Особенности применения категории общественного блага к анализу результативности и институционального оформления космической деятельности

Введение

Цель настоящей работы – развитие теоретических основ институционального проектировании и организационного строительства в сфере космической деятельности в части проведения работ в области космических исследований и освоения космоса. С учетом реализованной на практике институциональной траектории, приведшей к созданию Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» ^[1], актуальность работы определяется необходимостью поиска организационных и методологических подходов к выбору наилучшего облика общественного блага, формируемого в условиях деятельности корпоративно-публичных акторов. Эта работа ведется при наличии крайних взглядов на роль государства и частного сектора в космической деятельности в условиях динамического развития институциональной среды в рамках продвижения концепции «Нового Космоса», Space 2.0 ^[2] .

Современная космическая деятельность характеризуется сложным характером получаемых полезных эффектов. С одной стороны, создание и эксплуатация космических средств формирует мировой рынок общим объемом порядка 340 млрд долларов ^[3]. С другой – использование возможностей космического пространства обеспечивает решение актуальных и перспективных задач национальной обороны, безопасности и фундаментальной науки. Наконец, на протяжении 5-10 последних лет ракетно-космическая промышленность и коммерческие приложения на основе космических средств становятся «модным» направлением венчурных и стратегических капиталовложений, в том числе – в рамках феномена качественного расширения круга участников космических проектов, кратко обозначаемого Space 2.0 или New Space ^[4].

Несмотря на определенный уровень развития отечественных исследовательских школ в области экономики космической деятельности (актуальный обзор приведен, например, в работе ^[5]), на наш взгляд, существенный пробел сохраняется до сих пор в корпусе исследований институционального характера, направленных на идентификацию и анализ нетривиальных отношений по поводу решения задач космической деятельности в условиях взаимодействия акторов корпоративной, публичной и смешанной природы. При этом в рамках Space 2.0 возникает и активно отстаивается авторами-энтузиастами концепция постепенного замещения «государственного интереса» в космической деятельности гражданского характера деятельностью свободных предпринимателей, а в ряде ведущих участников космических держав, прежде всего в России и Индии, космическая деятельность акторами специфической гибридной формы (о гибридных формах в эволюционном развитии общественного сектора см. ^[6]).

Задачами настоящей работы является, во-первых, анализ особенностей применения категории субъектности участников экономической деятельности к вопросам космической деятельности, во-вторых – идентификация специфических результатов космической деятельности в форме общественного блага и в третьих – исследование особенностей взаимодействия участников космической деятельности при получении общественного блага и выработка рекомендаций по возможным вариантам организационного оформления такого взаимодействия.

Методологической основой исследования является прежде всего принцип методологического индивидуализма, который будет рассмотрен нами с точки зрения влияния на целенаправленную деятельность участников работ по исследованию, освоению и прикладного использования космоса. Второй составляющей методического корпуса работы является анализ результативности деятельности с использованием категории цепочек ценности (цепочек переделов, value chains). В работе используются также общие подходы к анализу межсекторного взаимодействия в экономике и основы теории общественного блага.

Работа рассчитана как на практических специалистов в области организации и эффективности космической деятельности, обеспечивающих подготовку и принятие решений по ее организации и целеполаганию, так и на экономистов-исследователей в области институциональной теории, теории общественного блага и особенностям функционирования экономических акторов в условиях смешанной экономики с сильной ролью государства.

1. Особенности субъектного оформления космической деятельности

1.1. Применение субъектной методологии к анализу космической деятельности

В этом разделе рассмотрим основные подходы к анализу субъектных аспектов космической деятельности, связанных с ее реализацией конкретными cубъектами (акторами), относящимися к различным секторам экономики. Такая дискуссия важна для последующего обсуждения особенностей деятельности корпоративных и публичных акторов космической отрасли в контексте генерации общественных благ.

В основном корпусе современных экономических исследований (как неоклассических, так и неоинституциональных) основополагающим является принцип методологического индивидуализма, определяющий необходимость анализа всех экономических феноменов «“через призму” индивидуальных действий экономических субъектов» ^[7] (анализ предлагаемой рядом исследователей, включая С.Г.Кирдину ^[6], ревизии принципа методологического индивидуализма далеко выходит за рамки данной работы).

Чем руководствуются индивидуально действующие экономические субъекты (акторы)? В любой экономике, независимо от характера укладов, действует несколько фундаментальных принципов, определяющих характер целенаправленной деятельности. Если создается впечатление, что в том или ином случае эти принципы не реализуются, то, скорее всего, неправильно идентифицированы субъекты и суть транзакции между ними, и их надо идентифицировать правильно. Введем важные для дальнейшего локальные определения и перечислим основные положения, определяющие субъектность целенаправленной деятельности, применимые и к деятельности космической.

Предлагается идентифицировать и в дальнейшем различать в данной работе акторов двух видов – корпоративных и публичных.

Корпоративные акторы – участники деятельности независимо от формы собственности, для которых основной фактической целью деятельности является извлечение доходов за счет продажи продуктов и предоставления услуг;

Публичные акторы – участники деятельности независимо от формы собственности, для которых основной фактической целью деятельности является производство чистых или смешанных общественных благ.Корпоративные акторы максимизируют прибыль и различные производные показатели, связанные с прибыльностью. Публичные акторы максимизируют целевую эффективность производства общественных благ, в том числе в относительной форме «эффект-затраты».

Отметим, что можно было бы не вводить локальные определения, ограничиться существующим нормативным определением хозяйствующих субъектов (ст. 4 ФЗ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции») ^[8] и в явном виде определенным законодателем различением хозяйствующих субъектов и органов исполнительной власти (часть 3 ст.15 указанного закона), и обсуждать вместо корпоративных и публичных акторов соответственно хозяйствующие субъекты и органы власти, если бы актуальная редакция 135-ФЗ не указывала в явном виде на специфику применения положений ч.3 ст.15 к госкорпорациям Росатом, Роскосмос и «Олимпстрой» (последняя ликвидирована в 2014 г.) со ссылкой на соответствующие федеральные законы, учреждающие эти госкорпорации, что в целом определяет возможность совмещения госкорпорациями функций хозяйствующих субъектов с функциями и правами органов исполнительной власти различного уровня. Поскольку тематика нашей работы непосредственно связана с деятельностью госкорпораций и возникает необходимость введения специфической классификации. При этом сами госкорпорации, подпадающие под действие цитируемой статьи Закона, являются смешанными корпоративно-публичными акторами, специфика которых станет одним из основных предметов нашего внимания. В целом отметим, что особенности правоприменения и сложности классификации являются отражением комплексного характера феномена современных отечественных государственных корпораций и их институциональной роли в соответствующих отраслях и на соответствующих рынках.

Предложим далее обобщение основополагающих принципах, определяющих субъектный характер деятельности, оговаривая при необходимости особенности их применения к космической деятельности.

1. Субъектный характер целенаправленной деятельности. Все участники любой деятельности, включая космическую, предпринимают все свои действия, исходя из собственных критериев эффективности, основанных на соответствующих интересах. Субъектам экономической деятельности «вменяется принцип максимизации, определяющий экономическое поведение агентов рынка в соответствии с категорией субъективной полезности; необходимым является наличие конкуренции (в разных видах) между агентами» ^{[7, c. 8]}. Интересы и критерии зависят от природы организации и принципиально разнятся для государства (его агентов) и частных фирм (корпораций; гибридные формы корпоративно-публичных акторов будем далее рассматривать отдельно).

2. Продуктивный характер целенаправленной деятельности. Любой процесс сводится к переработке каких-либо ресурсов для получения нового продукта. Продукт может потребляться субъектом для себя или участвовать в дальнейшей переработке и становиться товаром, услугой либо «общественным благом». Процесс создания продукта можно представить в виде цепочки ценностей (или цепочки переделов, что в контексте этой работы можно считать одним и тем же). При транзакции между субъектами продукт должен иметь потребительскую ценность для получателя (либо при непосредственном потреблении, либо при формировании продукта более высокого передела для последующей продажи).

3. Измеряемый характер целенаправленной деятельности. Реализация одного из практических подходов к определению критериев эффективности целенаправленной деятельности: контрактного (основанного на достижении баланса интересов двух или нескольких независимых участников транзакции, приводящего к определению соответствующих контрольных показателей) или основанного на независимой верификации контрольных показателей, носящих объективный характер (типа количества научных публикаций применительно к проектам megascience или фундаментальных космических исследований).

Все участники любой деятельности, включая космическую, предпринимают все свои действия, исходя из собственных критериев эффективности, основанных на соответствующих интересах. Интересы и критерии зависят от природы организации и принципиально разнятся для государства (его органов) и частных фирм. Так, деятельность любых предприятий, государственных или частных, за исключением в ряде случаев казенных предприятий и учреждений, направлена на максимизацию прибыли. Все остальные требования и соображения носят ограничивающий характер. Деятельность органов государственной власти направлена на оказание государственных услуг и предоставление общественных благ с использованием факторов формирования общественных благ, закупаемых в рамках государственных контрактах. В случаях, специально оговоренных соответствующими регламентами, при этом извлекаются доходы в бюджет.

Существует ряд факторов, включая экологические ограничения, требования устойчивого развития, национальной безопасности, международные режимы, социальную стабильность и пр., которые включаются в многокритериальные системы эффективности государств и выступают ограничивающими (не максимизируемыми!) факторами для предприятий.

При реализации космических проектов многими участниками из разных стран и секторов экономики, полезные эффекты, извлекаемые разными участниками, не совпадают и в значительной степени разнонаправлены. При этом факт подписания договоров и последующей реализации проекта означает, что необходимый баланс эффектов достигнут и участники проекта заинтересованы в его реализации. Этот тезис подтверждается, в частности, наличием коммерческих рынков факторов формирования общественных благ, обусловленных наличием задач публичного сектора (в области пилотируемой космонавтики, фундаментальных космических исследований, обороны и безопасности), для решения которых осуществляются государственные закупки у хозяйствующих субъектов государственного или частного сектора.

С учетом идентифицированной субъектной специфики, рассмотрим в следующем подразделе рассмотрим особенности межсекторного взаимодействия участников космической деятельности.

1.2. Государственный и частный сектор в космической деятельности

Отличительной особенностью современной космической деятельности является особая роль госсектора, не сводящаяся к чисто регуляторной. В работе ^[9], выполненной по заказу недавно учрежденного космического агентства Великобритании и послужившей одним из источников логики и идеологии его первых шагов, приводится достаточно полный обзор основных аргументов, обосновывающих специфику взаимодействия секторов экономики при решении задач космической деятельности. В силу его обобщающего характера приведем обзор в нашем переводе:

• Без государственного вмешательства цикл реинвестирования между наукоемким upstream-сегментом и прибыльным downstream-сегментом мог бы реализовываться только в вертикально интегрированных компаниях, что чревато недофинансированием (Примечание: Upstream и downstream - две крупных составляющих цепочек ценностей ракетно-космической промышленности, обеспечивающих соответственно получение космических данных и формирование ресурсов, и доведение данных и ресурсов до конечного пользователя. В состав upstream-сектора входят предприятия-производители ракетно-космической техники и поставщики пусковых услуг со своей кооперацией. В состав downstream-сектора входят операторы спутниковых группировок и поставщики космических продуктов и услуг);
• Недостаточность рынка капитала вследствие высокой неопределенности, крупных постоянных издержек и длительных сроков проекта (соответственно, и окупаемости);
• Общественно оптимальный уровень расходов на космические НИОКР обеспечивается только тогда, когда соответствующие расходы сопоставляются с суммарной частной (в форме прибыли) и общественной (в форме вклада в науку и развитие рынка) результативностью. Без государственных соинвестиций частный сектор, скорее всего, будет не в состоянии обеспечить соответствующий такому оптимуму уровень финансирования;
• Неисключаемый и неконкурентный характер ряда значимых благ, формируемых за счет эксплуатации космических средств (включая, например прогнозы погоды, общедоступное покрытие навигационными сигналами) обуславливает их природу общественного блага и ограничивает соответствующие частные инвестиции;
• Сохраняющаяся значимость правительств не только как финансовых инвесторов, но и как владельцев, операторов, регуляторов и заказчиков космических средств и необходимость решения государственных задач в области обороны, безопасности и международной конкурентоспособности;
• Сохраняющееся международное правовое регулирование космической деятельности с точки зрения космоса как всеобщего достояния человечества (система договоров о космосе) и исключительной роли государств (правительств) при распределении таких ограниченных ресурсов, как орбитально-частотный ресурс на геостационарной орбите;
• Специфические экстерналии космической экономики носят как позитивный, так и негативный характер. Пример негативной экстерналии – образование космического мусора при потере космическими аппаратами функциональности, и соответственно, всякой прикладной ценности для их владельцев. Многочисленные примеры позитивных экстерналий связаны с использованием возможностей космических средств для улучшения качества окружающей среды, парирования стихийных и техногенных катастроф, эффективное управление трафиком и другими аспектами «умных городов» и т.п. В связи с этим сохраняется роль правительств, связанная с поощрением позитивных и купированием негативных экстерналий;
• Необходимость в ряде случаев государственного вмешательства для формирования равных условий как на внутреннем рынке, так и для выхода отечественных компаний на международные рынки (перевод наш - Дм.П.).

Следует отметить, что за время, прошедшее с момента публикации цитируемой работы, развитие и рост разнообразия вовлеченности частного сектора в решение задач космической деятельности привело к появлению ряда публикаций и исследований, направленных на кардинальных ревизию особой роли государств и правительств и модели общественных благ (см., например, ^[10]), однако соответствующие тенденции пока актуальны преимущественно для космической деятельности США (даже не для всего «условного Запада», поскольку в ракетно-космической промышленности Европы, например, до сих пор сохраняется и не сдает свои позиции и государственная собственность, и доминирующая роль крупных корпораций с распределенной акционерной собственностью по сравнению с разного рода стартапами).

Второй существенный аспект специфичности космической деятельности заключается в уникальности в ряде случаев (понятно, что самый из них актуальный – российский с Госкорпорацией «Роскосмос», но есть и индийский, например) ее институционального оформления, сочетающего публичные и корпоративные функции, что обуславливает необходимость четкой научной рефлексии и отражения этой двойственности в практических организационных формах и регламентах деятельности.

2. Анализ результативности космической деятельности

2.1. Цепочки ценностей

Важной составляющей экономической методологии космической деятельности является анализ структуры и содержания соответствующих продуктовых рядов. Системообразующей категорией здесь являются цепочки ценностей (value chain). Специфика их формирования и функционирования разобрана, в частности, в нашей работе ^[11] и в статье ^[12]. Остановимся в настоящем разделе на нескольких релевантных аспектах этого подхода к анализу номенклатуры и взаимосвязи результатов космической деятельности.

Исторически мировая космическая деятельность была связана с созданием космических средств и их выведением на орбиту. Полезный эффект извлекался в рамках парадигмы эксплуатации, преимущественно в интересах государств. Однако уже после запуска в США в 1962 г. первого космического аппарата связи Telstar-1 на сцену вышла операторская модель, приводящая прикладные космические программы к уже устоявшейся «земной» модели взаимодействия поставщиков высокотехнологических услуг с конечными потребителями.

В соответствии с подходом, основанном на цепочке переделов (прибавленной стоимости, value chain), производство космических продуктов и услуг представляется в виде сетевой, древовидной или линейной совокупности переделов, обеспечивающих создание добавленной стоимости.

Ключевым элементом цепочки переделов является оператор, оказывающий услуги конечным пользователям. Он анализирует рынок и формирует каналы сбыта, определяет новые услуги и ставит задачу перед создателями космических средств и системными интеграторами.

При всей неоднозначности современного бизнес-ландшафта в области космических услуг, считаем необходимым указать на два принципиальные момента. Это наличие на завершающем участке любых цепочек переделов устойчивого сообщества платежеспособных пользователей, будь то государственные или частные потребители; и это – правильно организованная, неискаженная обратная связь от требований рынка к планам создания перспективных космических систем (и дальше – к базовым технологиям полезных нагрузок и спутниковых платформ). Любые бизнес-планы и стратегии развития должны принимать это во внимание.

Учитывая интеграцию возможностей и услуг космических средств практически во все глобальные инфокоммуникационные и инфраструктурные системы, важным аспектом анализа цепочек ценности является разграничение собственно «космической деятельности» и смежных направлений бизнеса или публичной деятельности.

В соответствии с Законом Российской Федерации о космической деятельности ^[13], под таковой понимается любая деятельность, связанная с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. Определение является в значительной степени рамочным и, по сути, переопределяет термин «космическая деятельность» через термин «космическое пространство», который, впрочем, имеет существенно бóльшую нормативно-правовую базу, в том числе – в международном праве.

Хотя в российском определении сделана попытка сужения области регулирования введением указания на «непосредственный» характер проведения работ по исследованию и использованию космического пространства, в практической деятельности такая «непосредственность» при определении границ так или иначе понимаемой «космической индустрии» не используется.

Более инструментально определение «космической экономики», выработанное Организацией экономического сотрудничества и развитию (Organization for Economic Cooperation and Development, OECD (^[14]; цит. по ^[15]).

«Космическая экономика - это вся деятельность, включая использование ресурсов, которая связана с созданием и обеспечением экономической ценности и выгод для людей в процессе изучения, понимания и использования космоса». Согласно этому определению, к космической экономике относятся «все государственные и частные субъекты, участвующие в разработке, продвижении и использовании связанных с космосом продуктов и услуг, начиная с исследований и разработок, создания и использования космической инфраструктуры (наземные станции, ракеты-носители и спутники) и заканчивая прикладными космическими средствами (навигационное оборудование, спутниковые телефоны, метеорологические службы и т.д.), а также научных знаний, полученных в результате такой деятельности»

Таким образом, космическая деятельность в цепочках ценностей ограничивается слева – созданием космических средств, справа – поставками конечным пользователям продуктов и услуг с космической компонентой (включая непосредственное телевещание, которое в этом случае определяет примерно треть мирового «космического бюджета»). Подробнее дискуссию об определениях КД см. в нашей монографии ^{[16, с. 31]}.

2.2. Результативность космической деятельности, частные и общественные блага

С учетом вышесказанного, идентифицируем систему результатов космической деятельности, получаемых на выходе цепочек ценностей из условного «периметра ракетно-космической промышленности».

К результатам относятся продукты и услуги. Их номенклатура вполне представима в общем виде. К ним относятся как услуги информационного характера для конечных потребителей (конечных – с точки зрения выхода соответствующей цепочки ценностей за периметр ракетно-космической промышленности), так и поставки ракетно-космической ценности и технологических услуг внутри цепочек ценностей (например, коммерческих пусковых услуг, космических снимков, космических аппаратов для операторов связи или военных ведомств, полетных услуг по контрактам Роскосмос-NASA).

Более сложна по своей природе результативность фундаментальных космических исследований (ФКИ) и пилотируемой космонавтики. Результаты ФКИ в части исследования Земли и Вселенной типологически аналогичны результатам любой «большой науки», получаемых с применением дорогостоящих специализированных установок megascience типа Большого адронного коллайдера. Результативность пилотируемой космонавтики имеет более сложный, комплексный характер и отчасти разбирается в нашей работе ^{[16, c.245]} и статье ^[17]. При этом космические продукты и услуги становятся ключевыми факторами формирования результатов космической деятельности общественной направленности, понимаемых как общественные блага ^{[18, с.276]} и либо поставляются промышленностью по государственному заказу, размещаемому теми или иными публичными акторами, либо производятся непосредственно в публичном секторе экономики.

Следует также подчеркнуть, что в соответствии с существующими взглядами на общественные блага (см., например, обобщающую таблицу в ^{[18, c.31]}, национальную оборону следует относить к чистому общественному благу национального масштаба. Создаваемые промышленностью космические средства и оказываемые услуги в интересах национальной обороны являются факторами формирования этого специфического общественного блага, а в качестве субъекта формирования собственно общественного блага выступает публичный актор, действующий в сфере национальной безопасности, обычно - соответствующее министерство обороны. Эффективность бюджетного финансирования национальной обороны является темой отдельных исследований. В настоящей работе указанная проблематика не рассматривается, а деятельность ракетно-космической промышленности по заказам военного ведомства относится к поставке государству факторов формирования общественных благ (п.3 перечня в заверщающей части подраздела 2.2.).

К настоящему моменту вполне сформировались системные воззрения на номенклатуру, эффективность и особенности взаимодействия участников экономической деятельности применительно к частным благам, то есть продуктам и услугам, поставляемым предприятиями ракетно-космической промышленности государственным и негосударственным потребителям, не входящими в периметр соответствующих предприятий, на возмездной (контрактной) основе, для которой работают рыночные механизмы, усиливаемые за счет конкуренции, межсекторного и международного взаимодействия. При этом потребителем частных благ может выступать и государство, «свое» или зарубежное. В российской традиции эта роль государства реализуется в ходе закупок для государственных нужд. Отнесение потребителя частных благ к государственному сектору влияет на особенности соответствующих контрактов, но не на природу закупаемых частных благ.

Кроме того, работы типа прикладных и поисковых исследований могут осуществляться внутрикорпоративно или по корпоративному же заказу в интересах совершенствования будущих продуктов, поставляемых в режиме частных благ (в том числе, как уже говорилось, и государству).

Существенно менее плодотворно отрефлексированная категория общественных благ в сфере космической деятельности становится актуальной, в частности, тогда, когда временной горизонт ожидаемой коммерциализации и связанный с ним уровень неопределенности заведомо превышают представления об эффективности инвестирования в прикладные или поисковые исследования для любого корпоративного актора (результаты анализа по данному направлению приведен в работе ^[19]). Результаты космической деятельность приобретают характер общественного блага также в сфере обороны и безопасности, а также при реализации крупномасштабных программ пилотируемого освоения космоса.

И.Оводовская в своей работе ^[20] относит «Освоение космического пространства» к общественным благам, при этом присваивает этому виду общественных благ высокие ранги по предложенной ей шкале ранжирования, указывая на то, что космическая деятельность обладает полезностью, распространяемой на мировое сообщество, неконкурентностью (то есть является чистым общественным благом), с точки зрения социальной значимости обладает значимостью как для мирового сообщества, так и для национальных интересов государства, и с точки зрения конкуренции – закрыта для конкуренции, поскольку в отдельных случаях «предоставление блага может осуществляться только совместными усилиями всех стран», а в других случаях – имеет место монополизм государства. Аналогично автор оценивает «Знания и его стандартизацию», за исключением того, что знание относится исключительно к сфере приложения совместных усилий всех стран.

Принятое использование в качестве критерия отнесения того или иного результата целенаправленной деятельности к общественным благам свойств неисключаемости и неконкурентности приводит в случае космической деятельности к необходимости учета достаточно тонких технических особенностей конкретных продуктов и услуг. Рассмотрим несколько примеров. Так, базовая услуга спутниковой навигации в настоящий момент должна быть отнесена к общественным благам, поскольку является бесплатной и неисключаемой для конечного пользователя, в то время как различные услуги сверхточной навигации на основании дифференциальных поправок – к благам частным, поскольку соответствующие поправки распространяются среди потребителей на возмездной, исключаемой основе. Метеорологический прогноз, предоставляемый посредством космических аппаратов на основании международных соглашений под эгидой Всемирной метеорологической организации (ВМО) в настоящее время является неисключаемым общественным благом, хотя уже на протяжении ряда лет ведется дискуссия о возможной коммерциализации космической метеорологической службы (см., например ^[21]. Частным благом является современная спутниковая связь, поскольку соответствующие услуги оказываются спутниковыми операторами на исключаемой и конкурентной основе с использованием ограниченного орбитально-частотного ресурса.

Укажем еще раз на то важное обстоятельство, что «физически» аналогичные продукты деятельности ракетно-космической промышленности могут выступать как в качестве частного блага (например, при использовании систем космической связи для оказания коммерческих услуг потребителям), так и в качестве фактора формирования того или иного общественного блага (например, при решении с помощью систем спутниковой связи задач в области национальной обороны и безопасности). Важной тенденцией современного развития прикладных космических систем является применение моделей аутсорсинга, «гостевых» (hosted) полезных нагрузок и государственно-частного партнерства, направленных на расширение использования коммерчески предоставляемых услуг в качестве фактора формирования общественных благ (см., например, ^{[22],[23],[24]}).

Отметим, что в связи с ростом вовлеченности и проявлениями феномена Space 2.0 концепция общественного характера благ, связанных с космической деятельностью, в последнее время периодически подвергается сомнению. Авторы работы ^{[10, p.137]} не церемонятся: «Основные тезисы этой книги: (1) свободное предпринимательство и только оно является последней надеждой для космических полетов, колонизации [космоса] и отправки существенно большего количество людей за пределы нашей родной планеты, и (2) рассчитывать на правительство в части достижения этой цели - это ловушка и заблуждение. … Мы убедились, что доктрина общественного блага является дурацкой [dead from the neck up]» (перевод наш - Дм.П.). Отметим, что радикальная позиция авторов обусловлена прежде всего их уверенностью в возможностях частного сектора по предоставлению тех результатов космической деятельности, которые в настоящее время мы относим к общественным благам. Данная работа посвящена преимущественно анализу особенностей космической деятельности в космических державах с доминированием государственного сектора экономики, для которых в настоящее время актуально не «опрокидывание» доктрины общественного блага в пользу развития частной инициативы, а постепенное выращивание институтов, связанных с диверсификацией космической отрасли, развитием межсекторного взаимодействия и государственно-частного партнерства.

Таким образом, при четком различении корпоративных и публичных акторов, космические продукты и услуги, производимые корпорациями ракетно-космической промышленности, предлагается относить к одной из трех категорий:

1. Продукты промежуточных переделов в вертикально интегрированной корпорации;
2. Товарные продукты, поставляемые корпоративным актором частным потребителям (негосударственным, непубличным) в форме частных благ;
3. Поставляемые государству факторы формирования общественных благ.

Ни один из трех указанных случаев не приводит к значимым методологическим проблемам при рассмотрении эффективности деятельности акторов с позиций методологического индивидуализма. Первый случай соответствует вполне обычной ситуации внутрифирменного оборота (при учете действующей в вертикально интегрированных структурах фактора вертикальной конкуренции ^[25]. Второй описывает деятельность на рынке товаров и услуг. Третий – соответствует работе с государственным заказом. В дополнительном анализе нуждается этап преобразования факторов формирования общественных благ в сами общественные блага, в особенности – при наличии корпоративно-публичной двойственности в природе соответствующих акторов.

3. «Последний контракт» как основная форма формирования общественных благ в ходе космической деятельности

Введем в рамках настоящей работы понятие «последнего контракта». Будем так называть контракт на поставку общественных благ, предусматривающий обмен ресурсов в монетарной форме на специфические для сферы деятельности общественные блага. «Последний» он потому, что замыкает рассматриваемую нами цепочку ценностей, связанную с результативностью космической деятельности. Соответствующие общественные блага могут использоваться и трансформироваться и далее, но уже вне рассматриваемого периметра «космической экономики».

В канонической системе отношений по поводу космической деятельности «последний контракт» реализуется в ходе повседневной работы специализированного органа по космической деятельности, космического агентства (который в российской системе является ГРБС, главным распорядителем бюджетных средств) в форме финансирования соответствующих бюджетных расходных статей, как правило, в рамках целевой программы. С точки зрения последовательности событий, в традиционном случае космическое агентство авансируется со стороны государства в форме программного финансирования с последующим получением государством полезного эффекта в форме общественных благ. При этом корпоративные акторы - предприятия выступают в качестве соисполнителя «последнего контракта», получая соответствующие денежные средства от ГРБС и поставляя в ответ продукты и услуги, являющиеся факторами формирования соответствующих публичных благ (автоматические межпланетные станции и услуги по их запуску и эксплуатации, пилотируемую орбитальную инфраструктуру и соответствующие услуги и т.п.). Таким образом работают NASA, Европейское и Канадское космические агентства (рис.1).

Рис.1. «Последний контракт» по формированию общественного блага

Два основных отклонения от канонической последовательности таковы:

1. Наличие у космического агентства собственных научно-производственных мощностей, формирующих добавленную стоимость в рамках цепочки переделов, обеспечивающих создание общественного блага (в начале, середине или на конце ее). У NASA, например, имеется НИЦ им.Годдарда (Goddard Space Flight Center), который самостоятельно проектирует и изготавливает некоторые космические аппараты научно-исследовательского назначения, а промышленность вне NASA выступает субподрядчиком.

2. Наличие среди результатов деятельности космического агентства продуктов и услуг со свойствами, отличающимися от свойств общественного блага. К последним могут относиться, например, коммерческие пусковые услуги, космические аппараты для внешних относительно агентства заказчиков или прикладные услуги для государственных или коммерческих нужд. Понятно, что второе отклонение от канона без первого существовать не может.

Наиболее значительно оба отклонения проявляются в случае Индийской организации космических исследований, (Indian Space Research Organization, ISRO). ISRO подчинена Департаменту космоса правительства и реализует космическую программу силами своих подразделений, расположенных в различных регионах Индии. Двойственный промышленно-управленческий характер этого учреждения отчасти компенсируется наличием ряда целеполагающих организаций верхнего уровня (Space Commission, Department of Space и т.п.), призванных обеспечить баланс интересов основных национальных стейкхолдеров. Следует, однако, отметить, что на практике в системе управления реализована «личная уния», когда руководитель ISRO выступает одновременно руководителем соответствующего департамента индийского правительства. При этом коммерческие услуги и товары ISRO (частные блага, не являющиеся факторами формирования общественных), прежде всего – данные дистанционного зондирования Земли, поставляются на коммерческий рынок через корпорацию Antrix. В настоящее время организация и система управления национальной космической деятельностью постепенно смещается в сторону более традиционного подхода, когда публичная организация – «космическое агентство» существенно расширяет номенклатуру работ, заказываемых в промышленности ^[26].

С созданием в России Госкорпорации «Роскосмос» начала действовать система, включающая корпоративно-публичного актора и требующая поэтому принятия специфических мер институционального проектирования, выходящих за рамки обычного межсекторного взаимодействия, для своего эффективного функционирования. Указанная корпоративно-публичная специфика в известной нам экономической литературе подробно не рассматривается.

В модели с корпоративно-публичными акторами «последний контракт» и субподряды, выдаваемые в промышленность, не всегда разводятся между собой с достаточной определенностью, порождая имманентный конфликт интересов, наличие которого является одной из ключевых проблем рассматриваемой тематики. Следует отметить, что одна из самых распространенных в реальной жизни ситуаций – подмена целевой эффективности того или иного проекта или программы эффективностью производственной деятельности реализующего предприятия при злоупотреблении в проектной деятельности методом освоенного объема (о методе см., например, ^[27]).

По возможности завершая тему конфликта интересов, процитируем популярную статью двух британских профессоров 1992 г., посвященную особенностям проходившей тогда реформы госуправления Великобритании. В работе ^[28] Дж.Стюарт и К.Волш пишут следующее:

«Во всех подразделениях общественного сектора (public service) имеет место разделение ролей: роли принятия решения о том, что именно должно быть предоставлено в качестве государственной услуги и роли собственно предоставления услуги. [Принятый рамочный документ реформы системы госуправления Великобритании] определяет отношения принципал-агент между агентствами и соответствующими министерствами; разделение «заказчик-поставщик» в области национального здравоохранения и социального обеспечения, равно как разделение «клиент-подрядчик» на уровне локальных властей, формируют контрактные отношения. Оба подхода отделяют общую политику в области государственных услуг и спецификацию этих услуг от их производства и поставки. Развитие делегирования управления подразумевает аналогичное разделение. Считается, что такие изменения помогают избежать смешения ролей, при котором лица, отвечающие за определение того, какие именно услуги необходимы, становятся защитниками интересов поставщиков услуг, а не общественного сектора, поскольку эти лица ответственны также и за предоставление услуг. Разделение ролей заказчика и поставщика представляется критически важным для развития рынков» (перевод наш - Дм.П.).

Понятны и ранее неоднократно обсуждались причины, по которым Госкорпорация была создана в ее современном виде, несмотря на имеющийся корпус свидетельств в пользу иного институционального дизайна. Целью данной работы является не возврат к уже состоявшейся дискуссии, а выработка предложений по учету максимально возможного количества действующих факторов и универсальных закономерностей (в том числе – проявившихся при тех или иных структурных реформах в других странах и отраслях) при доработке организационных структур на основании ранее принятых принципиальных решений.

Исходя из ранее описанной модели целенаправленной деятельности, рассмотрим специфику реализации «последнего контракта» по преобразованию факторов формирования общественного блага в собственно общественное благо, определяющее результативность определенных направлений космической деятельности.

Как бы ни было организовано такое преобразование, реализующий его актор характеризуется, по крайней мере, в соответствующей части своей деятельности, специфической производственной функцией, обеспечивая преобразование частных благ в общественные. Он также является участников двух принципиально важных контрактов: с промышленностью – на поставку факторов формирования общественного блага и, условно говоря, с обществом – на общественные блага в качестве агента государства («последний контракт»). Обычно в роли такого актора выступает орган государственного управления (агентство или министерство). В случае корпоративно-публичного актора по замыслу институционального проектанта соответствующая функция реализуется в качестве внутреннего передела в организационном периметра такого актора. Основные нетривиальные проблемы проектирования связаны, на наш взгляд, именно с такой «интернализацией», когда «последний контракт» реализуется в корпоративном периметре при сильной вертикальной конкуренции с производственными переделами, эффективность деятельности которых, как правило, отождествляется с эффективностью деятельности корпоративно-публичного актора в целом.

Еще раз напомнив, что все упомянутые проблемы имеют место только применительно к тем направлениям космической деятельности, где в качестве результатов в пространстве институционального проекта формируется общественное благо, а не «товар на продажу», сделаем важную оговорку. Распространенным индикатором неэффективности ситуации с интеграцией корпоративных и публичных функций, обычно идентифицируемым в ходе более или менее наукоемких дискуссий, является тезис о «заказе у самих себя» при совмещении функций производителя техники для госнужд и государственного заказчика по космическим программам. Правомерность этой позиции сложно оспаривать, когда анализ ведется в предметной области государственного заказа частных благ (летательных аппаратов, информационных каналов, определенных объемов специфической информации), носящих предметный характер и измеряемых вполне материальными и исчислимыми показателями «эффект-затраты». Однако при выходе в реальной жизни в более сложное пространство параметров с расширенным количеством стейкхолдеров и удлиненными цепочками ценностей, учитывающими и производство комплексных общественных благ, соответствующая транзакция приобретает иной вид. В этом случае речь идет о финансировании государством (в лице как общества в целом, так и более или менее конкретных стейкхолдеров) за счет определенного количества средств государственного бюджета сложного, комплексного общественного блага, не поддающегося сколько-либо объективному исчислению для оценки по показателю «эффект-затраты», которое на качественном уровне измеряется составляющими типа «сохранение отечественных традиций и приоритетов», «недопущение социального взрыва», «формирование задела на отдаленную перспективу», «сохранение визуальной роли в международном контексте» и т.п. Предлагаемый конечный продукт в этом случае иногда обозначается маркетологами как warm fuzzy feeling (англ. «теплое, пушистое чувство», см., например, ^[29]). Эффективность такого рода «неписанного контракта», естественно, будет крайне низкой, что, однако, не означает, что он не будет реализовываться на практике. Возникновение «теплого, пушистого чувства» как эрзац-общественного блага может стать весьма опасной институциональной ловушкой (об институциональных ловушках см. ^[30]).

Следует также иметь в виду возникновение экстерналий, связанных с ростом в ряде случаев эффективности деятельности предприятий по производству частных благ для других государственных потребителей просто за счет эффекта масштаба при производстве технологически однородных факторов формирования общественных благ даже безотносительно их целевой эффективности. Простейший пример – сокращение (за счет перераспределения нерекуррентных расходов) итоговой стоимости единичного запуска определенной ракетой-носителем космического аппарата для государственных нужд в интересах обороны и безопасности при параллельной закупке аналогичных РН для запуска пилотируемых кораблей или космических аппаратов научного назначения, которые представляют собой факторы формирования соответствующих общественных благ.

Таким образом, следует признать, что во всяком случае, в рассматриваемой нами сфере космической деятельности специфическое общественное благо за счет средств государственного бюджета формируется в любом случае, вне зависимости от организационной формы и отношений между соответствующими корпоративными и публичными акторами (институционального дизайна). Проблема заключается в невозможности сравнить различные варианты доступного общественного блага и принять решение о выборе предпочтительного варианта на основании более или менее объективных и рациональных критериев. При этом если «последний контракт» реализуется между различными участниками деятельности, у которых цели, задачи и критерии деятельности определены в явном виде и которые оптимизируют собственную полезность и добиваются контрактного баланса (как в случае государственных закупок частных благ), то потенциал такой рационализации существенно выше, чем в случае интернализации «последнего контракта». С учетом реализованной на практике институциональной траектории, приведшей к созданию Госкорпорации «Роскосмос», актуальной представляется задача поиска организационных и методологических подходов к выбору наилучшего облика общественного блага, формируемого в условиях деятельности корпоративно-публичных акторов с интернализированным «последним контрактом».

Как показывает практика, в отсутствие целенаправленных действий институционального проектанта, направленных на формирование системы отношений между независимыми акторами, которая обеспечивала бы достижение сбалансированного, долгоживущего решения, происходит формирование более или менее виртуального (то есть возникающего в институциональной среде ad hoc, по мере надобности, за счет взаимодействия различных ведомств и департаментов) публичного субъекта, верифицирующего бюджетный запрос корпоративно-публичного актора за счет взаимодействия различных министерств и ведомств общеэкономического и политического блока. Подобный виртуальный актор возникает за пределами корпоративно-публичного конгломерата и де-факто принимает принципиальные решения о направлениях расходования средств государственного бюджета для приобретения общественных благ, применительно к которым корпоративно-публичный актор становится, по сути, поставщиком факторов формирования в виде тех или иных частных благ (космических средств и услуг в рассматриваемом случае). Происходит значительное, если не полное, сокращение публичной составляющей деятельности гибридного актора в пользу корпоративной. Этот процесс также может рассматриваться в качестве институциональной ловушки.

4. Варианты организационного оформления работ по формированию общественного блага в космической деятельности

Предложим и опишем в общем виде три альтернативных варианта организационного оформления работ по космическим исследованиям и освоению космоса, предусматривающим сохранение и развитие специализированной, определенной в явном виде и подкрепляемой компетенциями публичной функции в сфере космической деятельности с учетом реализованной к настоящему моменту на практике институциональной траектории.

Первый вариант – создание среды реализации «последнего контракта» как совокупности более или менее формализованных соглашений корпоративно-публичного актора с реальными потребителями общественных благ (принадлежащих к научно-образовательному сообществу и представляющих различные деятельные элиты). Такие соглашения определяли бы применительно к общественным благам их номенклатуру и объем, в наилучшей степени отвечающие потребностям конечных потребителей уже за рамками «последнего контракта», а в ряде случаев позволяли бы однозначно определить необходимый состав факторов, обеспечивающих дальнейшее формирование общественных благ. По сути, в этом случае речь идет о формировании открытой и консенсусно принимаемой системы ключевых показателей эффективности космической деятельности в ее некоммерческой составляющей, которая затем ложится в основу программ и проектов.

Второй вариант – выстраивание внутри корпоративно-публичного актора организационной структуры, предусматривающей внутреннее разделение корпоративной и публичной функции и эмуляцию деятельности государственного заказчика космических продуктов и услуг для последующего формирования соответствующих общественных благ путями и способами, традиционными для деятельности космических агентств и аналогичных организаций. Применительно к сегодняшнему состоянию Роскосмоса, шагом в правильном направлении следует признать решение о формировании института технического заказчика ^[31]; логическим продолжением должна была бы стать институциализация в корпоративном периоде государственного (целевого) заказчика по тем направлениям, где госкорпорация является держателем «последнего контракта».

Следует отметить, что во втором случае важное значение приобретает тезис Оливера Уильямсона, сформулированный в контексте обсуждения возможности воспроизведения «рыночноподобных» отношений внутри иерархической корпоративной структуры, когда дивизионы и подразделения взаимодействуют на контрактной основе в соответствии с «внутрирыночной» моделью, а руководители предприятия избирательно вмешиваются в соответствующие взаимоотношения, исходя из соображений эффективности. Уильямсон утверждает, что политика избирательного вмешательства, не связанная с потерями, невозможна, потому что перенесение транзакции с рынка во внутрифирменную иерархическую среду сопровождается снижением стимулов повышения эффективности деятельности ^[32].

Наконец, третий вариант до сих пор в отечественной космической отрасли реализован не был и мог бы предусматривать не простое перераспределение функционала между более или менее независимыми акторами в традиционной цепочке переделов, а принятие корпоративно-публичным игроком на себя функционала организации, поддержки и в существенной части – собственно проведения фундаментальных космических исследований аналогично ролевой модели NASA, когда, наряду с ведущими университетами, исследовательские команды штатно базируются и в составе тематических научных центров космического агентства. В этом случае космическое агентство, по сути, «занимается наукой» самостоятельно, и хотя «последний контракт» интернализирован, уровень компетенций, кадровый потенциал и состав КПЭ агентства не вызывает в обществе сомнений в том, что его деятельность в качестве научной организации является эффективной и плодотворной.

Вопрос идентификации и сравнительного анализа вариантов институционального проектирования выходит за рамки настоящего исследования.

Заключение

В рамках данной работы нами были представлены следующие основные результаты:

1. Установлены особенности применения принципов целенаправленной деятельности участниками космической деятельности, относящимися к государственному и частному сектору.
2. Описаны особенности цепочек ценности в области космической деятельности и описаны особенности фундаментальных космических исследований и программ освоения космоса как специфического общественного блага, обладающего свойствами неисключаемости и неконкурентности.
3. Разобраны особенности деятельности специфических корпоративно-публичных акторов в сфере космической деятельности и риски возникновения соответствующих институциональных ловушек.
4. Предложены три варианта организационного (субъектного) оформления задач генерации общественного блага в сфере космической деятельности.

Основной вывод проделанной работы, призванной при востребованности послужить методологическим базисом дальнейших практических работ по организационному оформлению некоммерческих исследований и использования космического пространства, сводится к необходимости специального организационного оформления этого направления космической деятельности, в особенности – в условиях деятельности гибридных корпоративно-публичных игроков в национальной реализующей системе космической деятельности России.

В качестве необходимого критического замечания следует, предвосхищая очевидное мнения о приоритетности кардинального повышения эффективности и качества работ, проводимых ракетно-космической промышленностью, перед «тонкими настройками» институционального характера, заметить следующее. Правильное организационное оформление, учитывающее субъектную специфику, не является достаточным условием эффективной космической деятельности. Все, связанное с выходом на внешние коммерческие рынки и повышением эффективности деятельности собственно промышленности, в значительной степени инвариантно относительно субъектного оформления (что в известном смысле перекликается с тезисом общеизвестной теоремы недавно ушедшего Р.Коуза). Для того, чтобы не допустить забивания датчиков угловых скоростей кувалдой, недолива топлива в баки разгонного блока или сверления в отсеках космических кораблей нештатных отверстий, не требуется решения тонких вопросов квантификации общественного блага или ограничения избирательного вмешательства. Однако для обеспечения эффективности национальной космической деятельности, во всяком случае, по направлениям, связанным с генерацией общественного блага (фундаментальные космические исследования, пилотируемые космические программы и ряд других) необходимо приведение организационной структуры и системы отношений между акторами в состояние, адекватное специфике решаемых задач. Соответствующие структурные изменения должны основываться на полноте информации о состоянии дел в предметной области и международном опыте институционального строительства и осуществляться на базе соответствующих предметных и методических компетенций. Без решения этой задачи все меры, направленные на повышение эффективности деятельности промышленности, качества ракетно-космической техники и уровня отраслевой коммерциализации в условиях сосуществования в едином управленческом контуре государственного целеполагания и товарного производства, будут недостаточны, поскольку не дадут ответа на вопрос о конечных целях и показателях эффективности предпринимаемых работ по исследованию и освоению космического пространства.