Актуальные вопросы совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности

Органами внутренних дел, в рамках исполнения полномочий, предусмотренных ст. 12,13 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О Полиции» ежедневно возбуждается большое количество административных дел, отнесенных к компетенции полиции ^[1].

После того, как в 2001 году был принят обновленный Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), субъекты России начали заниматься активным принятием региональных законов, которые определяли административную ответственность ^[2]. При этом региональные власти, руководствуясь ст. 72 Конституции РФ возбуждение большей части административных статей, неоправданно возлагали на сотрудников органов внутренних дел. Напомню, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы, связанные с административным законодательством состоят в коллективном ведении Федерации и ее субъектов ^[3].

После детальной инвентаризации законодательства субъектов России об административной ответственности были случаи возложения на органы внутренних дел несвойственных функций в самых разнообразных областях жизнедеятельности. В целом, в субъектах РФ определено свыше 800 норм (837 составов правонарушений, предусмотренные нормативно-правовыми актами 80 субъектов РФ), которые полностью не соответствуют главным направлениям деятельности полиции ^[4].

Сюда входят:

· Нарушения, связанные с правилами содержания домашних животных (пример, Республика Ингушетия, Пермский, Хабаровский края, некоторые области, такие как Вологодская, Самарская, Томская, Челябинская области);

· Выгон домашнего скота, а также птицы, которые являются бесконтрольным (пример, Республика Ингушетия);

· Нарушение правил, связанных с благоустройством (пример, Республика Мордовия, Удмурт­ская Республика, Хабаровский край, Липецкая, Оренбургская области);

· Отказ от принятия мер, направленных на очистку крыш ото льда или нарушение правил применяемых материалов, которые используются в качестве противогололёдных (пример Томская область);

· не предоставление или несоблюдение сроков предоставления ответа на обращение депутата (пример Алтайский и Хабаровский края, Оренбургская и Самарская области).

По итогам высказанных предложений, составы админи­стративных правонарушений, которые являются несвойственными для полиции, были исключены из региональных законов. В ряде субъектов РФ для исключения из региональных законов несвойственных полиции полномочий приходилось прибегать к помощи судебной системы.

Одним из первых регионом РФ, в котором права полиции были оспорены, стал город Санкт-Петербург. На прямое несоответ­ствие городского закона федеральному указал петербуржец М. Так, в апреле 2013 года по его заявлению городской суд Санкт-Петербурга признал отдельные нормы регионального закона недействительными. Юристы администрации «Северной столицы» пытались оспорить данное решение в Верховном суде России, но получили отказ ^[5].

Так, в соответствии с постановлениями Верховного Суда РФ от 14.08.2013 № 78 - АПГ13-15, от 13.11.2013 № 91-АПГ13-2, определение перечня должностных лиц, которые обладают правом на составление протоколов о правонарушениях, по признакам статей региональных законов, реализуется законодателем субъекта Российской Федерации согласно ст. 28.3 КоАП РФ ^[6]. Но, данная норма расходится с требованиями федерального законодательства, поскольку законодатель субъекта Российской Федерации не обладает правом наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) правами, связанными с возбуждением административных дел, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации. Другое толкование означало как превышение субъектом РФ нормотворческих полномочий в сфере законодательства об административных правонарушениях, так и сокращение уровня правовых гарантий граждан, которые были привлечены к административной ответственности».

«Полиция это основной элемент единой концентрированной системы федерального органа исполнительной власти в сфере работы внутренних дел и не входит в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», - установила апелляционная коллегия ^[7].

После того, как вступили в силу названные решения высших судебных инстан­ций, в некоторых регионах полицией была приостановлена работа по составлению протоколов о правонарушениях по законам субъектов РФ. Но это вовсе не значит то, что тех, кто нарушает тишину и покой, семейных хулиганов и ленивых собаководов будет нельзя привлекать к ответственности ^[8]. Как и ранее, согласно федеральному закону «О Полиции», сотрудникам необходимо прибывать на место происшествия незамедлительно. Несомненно, административные органы субъектов России не смогут постоянно реагировать на поступившие от граждан обращения, в связи с этим по инициативе МВД России в КоАП РФ были внесены некоторые изменения.

В соответствии с ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 247-ФЗ), протоколы о правонарушениях, посягающие на общественный порядок и безопасность, которые содержатся в законах субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами полиции в ситуации, когда передача прав предусматривается соглашениями, заключенными между МВД России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ^[9].

Однако, не смотря на это, в субъектах России работа по проектированию соглашений о передаче полномочий проходит довольно неудовлетворительно. При анализе положения дел в данной области нужно отметить о том, что решение о необходимости заключения соглашения о передаче МВД России отдельных, принимаются исключительно органами исполнительной власти субъектов РФ с учетом формирующейся оперативной обстановки на территории и норм регионального законодательства ^[10]. Иными словами заключение соглашения является правом, но не обязанность субъекта РФ.

Как считают эксперты МВД России, работу, которая связана с заключением соглашений, довольно сильно осложняют такие обстоятельства, как:

1. Передача должностным лицам органов внутренних дел (полиции) прав по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусматриваются региональным законодательством по составам, которые не входят в область охраны общественного порядка (например, в Амурской области сотрудникам полиции планировалось вменить в обязанности составление протоколов за то, что несовершеннолетние граждане находятся в запрещенное время на улицах ^[9]);

2. Отсутствие в проектах соглашений конкретных составов административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, полномочиями по составлению протоколов по которым предполагается наделить сотрудников органов внутренних дел (полиции);

3. В нарушение статьи 1.31 КоАП РФ, согласно с которой к ведению субъектов Российской Федерации в сфере законодательства о преступлениях административного характера относится определение административной ответственности за то, что был нарушен закон и прочие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях существует ответственность за то, что были нарушены правила и нормы, которые не определены ни законами субъектов Российской Федерации, ни иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, ни нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (например, в Калужской области до недавнего времени были полномочия сотрудников полиции создавать протоколы об административных правонарушениях по статье 2.7 «Нарушение условий проживания в семье»^[11]. Но, применяемые в статье такие формулировки как «явное неуважение», «уничтожение и (или) повреждение имущества» не рассматриваются в других региональных нормативных правовых актах, что вызывает проблемы правоприменительной практики. В зависимости от фактических обстоятельств подобные дела, могут вызвать конкуренцию с частью 1 статьи 5.61 КоАП РФ «Оскорбление», статьями 7.17 КоАП РФ «Уничтожение или повреждение чужого имущества» и 20.1 КОАП РФ «Мелкое хулиганство», статьей 167 УК РФ «Умышленные уничтожение или повреждение имущества» ^[12].

4. Отсутствие в региональном законодательстве полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях, передача которых предусмотрена соглашениями.

Для упорядочения работы по проектированию соглашений Министерством Юстиции РФ был издан приказ от 10 августа 2016 г. № 182 ^[13]. После издания данного приказа в 2016-2018 гг. в МВД России на изучение предоставлено большое количество проектов соглашений (всего с 2014 года - более 260) Если в 2016-2017 гг. Правительством Российской Федерации г. были утверждены только пять соглашений, то уже в 2018 г. были согласованы девять соглашений, в частности с Правительством Оренбургской области, Республики Татарстан, Мурманской и Челябинской областей и т.д. Другие проекты соглашений были возвращены для устранения противоречий и недостатков.

Резюмируя изложенное нужно отметить существенные выводы и предложения, которые будут способствовать совершенствованию процедуры заключения соглашений о передаче полномочий органам внутренних дел:

· Заключение соглашений о передаче МВД России части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с целью наделения должностных лиц органов внутренних дел (полиции) правом составлять протоколы об административных правонарушениях, принимаются субъектом Российской Федерации с учетом складывающейся оперативной обстановки на территории и норм регионального законодательства. Иными словами заключение соглашения является правом субъекта Федерации, а не обязанностью;

· При проектировании соглашения субъекту Российской Федерации необходимо изначально наделить такими полномочиями должностных лиц именно региональных, а не муниципальных органов власти;

· При выявлении составов административных правонарушений, которые подлежат к отнесению к компетенции полиции, нужно строго следовать установленным ограничениям, которые предусмотрены ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ. Указанные в ч.6 ст. 28.3 КоАП РФ ограничения сводятся к тому, что противоправные действия должны быть направлены на нарушение общественного порядка и безопасности;

· В проектах соглашений отсутствует информация о порядке финансового обеспечения передаваемых субъектом РФ полномочий;

· Проекты соглашений содержат составы правонарушений, которые Верховным судом РФ были отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации.