Правовые аспекты советской концессионной политики 1920-х гг.

Иностранные концессии являются эффективным способом привлечения инвестиций в экономику. Средством для этого для может стать законодательство, создающее привлекательные условия для бизнеса. 26 июля 2005 года в России вступил в действие федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» ^[14]. Физические и юридические лица получили возможность в режиме концессии участвовать в создании и/или эксплуатации объектов государственной и муниципальной собственности. Однако практика применения закона не дает право назвать его успешным.

Среди причин такого положения можно назвать несовершенство самого закона, продолжительное отсутствие у нас в стране концессионной практики, а также сложные международные условия и непростой инвестиционный климат в России. В условиях, когда страны Запада ввели экономические санкции против России, привлечение иностранного капитала и технологий стало весьма затруднительным. Между тем в нашей стране накоплен богатый исторический опыт использования концессий, как в дореволюционный период, так и в годы нэпа. В условиях глобализации мировой экономики опыт по привлечению иностранного капитала в экономику России по-прежнему актуален.

Первые попытки изучения советской концессионной политики и ее правовых аспектов стали предприниматься в 20-е – начале 30-х гг., когда государство стремилось привлечь иностранный капитал в экономику России. Требовалось разъяснить широким рабочим массам необходимость такого неординарного шага. Появляются пропагандистские брошюры, написанные работниками Главного Концессионного Комитета (ГКК) В. Бутковским ^[4], М. Иоэльсоном ^[7], М. Янниным ^[22] и др. Изучение правовой природы концессионных соглашений, разработка основ концессионного права – заслуга И. Н. Бернштейна ^[1], А. В. Карасса ^[8], Б. А. Ландау ^[12] и др. В советский период научных исследований в этой области практически не было. В 90-е гг., когда актуальным стал вопрос о широкомасштабном сотрудничестве со странами Запада, в том числе и в форме привлечения иностранного капитала, появились работы, анализирующие различные аспекты концессионной политики. Первой крупной работой такого рода стала монография А. Г. Донгарова ^[6]. Правовому анализу советского концессионного законодательства посвящены работы С. А. Сосны ^[18], Н. В. Курысь и С. Г. Тищенко ^[11], В. В. Булатова ^[2].

До 1917 года в российскую промышленность иностранцами было вложено 1343 млн. руб. ^{[16, д. 87, л. 193]} Иностранный капитал занимал прочные позиции в экономике дореволюционной России. Он инвестировался в горную, угольную, электротехническую, химическую промышленность, нефтедобычу. Концессионные соглашения получили широкое распространение на железнодорожном транспорте и в кредитных организациях.

В начале 1920-х гг. в условиях спада производства и роста недовольства населения страны были предприняты меры по выходу из кризиса. Россия остро нуждалась в зарубежной технике, технологии и инвестициях для восстановления и модернизации промышленности. 23 ноября 1920 г. был принят «Декрет о концессиях» ^[15]. Концессия означала, что на отдельных предпринимателей не распространялись законы о государственной монополии на разработку полезных ископаемых, ведение внешней торговли, о запрете или ограничении найма рабочей силы и т.д.

Только Совет Народных Комиссаров РСФСР (с 1923 г. – СНК СССР) имел право предоставлять концессии. При СНК РСФСР был создан Главный концессионный комитет (ГКК). Концессионный договор имел особый статус. Он являлся специальным законом СССР, то есть его нормы обладали большей юридической силой, чем иные законы СССР и союзных республик. В то же время ничто не мешало СНК РСФСР, а позже СНК СССР, принять новый специальный закон, изменяющий или даже отменяющий акт о предоставлении концессии.

По советскому законодательству государство предавало концессионеру в пользование имущество на срок договора. Иное имущество состояло из построенных им зданий, оборудования, ввезенного из-за границы. Право собственности сохранялось за государством, что ограничивало возможности концессионера. Например, он не мог предложить его в качестве обеспечения кредита. Концессионер имел право собственности только на сырье, материалы и продукцию, произведенную концессионным предприятием ^{[1, c. 36-37, 40-41, 43]}.

Концессионные предприятия включались в общие хозяйственные планы. В их производственных программах устанавливалось минимальное количество продуктов и сроки производства. Государство имело первоочередное право приобретать эту продукцию по заранее согласованным ценам и реализовывать на внутреннем рынке. Невыполнение производственных программ могло служить поводом для расторжения концессионного договора.

Концессионный договор оговаривал ввоз оборудования, сырья и капитала, вывоз за границу прибыли в валюте. Государство требовало только новейшее в своей отрасли оборудование, использование преимущественно советского сырья и ввоза иностранной валюты, которую Госбанк конвертировал в рубли по внутреннему курсу. В остальных случаях действовали общие законы.

Концессионный договор устанавливал, что трудовые отношения регулировались КЗОТ или коллективными договорами с отраслевыми профсоюзами. Концессионер был обязан готовить квалифицированных рабочих и административно-технический персонал из советских граждан.

Концессионер обязан был вносить платежи трех видов: 1) долевые отчисления за предоставление права на концессию в денежной или натуральной форме; исчислялись в проценте к продажной стоимости реализованной продукции концессионного предприятия за операционный срок; 2) плата за пользование имуществом; 3) налоги (всесоюзные и местные) ^{[1, c. 45]}.

Страхование осуществлялось концессионером на максимальную сумму в Госстрахе СССР на имя правительства. В страховое имущество включалось и переданное концессионеру, и привнесенное им. Отчетность концессионного предприятия осуществлялась в соответствии с правилами, существовавшими в СССР, хотя в отдельные концессионные договоры включались пункты о коммерческой тайне.

Все концессионные договоры устанавливали безвозмездный переход основного имущества концессионного предприятия правительству после окончания срока концессии. Безвозмездно передавались патенты и товарные знаки. Впрочем, не исключался и выкуп имущества. Собственностью концессионера были готовая продукция, денежные капиталы и требования концессионера к третьим лицам.

Срок действия концессионных договоров был достаточно продолжительным: до 15–25 лет. Однако все договоры содержали условия досрочного прекращения концессий, как односторонним решением правительства, так и в связи с решением спора в судебной инстанции. Правительство могло расторгнуть концессионный договор по широкому кругу причин: вследствие объявления концессионера несостоятельным должником по определению суда СССР или решению иностранного суда, чьи решения признавались легитимными в СССР; при невыполнении концессионером своих обязательств по содержанию в исправности предприятия, по выполнению производственных программ; если не были внесены долевые отчисления; нарушен порядок перевода за границу валюты; были переданы права по договору третьим лицам без разрешения правительства и др. Соглашение могло быть расторгнуто и «в случае других существенных нарушений договора концессионером» ^{[1, c. 95]}. Вину концессионера должен был установить суд или арбитраж. Концессионер, в свою очередь, имел право на судебное обжалование действий правительства.

В ведении Главного Концессионного Комитета при СНК СССР были все типы концессий: чистые концессии, смешанные акционерные общества и договоры о технической помощи. Наиболее распространенными были чистые концессии, где концессионер обладал большей самостоятельностью. В смешанных обществах уставной капитал в таких обществах вносился иностранной фирмой и советским правительством. Формально смешанные общества создавались почти на паритетных началах, но пост председателя правления общества с решающим голосом принадлежал советскому гражданину.

Наблюдалось принципиальное отличие от дореволюционных времен, когда иностранные капиталы предпочитали участие в русских акционерных обществах другим формам деятельности ^{[6, c. 87]}. В 1920-е годы иностранные предприниматели не верили в эффективность социалистической организации экономики и поэтому стремились дистанцироваться от нее. Государство не вмешивалось в ежедневную деятельность администрации, что, впрочем, не означало его самоустранения ^{[9, c. 99]}.

Несмотря на неурегулированность правового статуса концессий, сопротивления части партийной верхушки, концессионные договоры начали заключаться. В 1920-е гг. было заключено 154 концессионных договора ^{[21, c. 133]}. Подавляющее большинство из них – это договоры с мелкими и средними предпринимателями. Крупный бизнес, за незначительным исключением, в советскую экономику не пошел. Настораживаланестабильность и непредсказуемость советского режима. Законность и твердые правовые нормы отступали на второй план, если речь шла о политических выгодах советского правительства.

Условия работы в СССР были очень сложными. Советское государство жестко регламентировало деятельность концессий. Норма прибыли иностранных предпринимателей устанавливалась фактически самим государством, зачастую на минимально приемлемом для них уровне, а иногда и ниже него. Если норма его прибыли казалась, по мнению государства, чрезмерной, она без нарушения договора корректировалась путем увеличения ставок государственных и особенно местных налогов, акцизов, а также с помощью других многочисленных рычагов, которые держало в своих руках государство.

Прямые вложения иностранного капитала на 1 октября 1928 г. достигли около 60 млн. руб., что составило около 1% от общего объема продукции промышленности СССР ^{[19, c. 319]}. Хотя в некоторых отраслях значение концессий было велико. К концу 1927 г. они добывали 40% марганца, 35% золота, 62% свинца, производили 22% одежды, 40% всех моторов и 100% шарикоподшипников ^{[20, c. 264, 266]}.

Концессионная политика дала возможность приобщиться к западной технической мысли, приобрести новейшие технологии. Покупались патенты, чертежи, выписывались западные технические журналы, приглашались специалисты. Отдельные образцы западной техники просто копировались, как например, трактор фирмы «Форд» ^{[23, p. 202]}. Во многих договорах предусматривалась стажировка советских специалистов за рубежом ^{[10, c. 101]}. Для модернизации советской промышленности большое значение имели договоры о технической помощи. Такой договор подразумевал: проектирование завода, консультации в процессе строительства и выбора оборудования, руководство монтажными работами, пуск производства. Фирма передавала патенты, чертежи и обучала специалистов. Сначала договоры о технической помощи заключались в основном с германскими специалистами. Но в 1928 г. пятеро из них были осуждены вместе с советскими инженерами, как вредители, по Шахтинскому делу. Их сменили англичане и американцы. В 1933 г. специалисты британской компании «Метрополитен-Виккерс» были осуждены как вредители, саботажники и шпионы. Только вмешательство английского правительства помогло смягчить их участь ^{[3, c. 169-170]}. После дела инженеров «Метро-Виккерс» многие иностранные специалисты покинули СССР.

Общие расходы по договорам о технической помощи были невелики: в 1926/1927 гг. стоимость технической помощи составила 2,165 млн. руб., в 1927/1928 гг. – 6 млн. руб. ^{[17, д. 295, л. 118]} Значительная часть договоров о технической помощи была заключена в 1929 г. – 50. Из них 22 с германскими фирмами, 13 – с американскими, 6 – с французскими ^{[5, д. 259, л. 18]}.

С помощью импортного оборудования были построены Горьковский автомобильный завод и Государственный подшипниковый завод, Магнитка и Кузнецк, Уралмашзавод и завод грузовых машин в Ярославле, Днепрогэс. Американский историк Э. Саттон считает, что 95% советских промышленных предприятий получали западную помощь в форме машин, технологии, прямой технической помощи ^{[24, p. 348]}. Помощь Запада позволила советской власти быстро восстановить экономику в 1920-е гг. и осуществить план первой пятилетки.

Концессии были инородным элементом в советской экономике. В начале 30-х гг., когда был взят курс на автаркию, большинство концессий было ликвидировано. Причин несколько. Серьезным препятствием был нерешенный вопрос о дореволюционных долгах. Крупные западные банки не давали кредиты СССР, а промышленный капитал больших свободных средств, как правило, не имел. Мелкие концессии могли выжить, но крупные терпели фиаско. Сами концессионеры жаловались на бюрократизм, волокиту, давление профсоюзов, вмешательство ОГПУ и нарушение контракта со стороны советских органов. Далеко не все концессионеры получили компенсации. Арманд Хаммер смог вывезти прибыль, полученную от концессии, а шведские предприятия «Сепаратор», «СКФ-Шарикоподшипник» не смогли перевести доход за рубеж. А. Гарриману, «Мологолесу» было возмещено до 25% всех инвестиций, а «Интернешнл Харвестер» и «Вестингхаус» были национализированы без компенсации.

Итоги концессионной политики были весьма скромными. Концессия существовала до тех пор, пока в ней было заинтересовано государство по каким-либо причинам международного, внешнеэкономического и внутриэкономического характера. Свою роль также сыграли неурегулированные международные вопросы и неблагоприятная экономическая конъюнктура конца 20-х гг.