Эволюция государственной инвестиционной политики России в конце 1980-х – 1990-е гг.: исторический контекст

Введение

Актуальность исследования обусловлена существенной ролью инвестиционной составляющей современной государственной политики Российской Федерации. В начале XXI века программы инвестиционного обеспечения промышленно-технологической и социальной модернизации являются одним из базовых компонентов стратегического курса развития страны. При этом реализация современной инвестиционной политики Российской Федерации предполагает многоаспектное взаимодействие государства, частных и корпоративных инвесторов и других видов бизнеса, институтов развития, научно-экспертного и педагогического сообщества, средств массовой информации, различных информационных систем. Соответственно, инвестиции представляют собой не только компонент финансово-экономической системы, но и широкую сферу профессиональной деятельности, деловых и общественных интересов россиян.

Различные аспекты становления государственной инвестиционной политики России в конце 1980-х –1990-е гг. нашли отражение в монографиях и научных статьях исторического и историко-экономического профиля, среди которых наиболее значимыми в научно-теоретическом отношении являются труды В.А. Мау ^[1], Р.Х. Симоняна ^[2], О.Ю. Лютых ^[3], Н.С. Симонова ^[4] и ряда других авторов, представляющих различные методологические подходы к истории российских реформ. Был также опубликован ряд работ, посвященных роли инвестиционных проектов в модернизации регионов Российской Федерации ^[5]. Однако формирование государственной инвестиционной политики России в начальный период модернизационного транзита не рассматривалось в качестве темы самостоятельного исторического исследования. Целью данной статьи является научный анализ развития государственной инвестиционной политики конца 1980-х – 1990-х гг. как неотъемлемого компонента российской общественно-политической и экономической модели переходного периода в контексте уникального исторического опыта российской модернизации конца ХХ века.

Изучение процесса становления отечественной инвестиционной политики конца 1980-х – 1990-х в различных аспектах данного явления – финансовом, правовом, социально-культурном и др. представляет значительный теоретический и научно-практический интерес, поскольку позволяет внести вклад в актуальное направление отечественной историографии новейшего периода – историю российских рыночных реформ рубежа XX – XXI веков. Кроме того, положения и выводы по результатам данного исследования могут быть использованы при создании перспективных концепций и программ инвестиционной политики России на федеральном и региональном уровне.

Хронологические рамки статьи определяются задачей выявления специфики и результатов эволюции инвестиционной политики России на начальном этапе модернизационного транзита: в период внедрения отдельных элементов рынка в экономику позднего СССР и рыночных реформ 1990-х гг., что позволяет комплексно осветить предысторию современной инвестиционной политики Российской Федерации.

Методология исследования определяется принципами научной объективности и системности и базируется на модернизационном подходе к анализу исторического процесса, включая исторический опыт российских реформ конца ХХ века. Автор опирается на новейшие теоретические разработки по проблемам мировой и отечественной историографии, в которых обосновывается рассмотрение проблематики экономического развития России в 1990-е гг. в рамках исторических исследований ^{[6; 7]}.

Предпосылки становления государственной инвестиционной политики Российской Федерации (конец 1980-х – начало 1990-х гг.)

Тема инвестиций начала утверждаться в российском общественно-информационном пространстве на рубеже 1980-х – 1990-х гг., хотя в специальной литературе вопросы теории и практики инвестирования в условиях различных экономических систем неоднократно поднимались и в предшествующие десятилетия ^{[8; 9; 10; 11]}.

Проблематика капиталовложений в модернизацию производства, жилищное строительство, новые технологии в период позднего СССР постоянно присутствовала в партийных документах и правительственных постановлениях, освещалась на страницах газет и журналов. Однако сам термин «инвестиции» был мало знаком советским гражданам за исключением ученых-экономистов и профессионалов высокого уровня, работавших в системе руководства народным хозяйством и в сфере международного промышленного и финансового сотрудничества, в частности, по линии Международного инвестиционного банка стран СЭВ ^[12].

Более широкое распространение представлений об инвестициях было связано с выходом в свет двух документов, которые впоследствии явились основой для правового оформления инвестиционной политики в России и других постсоветских государств: указа М.С. Горбачева «Об иностранных инвестициях в СССР» от 26 октября 1990 г. и закона «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26 июня 1991 г. Создание издательского дома «Коммерсантъ», а затем и других деловых изданий обеспечило взрывную популярность темы инвестиций не только в сообществе формирующегося российского бизнеса, но и в широком медиапространстве новой России. В 1993 г. начался выпуск научного и делового журнала «Инвестиции в России». С инвестициями в 1990-е гг. связывались надежды на скорое преодоление кризиса, на открытие собственного дела и т.п. В СССР был накоплен определенный опыт частного инвестирования на внутреннем рынке в рамках советского кооперативного движения и других форм предпринимательской активности, возникших в эпоху перестройки. С 1987 г. начинается принципиально новый этап в развитии хозяйственно-экономической инфраструктуры СССР, характеризовавшийся установлением непосредственных деловых контактов государственных предприятий и зарождавшегося частного бизнеса с иностранными партнерами. Постановления Совета министров СССР № 48 и № 49 от 13 января 1987 г. о создании совместных предприятий (соответственно, со странами СЭВ и с капиталистическим миром) открыли новую страницу не только в экономической истории страны, но и в ее повседневной культуре. На полках книжных магазинов появились переводы западной литературы и первые отечественные руководства по практике инвестирования ^[13]. За 2,5 года, прошедших с момента выхода данных постановлений, в СССР было зарегистрировано 786 совместных предприятий, их которых реально действовали примерно 30%, главным образом в сфере торговли и услуг ^[14]. В конце 1980-х – начале 1990-х гг. аббревиатура «СП» стала одной из примет времени в качестве нового символа коммерциализации советского общества (взамен уходящих в прошлое кооперативов) и его сближения с Западом. В связи с развитием системы СП расширялось и обсуждение темы иностранных инвестиций. В условиях нараставшего в СССР финансового кризиса участники СП с советской стороны, как правило, могли предоставить инфраструктуру и кадры, а со стороны иностранных партнеров ожидалась поддержка в форме валютных поступлений. В течение 1987-1989 гг. наблюдался рост темпов организации СП и объемов их капитализации. 58 % инвесторов советских СП составляли представители бизнеса Западной Европы, 17 % – США, 13 % – партнеры из Восточной Европы и 12 % – из развивающихся стран ^[15].

По мнению ряда советских ученых и общественных деятелей через систему совместных предприятий можно было ожидать притока значительных иностранных инвестиций в реальный сектор экономики СССР уже в 1990 – 1991 гг. Так, известный экономист, позднее академик РАН И.Д. Иванов, с 1986 г. занимавший пост заместителя председателя Государственной внешнеэкономической комиссии (ГВК) при Совмине СССР, в интервью еженедельнику «Аргументы и факты» подчеркивал, что улучшение инвестиционного климата в СССР должно вскоре оказать позитивное влияние на состояние советской экономики: «С иностранным капиталом в страну поступают передовая технология и управленческий опыт, дополнительные капиталовложения, сумма которых уже сегодня приближается к 1 млрд. руб. Эти средства используются для освоения новых производств с целью насыщения внутреннего рынка, а также развития экспорта» ^[14]. Однако в течение 1990 года интерес иностранных инвесторов к участию в советских СП резко снизился, а из зарегистрированных предприятий реально действовало только 20 %. Главными причинами этого явления были неопределенность дальнейших путей общественно-политического развития страны и, главное, нараставший в СССР хозяйственно-экономический кризис. Эксперты журнала «Коммерсант Власть» указывали также на нежелание серьезных иностранных инвесторов вкладывать средства в непривычную для них форму СП и необходимость скорейшей разработки отечественного инвестиционного законодательства, которое включало бы возможность акционирования предприятий ^[15].

В этот период в кругах интеллектуальной элиты СССР развернулась острая дискуссия между сторонниками радикальных рыночных преобразования и приверженцами более осторожного курса на основе сохранения социалистической модели экономики и партийной системы. К 1991 г. было разработано три законопроекта по регулированию иностранных инвестиций в СССР – общесоюзный и на уровне двух союзных республик – РСФСР и Белоруссии, причем все они предусматривали возможность создания акционерных обществ с участием иностранного капитала и предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам. Полномочия по регистрации подобных предприятий предполагалось передать республиканским хозяйственным ведомствам, что существенно упрощало данную процедуру. Манифестом либеральных реформ стала нереализованная программа С.С. Шаталина и Г.А. Явлинского «500 дней», на основе которой в течение 1990 года было подготовлено и утверждено Верховным Советом РСФСР 20 законопроектов, в том числе по инвестиционной деятельности ^[16]. С принятием в июне 1991 г. Закона об инвестиционной деятельности в РСФСР ^[17] в российское правовое поле официально вошли понятия «инвестиции», «инвесторы», «инвестиционная деятельность», «субъекты инвестиционной деятельности», «объекты инвестиционной деятельности», были определены права и обязанности участников инвестиционных проектов, включая государственные институты, утверждены гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности и др.

Таким образом, в 1987 – 1991 гг. сформировались основные концептуальные компоненты инвестиционной политики реформируемой России, включавшие, с одной стороны, систему приоритетов и нормативно-правовое обеспечение государственных капиталовложений в экономику, с другой – комплекс мер по стимулированию и регулированию частных инвестиций, в том числе деятельность иностранных инвесторов на территории России.

В этот же период произошли существенные изменения в системе формирования государственной экономической политики России в целом, включая инвестиционную деятельность: выработка стратегии реформ и законотворческий процесс осуществлялись в дискуссионном пространстве с участием лидеров общественно-политических движений, ведущих российских экономистов, западных финансовых аналитиков, известных журналистов. Кроме того, началась модернизация российского высшего образования в направлении подготовки кадров для работы в условиях свободного рынка: менеджеров, биржевых брокеров, банковских служащих, специалистов в области международного финансового и коммерческого права. При Академии народного хозяйства СССР и Всесоюзной академии внешней торговли были открыты первые отечественные школы бизнеса, слушатели которых получали, в том числе знания о сущности и видах инвестиционной деятельности, ее возможностях и рисках.

Эволюция концептуальных основ и нормативно-правовой базы инвестиционной деятельности в России. 1991 – 2000-е гг.

На начальном этапе рыночных реформ в России с расширением частного инвестирования связывались надежды на быстрое преодоление кризисных явлений в экономике страны и пополнение государственного бюджета, что в свою очередь позволило бы реализовать стратегически значимые инвестиционные проекты с участием государства. К середине 1990-х гг. был опубликован целый ряд правовых актов исполнительной власти, направленных на стимулирование интереса иностранных и внутренних инвесторов к капиталовложениям в промышленность и финансовый сектор страны, в том числе: Постановления Правительства РФ от 26 мая 1994 г. «О привлечении внебюджетных инвестиций», от 29 сентября 1994 г. «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации», от 29 июня 1995 г. «О развитии лизинга в инвестиционной деятельности», от 1 мая 1996 г. «О дополнительном стимулировании частных инвестиций в Российской Федерации» и др. Были сделаны первые шаги в создании системы институтов развития, содействовавших повышению эффективности инвестиционной политики, в частности, организован Российский центр содействия иностранным инвестициям при Министерстве экономики Российской Федерации. Активизация процесса нормативно-правового регулирования инвестиционной сферы нашла также отражение в указах Президента России: от 17 сентября 1994 года «О частных инвестициях в Российской Федерации», от 26 апреля 1995 г. «О мерах по обеспечению интересов инвесторов и приведению в соответствии с законодательством Российской Федерации предпринимательской деятельности юридических лиц, осуществляемой на финансовом и фондовом рынках без соответствующих лицензий» и др.

Принципиальное значение в процессе адаптации российского делового пространства поля к международным стандартам рыночной экономики имел Федеральный закон от 26 декабря 1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», благодаря которому была создана возможность привлечения иностранных инвесторов к развитию российской экономики в традиционных для мирового бизнеса форматах. Существенную роль в процессе формирования правовой базы инвестиционной деятельности в России 1990-х гг. сыграло становление финансового законодательства, определившего развитие внутреннего рынка ценных бумаг, включая государственные казначейскиеобязательства (ГКО) и акции ведущих российских финансово-промышленных групп (ФПГ) с выходом их на международные биржи. Российским руководством предпринимались конкретные меры, направленные на привлечение иностранных инвестиционных капиталов в нефтегазовый сектор ^[18]. С одной стороны, это способствовало становлению крупных компаний (Лукойл ^[19], Башнефть ^[20], Татнефть ^[21] и др.), деятельность которых впоследствии приобрела значительный позитивный вектор, обеспечивая создание рабочих мест, развитие современных отраслевых технологий, поддержку социальных проектов и др. Высокая прибыльность нефтегазового бизнеса стала одним из главных источников пополнения государственного бюджета в крайне сложный для страны период. С другой стороны, инвестирование капиталов в добычу углеводородов и других природных богатств закрепляло приоритетность развития сырьевого сектора российской экономики в ущерб задачам обновления основных фондов и технологий в машиностроении, перерабатывающей промышленности, ВПК и других отраслей, имеющих стратегическую значимость. Серьезную критику специалистов и общественности в течение длительного времени вызывал Закон от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» (СРП), в результате которого 264 крупных месторождения нефти, газа, меди и других полезных ископаемых разрабатывались иностранными компаниями. Главными претензиями к иностранным партнерам по СРП было завышение стоимости работ и отсутствие реальных поступлений в российский бюджет. Кроме того, многими инвесторами допускались серьезные нарушения природоохранных норм. В то же время, политика СРП поддерживалась сторонниками партии «Яблоко» и ряда других либеральных движений, рассматривавших СРП как эффективный механизм привлечения иностранных капиталов к долговременным проектам ^[22]. Действие СРП было почти полностью отменено в 2001–2004 гг. и сохранило свою силу только в отношении проектов «Сахалин-1» и «Сахалин-2», крайне сложных технологически и требовавших огромных капиталовложений. С весны 2012 г. Россия начала получать от проекта «Сахалин-2» свою долю прибыли: на тот момент при цене на нефть $ 100 за баррель по прогнозам руководства компании Sakhalin Energy российская сторона получала примерно 0,5 млрд. долларов США в год (без учета роялти и налога на прибыль). Общий объем возмещенных затрат составил 24,5 млрд долларов США ^[23]. Тема законодательства об СПР до настоящего времени присутствует в пространстве общественно-политических и научных дискуссий по проблемам российской модернизации ^[24]. С учетом имеющегося опыта отечественные специалисты готовы предложить гибкие взаимовыгодные модели на основе СРП, сочетающие интересы иностранного бизнеса, государственного бюджета, обеспечение экологической и технологической безопасности Российской Федерации и ее регионов ^[25].

В целом, процесс формирования российского инвестиционного законодательства на начальном этапе рыночных реформ носил стихийный характер, определявшийся текущими задачами противодействия инфляции и промышленному кризису. В Послании Президента России Б.Н. Ельцина Федеральному собранию на 1995 г. тема инвестиций упоминалась более 20 раз ^{[26, c.4-5]}. В том числе, ставилась задача «построить мост между инфляционным прошлым и инвестиционным будущим» ^[27], причем в основу данного процесса должна была составить федеральная инвестиционная программа. Однако в середине 1990-х гг. уровень бюджетного финансирования запланированных инвестиционных расходов был крайне низким (в 1996 г. – всего 9,6%), что фактически блокировало интерес частного бизнеса к проектам на базе долевого участия. Проявляли также осторожность иностранные инвестиционные фонды, специализировавшиеся на капиталовложениях в развивающиеся страны: более 90% подобных активов на территории России находились под контролем всего 10 управляющих компаний ^{[28, c.28-29]}. Наиболее эффективно работали в условиях реформируемой России иностранные инвестиции на потребительском рынке, в том числе в пищевой промышленности. Широко известными примерами успеха западных инвесторов в данной сфере является приход в Россию таких крупных компаний, как скандинавский пивоваренный концерн Baltic Beverages Holding АВ (с 1993 г.) швейцарская Nestle (1997-1998 гг.), британская Cadbury и др., которые вложили серьезные средства в покупку акций российских предприятий, установку нового оборудования, организацию маркетинга. Активные рекламные кампании и широкая популярность продукции данных инвесторов оказала определенное влияние не только на структуру потребительского спроса и иные экономические показатели, но и на мир повседневной культуры россиян, в обиход которых быстро входили названия и символика фирм, широко известных в Европе. После 1993 г. начинается и постепенно укрепляется присутствие в российской экономике крупных структур иностранного бизнеса, которые могли позволить себе инвестиционные риски (Henkel, General Motors, Siemens и др.) и приобретали на инвестиционных торгах акции российских машиностроительных предприятий, производителей бытовой техники и электроники. В 1990-е гг. термин «инвестиции» в массовом сознании россиян стал одним из основных символов перехода к рынку.

Недостаточная разработанность инвестиционного законодательства и всего нового правового поля и механизмов реализации уже действовавших норм являлась серьезным препятствием для прихода в Россию иностранного капитала и, особенно, для долговременного инвестирования в производство промышленной продукции, развитие инфраструктуры и инновационных технологий. При этом решение задач в сфере формирования в России начала 1990-х гг. благоприятного инвестиционного климата осложнялось противоборством нескольких ведущих политических партий и общественных движений, выдвигавших различные концепции проведения реформ с трибуны Государственной Думы и в ходе электоральных циклов. Отечественный крупный бизнес также тяготел к получению «быстрых денег» и их последующему инвестированию за рубежом. Нестабильность и внутреннего положения в стране вызывала опасения западных партнеров, опасавшихся реставрации коммунистической системы. Напротив, укрепление позиций демократических сил оказывало положительно влияние на деловую активность иностранного инвестиционного капитала. Так, отмечается заметное влияние на рост объемов инвестиций в российскую экономику и ценные бумаги результатов выборов 1996 г., показавших неизменность политического курса руководства страны и поддержку реформ со стороны большинства граждан России, несмотря на все проблемы и трудности переходного периода.

Во второй половине 1990-х гг. была подтверждена перспективная стратегия системного инвестирования бюджетных средств в стратегически значимые отрасли промышленности, новые технологии, развитие регионов. Концептуальную основу инвестиционной политики России во второй половине 1990-х гг. составило Постановление Правительства России от 13 октября 1995 г. «О комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику РФ», которое базировалось на оптимистичном прогнозе динамики социально-экономических процессов в стране. Наметившийся, по мнению авторов документа, «поворот российской экономики к выходу из кризиса», должен был определить вектор развития ситуации в инвестиционной сфере ^[29]. В данном документе были сформулированы основные стратегические положения российской инвестиционной политики, реализованные уже в XXI веке, как то: государственное финансирование модернизации ключевых компонентов промышленности, транспортной инфраструктуры и социально значимых проектов, приоритетное инвестирование регионов Сибири и Дальнего Востока, поддержка прямых частных инвестиций в производство и новые технологии. Тем самым были обозначены контуры современного комплексного подхода к государственному регулированию инвестиционного процесса, в котором стимулирование деловой активности частного бизнеса сочетается с системностью государственных капиталовложений в развитие экономики и социальной сферы. Во второй половине 1990-х гг. было завершено создание Гражданского и Налогового кодексов РФ, составивших основу для полноценного развития всех институтов рыночной экономики и дальнейшего совершенствования конкретных отраслей права, включая инвестиционное законодательство ^{[30; 31]}. Положения Налогового кодекса РФ (Ч.1, глава 3.3) явились, в частности, правовой базой для разработки и реализации региональных инвестиционных проектов (РИП). Российскими регионами уже в первой половине 1990-х гг. был приобретен определенный опыт работы с иностранными инвесторами. К 1997 г. в 18 субъектах Российской Федерации использовался механизм долевого участия средств региональных бюджетов в реализации перспективных инвестиционных проектов, 16 регионов представляли инвесторам налоговые льготы, 25 регионов применяли страхование инвестиционных рисков под гарантии госимущества ^[32].

Благодаря исследовательской и научно-практической деятельности российских ученых-экономистов, в том числе представлявших региональные университеты и академические центры, создавались основы для формирования стратегических подходов и конкретных механизмов привлечения инвестиций на уровне субъектов Российской Федерации. Так, например, сотрудниками Уфимского научного центра РАН и Башкирского государственного университета был осуществлен ряд актуальных исследований по проблемам инвестирования, способствовавших повышению инвестиционной привлекательности экономики Башкортостана ^[33].

В 1998 г. в период реализации Правительством РФ во главе с Е.М. Примаковым «Курса на собственные силы» начинается новый этап в формировании государственной инвестиционной политики, нашедший выражение в подготовке пакета федеральных законов: «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (1999), «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (1999), «Об инвестиционных фондах» (2001). Дальнейшее развитие концептуальных подходов и выработка новых механизмов реализации государственной инвестиционной политики России происходит в 2000-е – 2010-е гг. в рамках стратегических программ социально-экономической модернизации страны.

Выводы

Эволюция государственной инвестиционной политики Российской Федерации в период конца 1980-х – 1990-е гг. представляет собой отражение сложного процесса интеграции России в международно-правовое и деловое пространство в процессе становления рыночной экономики.

В рассматриваемый период со стороны органов власти, различных политических партий и движений, научного сообщества реформируемой России проявляется постоянное внимание к теме инвестиционной политики, сотрудничества с иностранными инвесторами. Разработка российского инвестиционного законодательства на протяжении всего рассматриваемого периода находилась в центре профессиональных и общественных дискуссий, причем концептуальный подход к инвестиционным проектам нередко выступал в качестве индикатора идейно-политического облика того или иного эксперта или государственного деятеля. Наиболее наглядно это проявилось в ходе полемики об СРП.

Негативными аспектами процесса формирования российской инвестиционной политики в конце 1980-х – 1990-е гг. явились базовые проблемы переходного периода: системный социально-экономический кризис, неразработанность нормативно-правовой базы и отсутствие профессиональных кадров рыночной экономики, недостаточная эффективность западных моделей реформы и др. В данной ситуации не удавалось запустить механизмы быстрого притока большого объема инвестиций в российскую экономику и, главное, обеспечить активность инвесторов в сфере обновления основных фондов.

Поиск путей преодоления кризисных явлений в экономике, задачи стимулирования активности иностранных инвесторов и креативных тенденций в деятельности отечественного бизнеса, обусловили постоянное внимание к теме инвестиций со стороны экспертного сообщества. Во второй половине 1990-х гг. были сформулированы принципиальные положения инвестиционной политики, прежде всего приоритетность финансирования промышленности, высоких технологий, транспортной инфраструктуры, создание благоприятного инвестиционного климата в регионах, участие государства в инвестиционных процессах и как регулятора, и как соинвестора наиболее значимых проектах.

В целом, становление государственной инвестиционной политики России в 1990-е гг. можно рассматривать как важный компонент многоаспектного процесса социально-политических и экономических трансформаций эпохи конца 1980-х – 1990-х гг. и платформу для выработки современной системы инвестирования программ социально-экономического и технологического развития страны.