Барьеры и ограничения единого рынка услуг ЕАЭС в секторе научно-исследовательских работ

Пустовалов Евгений Владимирович Старший преподаватель, кафедра финансового права, Уральский государственный юридический университет 620034, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Колмогорова, 54, каб. 202 Pustovalov Evgenii Vladimirovich Senior Educator, the department of Financial Law, Ural State Law University 620034, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Kolmogorova, 54, kab. 202 PustovalovE@gmail.com Другие публикации этого автора

Статья подготовлена в рамках выполнения государственного задания Минобрнауки России, шифр проекта: 26.12267.2018/12.1

Мероприятиями, обеспечивающими функционирование единого рынка услуг в рамках Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС, Союз), согласно ст.66 Договора о Евразийском экономическом союзе^[1] (далее – Договор о ЕАЭС) являются, во-первых, отказ от введения новых дискриминационных мер в отношении торговли услугами, учреждения и деятельности лиц других государств-членов по сравнению с режимом, действующим на дату вступления в силу Договора о ЕАЭС, во-вторых, поэтапная либерализация условий взаимной торговли услугами, учреждения и деятельности.

Поэтапная либерализация является длительным и трудоемким процессом, осуществляемым на основе ряда принципов (ст.67 Договора о ЕАЭС), среди которых необходимо отметить принципы поэтапного упрощения и(или) упразднения избыточного внутреннего регулирования, а также принцип последовательности, который предполагает, помимо прочего, систематическое сокращение ограничений, изъятий, дополнительных требований и условий.

Применительно к отдельным секторам услуг, в рамках которых не признано функционирование единого рынка, Высший Евразийский экономический совет утверждает планы либерализации, являющиеся своеобразными «дорожными картами» совместной работы государств-членов ЕАЭС по претворению в жизнь норм и принципов функционирования единого рынка услуг. По таким важным секторам услуг, как сектор услуг по проведению научно-исследовательских работ и внедрению в области общественных и гуманитарных наук (из CPC 81210, 81220, 81230, 81240 и 81290^[2]), а также сектор услуг по проведению научно-исследовательских работ и созданию опытных разработок в сфере естественных наук (из CPC 81110, 81120, 81130, 81140, 81150 и 81190^[3]) (далее вместе – сектор НИР), указанные планы были утверждены^[4].

Особая важность этих секторов услуг для евразийского интеграционного процесса обусловлена тем, что трансграничные научно-исследовательские работы и осуществляемая при этом международная коммуникация ученых и исследователей являются теми институтами, которые формируют единое гуманитарное и информационное пространство, в рамках которого можно получить синергетические эффекты общественного и экономического развития. В целом это соответствует целям создания Союза по всесторонней модернизации и кооперации (ст. 4 Договора о ЕАЭС), а также долгосрочным стратегическим целям, закрепленным в Концепции государственной политики Российской Федерации в области международного научно-технического сотрудничества^[5].

Рабочей группой Евразийской экономической комиссии в области проведения научно-исследовательских работ по результатам первых этапов деятельности по планам либерализации по сектору НИР принято решение о признании наличия содержательной эквивалентности правового регулирования данных услуг в государствах-членах ЕАЭС^[6]. Итогом стало Решение Высшего Евразийского экономического света, которым перечень секторов (подсекторов), в которых функционирует единый рынок услуг, был дополнен указанием на сектор НИР^[7].

Состояние единого рынка в каком-либо секторе услуг в соответствии с п.38 Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций^[8] означает, что каждое государство-член предоставляет лицам другого государства-члена право на: поставку и получение услуг на основе принципов национального режима и режима наибольшего благоприятствования; поставку услуг без дополнительного учреждения в форме юридического лица; поставку услуг на основании разрешения на поставку услуг, полученного поставщиком на территории своего государства-члена; признание профессиональной квалификации персонала поставщика услуг.

Состояние единого рынка услуг в секторе НИР по сравнению с режимом свободной торговли услугами НИР означает более глубокую интеграцию. При таком режиме дополнительно гарантируются отсутствие требований учреждения национального юридического лица, получения повторных разрешений, признания профессиональной квалификации^[9]. Однако достигнутый уровень (режим единого рынка) требует поддержания. В частности, могут влиять на зафиксированный режим находящиеся в постоянном развитии национальные законодательства государств-членов Союза, поскольку такое развитие сопряжено с систематическими изменениями и дополнениями, вносимыми в нормативные правовые акты.

В связи с этим необходимость продолжения гармонизации законодательства государств-членов Союза, регулирующего оказание услуг в секторе НИР, необходимость мониторинга функционирования единого рынка, а также потребность в снятии барьеров и ограничений не отпадут, о чем свидетельствуют пункты 11, 20, 21 обоих рассматриваемых планов либерализации, в которых закреплены соответствующие мероприятия.

В первую очередь внимание должно быть обращено на барьеры и ограничения, которые могут оставаться даже в условиях признания содержательной эквивалентности и констатации функционирования единого рынка. Они также могут появляться в связи с изменениями в национальных законодательствах, правоприменительной и административной практике. Более того, исследователи отмечают, что в мире практически не существует примеров региональных интеграционных объединений, по формальным признакам соответствующих определенному этапу развития, где были бы сняты все нетарифные ограничения и сняты все барьеры^[10].

На уровне права Союза, к сожалению, определения категориям «барьер» и «ограничение» применительно к функционированию единого рынка услуг не даны, хотя для правоприменения они необходимы. Это обусловлено тем, что нормы международных договоров, заключенных в рамках ЕАЭС, используют их.

Однако из публикаций Евразийской комиссии можно получить представление, какое содержание в эти категории вкладывается. Так, под барьерами предлагается понимать «препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза, не соответствующие праву Союза»^[11], а под ограничениями - «препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза, возникшие вследствие отсутствия правового регулирования экономических отношений, развитие которых предусмотрено правом Союза»^[12]. В целом эти определения вписываются в контекст права Союза и могут быть приняты за основу при анализе правового регулирования сектора НИР в государствах-членах ЕАЭС в целях выявления препятствий функционированию единого рынка услуг.

При этом необходимо понимать, что любое государственное регулирование процесса оказания услуг, даже самое либеральное, представляет собой совокупность неких ограничений и обязанностей. В определенных случаях эти ограничения и обязанности могут представлять собой необходимость получения разрешений (лицензий) и подтверждения квалификации. В связи с этим в приведенных определениях правильно сделан акцент на противоречие праву Союза, поскольку снимать необходимо не любые препятствия (в широком смысле) развитию единого рынка услуг, а только те препятствия, которые указаны в праве Союза. Главным образом это барьеры и ограничения, которые являются дискриминационными по отношению к поставщикам и получателям услуг из других государств-членов ЕАЭС (п.8 ст.65 и п.1 ст.66 Договора о ЕАЭС). Аналогичный подход используется и в других интеграционных образованиях, в рамках которых формируются единые рынки^[13].

Для осуществления деятельности по выявлению барьеров и ограничений по любому сектору услуг необходимо спрогнозировать, что эти препятствия функционированию единого рынка услуг могут из себя представлять. Так, по нашему мнению, барьеры и ограничения могут выражаться, в частности, (1) в необоснованном различии административных и фискальных процедур по отношению к лицам разных государств-членов ЕАЭС; (2) в противоречии требований к услугам (разрешительного, лицензионного и иного характера), установленных в различных актах национального законодательства государств-членов ЕАЭС; (3) в необоснованной привязке поставщика услуг к определенному государству-члену ЕАЭС; (4) в различных подходах к определению требований к характеру оказываемых услуг, месту их оказания и, соответственно, режиму их налогообложения; (5) в наличии открытых и скрытых мер поддержки и преференций, применяемых к определенным категориям поставщиков услуг в зависимости от их принадлежности к тому или иному государству-члену ЕАЭС; (6) в других обстоятельствах подобного рода.

В действующем правовом регулировании сектора НИР на национальных уровнях государств-членов ЕАЭС практически нет норм, которые очевидно и недвусмысленно создают барьеры и ограничения для свободы оказания (поставки/приобретения) услуг в рамках соответствующего сектора. Именно это и послужило основой для принятия решения о признании содержательной эквивалентности регулирования, для рекомендации принять решение о функционировании единого рынка в данном секторе. Вместе с тем в законодательстве либо правоприменительной практике каждого из государств-членов ЕАЭС могут быть названы положения, которые либо образуют косвенные барьеры и (или) ограничения, либо могут потенциально стать таковыми.

Республика Армения. В практике международных интеграционных образований практикуется установление требований к языку, на котором ведется документация. Тем самым в некоторой степени снимаются языковые барьеры для свободного движения услуг. Так, в ВТО используется английский, испанский и французский языки, в ОЭСР – английский и французский. В ЕАЭС установлено использование русского язык в качестве официального языка документации ЕАЭС^[14].

В связи с этим необходимо рассмотреть, насколько национальные правопорядки государств-членов ЕАЭС допускают использование языков межгосударственного общения, в качестве языков, на которых может быть анонсировано проведение определенных научно-исследовательских работ, и в качестве языков, на которых соответствующее научное исследование может быть выполнено.

В Республике Армении де-факто анонсируются данные об организации научно-исследовательских работ, как правило, только на национальном языке, а также предусматривается сдача квалификационных экзаменов и предоставление документов на национальном языке. При этом вопросы для проверки квалификации подготавливаются лицензирующим органом на армянском языке, и они подлежат обязательному опубликованию на официальной интернет странице (http://www.azdarar.am) общественных уведомлений Республики Армения не позднее, чем за шесть месяцев до дня проверки, если законом не предусмотрено иное^[15]. Соответствующий сайт поддерживается только на армянском языке. Кроме того, сама по себе проверка квалификации физических лиц проводится на армянском языке^[16].

Очевидно, что данные обстоятельства образуют барьер, поскольку поставщику услуг НИР необходимо привлекать специалистов, знающих армянский язык на достаточно высоком уровне, что создает преимущества для национальных поставщиков.

Также примечательно, что Республика Беларусь обратилась в Евразийскую комиссию по вопросу использования исключительно национального языка в сфере закупок^[17]. Вопрос был рассмотрен и в рамках проведенных консультаций принято решение о том, что должны быть внесены изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие использование языка в данной сфере. Данный результат рассмотрения обращения не распространяется не аналогичные ситуации по сектору услуг НИР, то есть рассмотренное препятствие функционированию единого рынка услуг сохраняет свою актуальность.

Республика Беларусь. В Республике существует система аккредитации научных организаций. Юридическое лицо, претендующее пройти ее, представляет в комиссию по аккредитации научных организаций документы и сведения, предусмотренные пунктом 22.2 единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей^[18].

При этом согласно приложению 2 к Инструкции о порядке аккредитации научных организаций в заявлении, помимо общей информации, предусмотрено указание реквизитов относительно ведомственной подчиненности, организационно-правовой формы, формы собственности и основного вида экономической деятельности заявителя согласно республиканским классификаторам: (1) Общегосударственный классификатор Республики Беларусь ОКРБ 004-2014 «Органы государственной власти и управления»; (2) Общегосударственный классификатор Республики Беларусь ОКРБ 019-2013 «Организационно-правовые формы»; (3) Общегосударственный классификатор Республики Беларусь ОКРБ 002-99 «Формы собственности»; (4) Общегосударственный классификатор Республики Беларусь ОКРБ 005-2011 «Виды экономической деятельности».

Исходя из содержания данных классификаторов, можно сделать вывод, чтоаккредитация по формальным требованиям доступна только организациям, зарегистрированным в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а организациям из государств-членов ЕАЭС она недоступна.

Если какой-либо нормативный правовой акт либо конкретный правоприменитель будет увязывать право поставки услуги НИР с аккредитацией научной организации, то тем самым образуется очевидный барьер функционированию единого рынка по рассматриваемому сектору.

Республика Казахстан. В действующем правовом регулировании Республики можно отметить отдельные виды научных (исследовательских) работ, которые по закону требуют такого вида разрешения, как лицензия. Например, научно-реставрационные работы на памятниках истории и культуры^[19].

Кроме того, как и Республика Беларусь, Республика Казахстан ввела аккредитацию субъектов научной (научно-технической) деятельности, которая, однако, носит не разрешительный характер (т.е. не является строгим препятствием к занятию научной деятельностью как таковой), а является условием принятия участия субъекта в конкурсе научной и (или) научно-технической деятельности за счет средств государственного бюджета Республики Казахстан. Так, предусмотрено, что аккредитация субъектов научной и (или) научно-технической деятельности осуществляется за счет их собственных средств уполномоченным органом. При этом указывается, что аккредитация – это процедура, в результате которой субъектами научной и (или) научно-технической деятельности приобретается официальное признание соответствия их деятельности требованиям и стандартам, установленным законодательством Республики Казахстан^[20].

Возможно, в режимах аккредитации и лицензирования есть какой-то смысл для регулирования национального рынка услуг по сектору НИР, однако для поставщиков услуг из других государств-участников они могут стать значимыми препятствиями доступа на рынок.

Кыргызская Республика. Национальное законодательство устанавливает ограничения доступа к осуществлению научной деятельности (в первую очередь в доступе к объектам этой деятельности) в некоторых сферах:

1) Деятельность, связанная с правом пользования недрами для научных исследований, подлежит лицензированию^[21].

2) Проведение контрольного лова рыбы для научных целей требует специального разрешения^[22].

3) Научные исследования в особо охраняемых природных территориях (государственные природные заповедники, государственные природные парки, государственные заказники, государственные памятники природы, государственные ботанические сады, дендрологические и зоологические парки, биосферные территории и/или резерваты, трансграничные особо охраняемые природные территории) имеют ограничения, обусловленные целями выделения таких зон^[23].

4) Получение доступа к лесному фонду для осуществления научно-исследовательской деятельности не является свободным (Глава 12 Лесного кодекса Кыргызской Республики^[24]).

Хотя регламенты, определяющие порядок и основания получения соответствующих доступов, лицензий и разрешений не содержат прямых положений, которые устанавливали бы применительно к иностранным лицам (в том числе из стран ЕАЭС) каких-либо дополнительных требований, по сравнению с национальными лицами, однако очевидно, что прохождение соответствующих бюрократических процедур потребует сбор и предоставление дополнительных документов, что может потребовать от поставщика услуг НИР несения дополнительных издержек от расходов на простое привлечение компетентных лиц для оказания услуг до создания учреждения на территории Кыргызской Республики.

Российская Федерация. Федеральное законодательство определяет, что научная и (или) научно-техническая деятельность осуществляется физическими лицами - гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами, лицами без гражданства в пределах прав, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и юридическими лицами при условии, если научная и (или) научно-техническая деятельность предусмотрена их учредительными документами^[25].

Формально это означает, что юридическое лицо – поставщик услуг НИР, учрежденное без учета этого требования, для доступа на российский рынок НИР должно будет изначально внести изменения в свои учредительные документы.

Кроме того, в соответствии с российским законодательством научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность^[26]. При этом отдельно указывается, что научная организация создается, реорганизуется и ликвидируется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации^[27].

При буквальном толковании этих положений может быть сделан вывод, что российским законодательством признаются только те научные организации, которые инкорпорированы в Российской Федерации. В связи с этим не исключены случаи, когда конкретные правоприменители (либо получатели услуг) могут не допустить на рынок в секторе НИР Российской Федерации научные организации из государств-членов ЕАЭС (не приобрести соответствующую услугу).

Приведенный обзор положений национальных законодательств государств-членов ЕАЭС, регулирующих сектор НИР, не претендует на исчерпывающий характер, а лишь призван проиллюстрировать, что говорить о полной гармонизации преждевременно. В ходе правового анализа выявляются положения, создающие барьеры и ограничения, либо которые в силу своей неоднозначности могут в ходе правоприменительной деятельности быть истолкованы таким образом, что создадут препятствия функционированию единого рынка услуг.

Кроме того, если обратиться к налоговому законодательству государств-членов ЕАЭС, а также к правовому режиму специальных (свободных) экономических зон в этих же государствах, то можно обнаружить массу положений, которые создают фискальные барьеры для вхождения на рынок НИР либо преференции национальным поставщикам соответствующих услуг^[28]. Данная сфера законодательного регулирования также требует дополнительного анализа и последующей гармонизации.

Содержательная эквивалентность регулирования, констатированная по сектору НИР, не означает полного отсутствия барьеров и ограничений. Более того, нет гарантий, что в ходе правотворческой деятельности национальных органов законодательной и исполнительной власти государств-членов ЕАЭС не появятся новые. В связи с этим работа по идентификации барьеров и ограничений на национальном уровне, а также по последующему их снятию путем корректировки национального законодательства, либо на основе прямого применения права Союза, либо путем разработки и заключения международных соглашений в рамках ЕАЭС должна быть продолжена.

На данном этапе мероприятиями, которые могли бы повысить эффективность такой деятельности, являются внесение в право Союза определений категорий «барьер» и «ограничение» для рынка услуга, а также регламентация на уровне отдельного соглашения государств-членов ЕАЭС механизма выявления, идентификации и снятия данных барьеров и ограничений функционированию единого рынка услуг (в том числе единого рынка услуг по сектору НИР).

^[1] Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г.Астане 29.05.2014) // СПС КонсультантПлюс.

^[2] Central Product Classification (CPC). Version 2.1. P. 465-467. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://unstats.un.org/unsd/cr/downloads/CPCv2.1_complete%28PDF%29_English.pdf (дата обращения 01.09.2018).

^[3] Там же, P. 462-467.

^[4] Решение Высшего Евразийского экономического совета от 26.12.2016 № 23 «Об утверждении планов либерализации по секторам услуг, указанным в Решении Высшего Евразийского экономического совета от 16 октября 2015 г. № 30» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01313550/scd_11042017_23 (дата обращения 01.09.2018).

^[5] Утверждена Приказом Миннауки РФ от 04.02.2000 № 25 «О Концепции государственной политики Российской Федерации в области международного научно-технического сотрудничества» // СПС КонсультантПлюс.

^[6] См. Протокол совещания от 30.11.2017 № ТЖ-48/пр [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.eurasiancommission.org/ru/act/finpol/dobd/work_group/rgnir/Documents/Протокол%20РГ%20НИР%20ТЖ48пр%20от%2030%20ноября%202017г.pdf (дата обращения 01.09.2018).

^[7] Решение Высшего Евразийского экономического совета от 14.05.2018 № 7 «О внесении изменений в перечень секторов (подсекторов) услуг, в которых функционирует единый рынок услуг в рамках Евразийского экономического союза» // СПС КонсультантПлюс.

^[8] Приложение № 16 к Договору о ЕАЭС (подписан в г.Астане 29.05.2014) // СПС КонсультантПлюс.

^[9] См. A. M. Daribayeva, A. M. Sarsekenova Free Trade in Services and EAEU Single Services Market: Current State and Opportunities // Торговая политика. 2017. №4 (12). P.16.

^[10] Тарасевич С.Б., Полякова И.А. Евразийский экономический союз: проблемы и направления развития экономической интеграции // Вестник Полоцкого государственного университета. Серия D: Экономические и юридические науки. 2017. № 14. С. 30.

^[11] Барьеры, изъятия и ограничения Евразийского экономического союза (доклад Евразийской экономической комиссии). С.12. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://barriers.eaeunion.org/api/info/document/38/file (дата обращения 01.09.2018).

^[12] Там же.

^[13] Бирюкова О.В., Бежанишвили А.Д. Современные методы оценки международной торговли услугами // Международные процессы. 2017. Т. 15. № 1 (48). С.134.

^[14] См., например, п.29 Протокола о порядке регулирования закупок (Приложение № 25 к Договору о ЕАЭС) // СПС КонсультантПлюс.

^[15] Ч.3 ст.14 Закона Республики Армения от 27.06.2001 № ЗР-193 «О лицензировании» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=8670 (дата обращения 01.09.2018).

^[16] Там же, ч.6 ст.14.

^[17] Обращение Республики Беларусь по вопросу обеспечения информационной открытости и прозрачности государственных закупок посредством публикации на веб-портале государственных закупок Министерства финансов Республики Армения информации о закупках (в том числе на русском языке) [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://barriers.eaeunion.org/api/info/case/14/file (дата обращения 01.09.2018).

^[18] Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17.02.2012 №156 «Об утверждении единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2012, №35, 5/35330.

^[19] Постановление Правительства Республики Казахстан от 07.08.2015 № 605 «Об определении лицензиара по осуществлению лицензирования деятельности по осуществлению археологических и (или) научно-реставрационных работ на памятниках истории и культуры и органов, которые осуществляют согласование выдачи лицензии на деятельность по осуществлению археологических и (или) научно-реставрационных работ на памятниках истории и культуры» // Казахстанская правда, 22.08. 2015. № 160 (28036).

^[20] Ст.ст. 1 и 23 Закона Республики Казахстан от 18.02.2011 № 407-IV «О науке» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30938581 (дата обращения 01.09.2018).

^[21] Ст. 16 Закон Кыргызской Республики от 19.10.2013 №195 «О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=63232 (дата обращения 01.09.2018).

^[22] Там же, ст. 17.

^[23] Закон Кыргызской Республики от 03.05.2011 № 18 «Об особо охраняемых природных территориях» [Электронный ресурс]. –Режим доступа: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=43145 (дата обращения 01.09.2018).

^[24] Глава 12 Лесного кодекса Кыргызской Республики от 08.07.1999 №66 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=304 (дата обращения 01.09.2018).

^[25] Ст.3 Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СПС КонсультантПлюс.

^[26] Там же, п.1 ст.5.

^[27] Там же, п.6 ст.5.

^[28] См. Савицкий А.И. Фискальные барьеры на пути к единому рынку услуг в секторе научно-исследовательских работ в Евразийском экономическом союзе // Евразийский юридический журнал. 2017. № 11. С. 209-212; Курочкин Д.А. Правовые проблемы доступа на рынок научно-исследовательских работ в свободных (особых) экономических зонах в контексте евразийской интеграции // Евразийский юридический журнал. 2017. № 11. С. 21-25.