Пенсионное обеспечение лиц, проходивших службу в государственных органах, осуществляющих правоохранительные функции, и членов их семей

Григорьев Иван Владимирович кандидат юридических наук доцент, кафедра трудового права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Grigorev Ivan Vladimirovich PhD in Law Docent, the department of Labor Law, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 adarichi@mail.ru Другие публикации этого автора

Шайхатдинов Владимир Шамильевич доктор юридических наук Главный научный сотрудник, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Shaikhatdinov Vladimir Shamil'evich Doctor of Law Chief Researcher at Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 professor-ekb@yandex.ru Другие публикации этого автора

Пенсионное обеспечение является одной из основных гарантий, предоставляемой государством гражданам при наступлении обстоятельств или событий, влекущих утрату трудовых источников средств существования. К числу случаев предоставления пенсий законодатель отнес достижение определенного возраста, наличие определенного стажа деятельности, серьезное повреждение здоровья (инвалидность) и потерю кормильца. При этом правомочия граждан в сфере пенсионного обеспечения дифференцируются в зависимости от различных оснований, одним из которых является специфика осуществления их трудовой (служебной) деятельности. Условия назначения и размеры пенсий, устанавливаемые государственным служащим и членам их семей, имеют существенные отличия от пенсий, назначаемых работавшим по трудовым договорам и иным застрахованным по обязательному пенсионному страхованию ^[1]. Специфика профессиональной служебной деятельности служащих, состоящая в повышенных психических и физических нагрузках, опасности для жизни и здоровья, возможности применения специальных средств и оружия, характеризуется интеллектуальными, эмоциональными и другими неблагоприятными факторами ^[2], влекущими снижение или утрату профессиональной трудоспособности, позволяет отнести их к категории лиц, имеющих право на специальную социальную защиту ^[3].

Обозначенная дифференциация правового регулирования не носит дискриминационный характер, поскольку, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, законодатель вправе устанавливать специальный правовой статус сотрудников государственных органов с учетом их деятельности (см., например, Определение Конституционного Суда РФ от 20.03.2014 № 662-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Воробьева Александра Сергеевича на нарушение его конституционных прав частью 13 статьи 3 Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» ^[4] и др.).

Больше десяти лет Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» ^[5] устанавливал наличие трех видов службы: государственной гражданской, военной и правоохранительной. Изначально предполагалось, что каждый из названных видов службы, и социальная защита служащих, будут регламентироваться отдельным федеральным законом, но фактически был принят только Закон о государственной гражданской службе ^[6] . Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» ^[7] в Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» были внесены изменения и термин «правоохранительная служба» был заменен на «государственная служба иных видов», при этом определение понятия «государственная служба иных видов» или перечисление органов, в которых она проходит, не нашли законодательного закрепления. Вместе с тем Федеральным законом № 262-ФЗ неоднократно заменяется словосочетание «правоохранительная служба» на «федеральная государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью». Можно сделать вывод о том, что основным признаком государственной службы иных видов является прохождение государственной службы в государственном органе, связанном с правоохранительной деятельностью (при этом она не должна быть гражданской или военной службой ^[8]. Служба в органах, связанных с правоохранительной деятельностью является особым видом государственной службы, направленным на реализацию публичных интересов, выполнение конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, что предопределяет наличие у сотрудников этих органов специального правового статуса.

Анализ российского законодательства позволяет отнести к числу лиц, проходящих государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, – служащих органов внутренних дел РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной таможенной службы, Государственной фельдъегерской службы РФ, Прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы и войсках национальной гвардии (ранее в их число можно было включить сотрудников налоговой полиции и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков). Сложность возникает с определением статуса судебных приставов. Не смотря на то, что по всем вышеуказанным признакам их нужно считать лицами, проходящими государственную службу иных видов, действующим законодательством они отнесены к государственным гражданским служащим.

Основу регламентации пенсионного обеспечения лиц, проходящих государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, и членов их семей составляют нормы Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1 (ред. от 20.12.2017) «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей» ^[9] (далее – Закон от 12.02.1993 № 4468-1). В статье 1 Закона от 12.02.1993 № 4468-1 определены субъекты, на которых он распространяется, в их числе, помимо военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, указаны лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службе, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и семьи этих лиц. Указанный перечень требует расширения за счет включения в него сотрудников прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, таможенных органов и членов их семей, чье пенсионное обеспечение «осуществляется применительно к условиям и нормам, которые установлены для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел и членов их семей» ^[10].

Закон от 12.02.1993 № 4468-1 предусматривает установление трех видов пенсий: а) за выслугу лет; б) по инвалидности; в) пенсию по случаю потери кормильца, устанавливаемую нетрудоспособным членам семей в случае гибели или смерти лиц, проходивших государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции.

По общему правилу право на пенсию за выслугу лет возникает у лиц, проходивших государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, имеющих на день увольнения выслугу 20 лет и более. Кроме того, право на пенсию возникает у лиц, уволенных со службы по достижении предельного возраста пребывания на службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и достигших на день увольнения 45-летнего возраста, имеющих общий трудовой стаж 25 календарных лет и более, из которых не менее 12,5 лет составляет служебная деятельность (в том числе исчисленная в льготном порядке). Стоит отметить, что тождественные нормы имеются в законодательстве ряда государств Содружества Независимых Государств, например в Республике Беларусь и Республике Армения ^[11].

Размеры пенсий за выслугу лет, устанавливаемых лицам, проходившим государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, зависят от продолжительности стажа службы (выслуги лет) и устанавливаются при выслуге 20 лет и более: за выслугу 20 лет – 50 % «соответствующих сумм денежного довольствия», а за каждый год выслуги свыше 20 лет увеличивается на 3 % указанных сумм денежного довольствия, но всего не более 85 %; лицам, имеющим общий трудовой стаж 25 календарных лет и более, из которых не менее 12,5 лет составляет служба: за общий трудовой стаж 25 лет – 50 % «соответствующих сумм денежного довольствия», а за каждый год стажа свыше 25 лет увеличивается на 1 % указанных сумм денежного довольствия.

Что касается пенсии по инвалидности, то право на нее имеют лица, проходившие государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, которые стали инвалидами (I, II, III группы) в период прохождения службы или не позднее трех месяцев после увольнения со службы, либо, если инвалидность наступила позднее этого срока, но вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения службы. Только служащим может быть установлена одна из двух причин инвалидности – «военная травма» (следствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при защите Родины или при исполнении иных служебных обязанностей) и «заболевание, полученное в период военной службы (службы)» (следствие увечья, полученного в результате несчастного случая, не связанного с исполнением служебных обязанностей, либо заболевания, не связанного с исполнением служебных обязанностей). Используемая законодателем терминология нуждается в корректировке, считаем необходимым заменить «военную травму» на «служебную травму», а «заболевание, полученное в период военной службы (службы)» на «заболевание, полученное в период прохождения службы». Указанные изменения упростят толкование и применение нормативных.

Размер пенсий по инвалидности, устанавливаемых лицам, проходившим государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, зависит от группы и причины инвалидности и устанавливается инвалидам вследствие военной травмы I и II групп – 85 %, III группы – 50 % «соответствующих сумм денежного довольствия; инвалидам вследствие заболевания, полученного в период службы, I и II групп – 75 %, III группы – 40 % «соответствующих сумм денежного довольствия».

Пенсии по случаю потери кормильца назначаются нетрудоспособным членам семьи в случае гибели или смерти лиц, проходивших государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции. Право на данную пенсию: 1) лица, состоящие с кормильцем при жизни в брачно-семейных отношениях (в зарегистрированном браке): переживший супруг (супруга); 2) кровные родственники кормильца: родители; дети; братья; сестры; внуки; дедушки и бабушки; 3) некровные родственники: усыновленные; усыновители; 4) лица, состоящие с кормильцем в отношениях свойства: пасынок; падчерица; мачеха; отчим. Указанные члены семьи имеют право на пенсию, если они состояли на иждивении кормильца и являются нетрудоспособными (нетрудоспособность зависит от возраста, инвалидности или осуществления ухода за малолетними родственниками умершего кормильца). Размеры пенсий по случаю потери кормильца зависят от причин гибели (смерти) лиц, проходивших государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, и составляют 50 % «соответствующих сумм денежного довольствия» при военной травме и 40 % – при заболевании, полученном в период прохождения военной службы (службы).

Отдельно необходимо отметить, что для исчисления пенсий лицам, проходившим государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, и членам их семей применяется не полный размер выплачиваемого денежного довольствия (содержания), а только его часть, именуемая «соответствующими суммами денежного довольствия», под которыми понимается 72,23 % от суммы должностного оклада, оклада по специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и ежемесячной надбавки или процентной надбавки за выслугу лет (стаж службы). Описанный способ определения размеров пенсий существенным образом снижает размер обеспечения, предоставляемого лицам, проходившим государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, и членам их семей. При таких расчетах «коэффициент замещения» (отношение размера установленной пенсии к размеру получаемого денежного довольствия (содержания)), варьируется от 0,21 до 0,3 ^[12], в то время как международные акты закрепляют соответствующий стандарт в размере не ниже 0,4 ^[13]. Следует согласиться с учеными, обосновывающими необходимость изменения порядка исчисления размеров пенсий для лиц, проходивших государственную службу иных видов и членов их семей, и увеличения их размеров ^[14].

Реализация пенсионных прав лицами, проходившими государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, и членами их семей осуществляется через обращение в специальные пенсионные органы, которые созданы практически в каждом таком органе (в МВД – Отдел пенсионного обеспечения Департамента по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий, в Федеральной таможенной службе – Пенсионная служба Главного финансово-экономического управления ^[15], Отдел пенсионного обеспечения Главного управления кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации ^[16] и др.). Имеющаяся судебная практика наглядно демонстрирует, что деятельность указанных пенсионных органов далека от совершенства и ими принимается большое количество незаконных решений. Можно выделить две основные группы нарушений: первая связана с исчислением стажа службы (выслуги лет), необходимого для определения права или исчисления размера пенсий (граждане обращаются за защитой прав на льготное исчисление выслуги лет, а также за включением в выслугу отдельных периодов деятельности) ^[17], вторая – с повышениями пенсий членам семей лиц, проходивших государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, на которой остановимся подробнее. Указанный вопрос регламентируется ст. 45 Закона от 12.02.1993 № 4468-1, по которой пенсии повышаются Героям Российской Федерации (Советского Союза), лицам, награжденным орденом Славы трех степеней, чемпионам Олимпийских игр, ветеранам боевых действий и другим категориям служащих. При буквальном толковании можно сделать ошибочный вывод о том, что члены семьи не относятся к субъектам, имеющим право на повышения, но часть 1 этой же статьи говорит о том, что повышаться могут все три вида пенсий: за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Поэтому если кормилец, назван в качестве субъекта, имеющего право на повышение пенсии, то и его нетрудоспособные иждивенцы имеют право на повышение пенсии по аналогичному основанию в случае его гибели или смерти.

Вышеуказанные вопросы неоднократно становились предметом рассмотрения судами общей юрисдикции и решения выносились в пользу граждан. Необходимо отметить тенденцию на ужесточение правовых позиций Верховного Суда Российской Федерации: если в 2011 году вынося решение, Судом указывалось, что повышение необходимо производить с момента возникновения права на него, если соответствующий правоохранительный орган знал о наличии оснований для повышения (МВД РФ выступало с ходатайством о посмертном присвоении сотруднику звания Героя Российской Федерации) ^[18], то в 2016 году Суд указывает на заявительный характер повышения, то есть пересмотр размера пенсии производится не более чем за 12 месяцев, предшествующих дню обращения за перерасчетом (причем речь идет о таком же случае установления повышения) ^[19].

В заключении необходимо отметить, что полноценной реализации прав лиц, проходивших государственную службу в органах, осуществляющих правоохранительные функции, и членов их семей на пенсионное обеспечение, как центральный элемент их социальной защиты будет способствовать создание единой системы органов пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, имеющей структуру включающую отделы в городах (районах), управления в субъектах Российской Федерации и Главное управление в Москве, поскольку осуществление деятельности единым органом позволит создать единообразную практику применения пенсионных норм, а также позволит сократить аппарат служащих, выполняющих одинаковые функции в разных органах. Кроме того, достижению указанной цели будет способствовать принятие Пленумом Верховного Суда Российской Федерации постановления о практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав на пенсии военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов (за все время действия Закона от 12.02.1993 № 4468-1 подобное постановление не принималось, а обзоры судебной практики Верховного Суда РФ не обладают требуемой юридической силой).