О возможности оспаривания предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона и привлечения виновных лиц к административной ответственности за его невыполнение

Бобренев Владимир Александрович кандидат юридических наук доцент 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69 Bobrenev Vladimir Aleksandrovich PhD in Law Docent 117418, Russia, Moscow, Novocheremushinskaya Street 69 va.bobrenev@yandex.ru Другие публикации этого автора

Предостережение о недопустимости нарушения закона на современном этапе развития прокурорского надзора в Российской Федерации является одним из основных актов прокурорского реагирования, широко используемых в правоприменительной практике.

Так, за январь-май 2018 г. органами прокуратуры предостережено 43 978 лиц о недопустимости нарушения закона ^[1], в 2017 г. – 86 036 лиц, в 2016 г. – 92 359 ^[2], в 2015 г. – 100 697 и в 2014 г. – 99 101 ^[3].

В соответствии со ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» предостережение о недопустимости нарушения закона направляется прокурором в письменной форме должностным лицам, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Таким образом, в отличие от остальных актов прокурорского реагирования, которые прокурор использует после установления факта нарушения закона в целях его устранения, предостережение прокурора имеет ярко выраженную профилактическую (предупредительную) направленность.

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность (п. 1.2 указания Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»).

Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений (п. 2 указания Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7).

В научной литературе высказана единая точка зрения, что предостережение о недопустимости нарушения закона не влечет правовых последствий для предостерегаемого лица ^{[4; 5; 6]}, которая, однако, не находит своего однозначного отражения в судебной практике оспаривания данного акта прокурорского реагирования и привлечения виновных к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований прокурора, изложенных в предостережении.

Как правило, суды рассматривают по существу административные дела по заявлениям заинтересованных лиц о признании незаконным предостережения прокурора о недопустимости нарушения действующего законодательства с вынесением итогового решения об удовлетворении заявленного требования или об отказе в его удовлетворении. Исключение составляет практика арбитражных судов, прекращающих производство по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в связи с тем, что оспариваемое предостережение прокурора не порождает экономического спора ^[7].

Вместе с тем, возникает вопрос, правомерно ли разрешение соответствующих заявлений судами общей юрисдикции.

Часть 1 статьи 218 КАС РФ предоставляет гражданам, организациям, иным лицам право на обращение в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если они полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Наличие одного из приведенных обстоятельств является необходимым условием для возбуждения административного дела и его рассмотрения.

Предостережение прокурора, как ненормативный правовой акт, данные обстоятельства не порождает, поскольку не затрагивает права, свободы и законные интересы указанных в ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» лиц, его применение связано с отсутствием нарушений закона и имеет своей целью только предупредить их совершение в будущем.

Данный вывод встречается и в судебных решениях.

Так, в апелляционном определении от 18 марта 2013 г. по делу № 11-6401 Московский городской суд, оставляя без изменения решение Тверского районного суда г. Москвы от 30 ноября 2012 года, указал, что суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления Г. об оспаривании предостережения прокурора о недопустимости нарушения действующего законодательства, правильно исходил из того, что само предостережение, как и требования, изложенные в нем, не нарушают прав и свобод заявителя ни как руководителя общественной организации, ни как гражданина, не создало препятствия к осуществлению Г. прав и свобод; на нее незаконно не возложена какая-либо обязанность или она незаконно не привлечена к ответственности ^[8].

Следовательно, полагаем, поскольку отсутствуют предусмотренные Кодексом административного судопроизводства РФ условия для обращения в суд с требованием об оспаривании предостережения прокурора, постольку судам надлежит в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ отказывать в принятии соответствующих административных исковых заявлений, так как из их содержания не следует, что этим актом прокурорского реагирования нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

В случае же, если административное дело по такому заявлению было возбуждено, то на основании взаимосвязанных положений п. 3 ч. 1 ст. 128 и ч. 3 ст. 194 КАС РФ суд принимает определение о прекращении по нему производства.

Складывающаяся в настоящее время судебная практика рассмотрения по существу заявлений заинтересованных лиц о признании незаконным предостережения о недопустимости нарушения закона, полагаем, требует корректировки с учетом изложенного выше, в том числе посредством дачи разъяснений высшим судебным органом государства.

Не единообразно подходят суды к разрешению дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ и заключающемся в невыполнении требований прокурора, изложенных в предостережении о недопустимости нарушения закона. В одних случаях суды привлекают виновных лиц к установленной законом ответственности, а в других случаях – прекращают производство по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Например, решением Курганского областного суда от 1 февраля 2018 г. по делу № 71-18/2018 оставлено без изменения постановление судьи Петуховского районного суда Курганской области от 14 декабря 2017 г., которым первый заместитель Главы администрации Частоозерского района Курганской области Г. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, за невыполнение требований, указанных в предостережении прокурора ^[9].

В то же время постановлением Владимирского областного суда от 15 сентября 2017 г. № 4а-275/2017 оставлены без изменения акты нижестоящих судов, вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении председателя сельскохозяйственного производственного кооператива «Гавриловское» П. Суд вышестоящей инстанции указал, что при прекращении производства по делу мировой судья верно пришел к выводу, что по смыслу положений ФЗ «О прокуратуре РФ» само по себе предостережение прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает. Такой акт прокурорского реагирования носит рекомендательный характер, не содержит властно-распорядительных обязательных предписаний, распоряжений, является актом прокурорского реагирования профилактической направленности ^[10].

С нашей точки зрения, поддерживая сформировавшийся в науке прокурорской деятельности подход об отсутствии правовых последствий применения предостережения о недопустимости нарушения закона для предостерегаемого лица, обоснованным и соответствующим ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» представляется вывод суда о прекращении производства по делу об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение предостережения прокурора.

В указанном акте прокурорского реагирования прокурор не излагает каких-либо требований как таковых, а лишь предостерегает соответствующих лиц о недопустимости нарушения закона в будущем. Непринятие данными лицами мер по изменению модели своего поведения и совершение ими правонарушений не может выступать основанием для привлечения к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, но по смыслу абзаца второго ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» предопределяет возможность возбуждения дела об ином административном правонарушении, если в таких действиях (бездействии) усматриваются его признаки.

Таким образом, судебная практика рассмотрения материалов дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, за невыполнение предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона подлежит приведению к единообразию. Считаем, что судам при разрешении данной категории дел надлежит прекращать производство по ним в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

На основании изложенного, представляется возможным сделать следующий вывод. Наука, закон и правоприменительная практика должны находиться в тесном и непрерывном взаимодействии, опираться на полученные друг другом результаты. В этой связи, на основе достижений науки прокурорского надзора, в соответствии с действующим законодательством РФ полагаем, требует изменений сложившаяся судебная практика оспаривания предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона и привлечения лиц к административной ответственности за его невыполнение. В обоих случаях производство по делу не может быть возбуждено, а начатое производство подлежит прекращению за отсутствием нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца (п. 3 ч. 1 ст. 128 и ч. 3 ст. 194 КАС РФ) или за отсутствием состава административного правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).