Особенности административной ответственности кадастровых инженеров

Михольская Виктория Валентиновна кандидат юридических наук доцент кафедры Земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК) 143980, Россия, Москва область, г. Москва, пер. Гороховский, 4 Mikhol'skaya Viktoriya Valentinovna PhD in Law associate professor of the Department of Land Law and State Property Registration at Moscow State University of Geodesy and Cartography 143980, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, per. Gorokhovskii, 4 vvmikholskaya@yandex.ru

Введение.

Закон предписывает кадастровому инженеру, выполняющему кадастровые работы в отношении различных объектов недвижимости, соблюдать обязанности, установленные ч. 2 ст. 29.1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (далее – Закон № 221, Закон о кадастровой деятельности) ^[1].

В результате выполнения кадастровых работ, кадастровый инженер изготавливает документы, необходимые для осуществления кадастрового учета объектов недвижимого имущества, а именно, межевой план, технический план либо акт обследования (ст. 37 Закона № 221). Указанные документы являются основой для внесения сведений об объектах недвижимости в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН). Одним из принципов ведения ЕГРН является принцип специалитета, который проявляется в связи между ЕГРН и документами, подготовленными кадастровым инженером при выполнении кадастровых работ.

Именно поэтому как среди кадастровых инженеров, так и в юридическом сообществе актуальна проблема административной ответственности за нарушения законодательства о кадастровой деятельности и государственном кадастровом учете, обусловленная увеличением количества учетно-регистрационных действий, повышением эффективности функционирования государственной регистрационной системы с целью ускорения экономического оборота недвижимости.

Специальным правом на выполнение кадастровых работ обладает лицо, соответствующее требованиям, установленным Законом № 221 − кадастровый инженер, являющийся узловой фигурой между заказчиком кадастровых работ и органом регистрации прав (Росреестром) в подготовке документов для проведения кадастрового учета объектов, подлежащих обязательному кадастровому учету.

При выполнении кадастровых работ ими осуществляются различные виды измерений, обмеров, вычислений и иных действий, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих сведения, необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимости, а при необходимости и регистрации прав на эти объекты.

Документы, подготовленные кадастровым инженером, представляются в орган регистрации прав - Росреестр. Подготовка кадастровым инженером необходимых документов всегда предшествует действиям органа регистрации прав по осуществлению государственного кадастрового учета, который не может проводить экспертизу представленных на кадастровый учет документов и содержащихся в них сведений. Росреестром проводится проверка представленных документов только на наличие в них оснований для принятия решений о приостановлении государственного кадастрового учета или кадастрового учета с одновременной регистрацией права на недвижимое имущество, а в случае неустаранения оснований приостановления, об отказе в осуществлении указанных действий в соответствии с требованиями Закона о государственной регистрации недвижимости ^[2].

Таким образом, исходя из действующего правового регулирования отношений в сфере кадастрового учета и кадастровой деятельности, кадастровый инженер наделен значительными полномочиями, в том числе в публично-правовой области, которые, в свою очередь, должны предполагают высокую степень его ответственности.

Правоприменительная практика по привлечению к административной ответственности кадастровых инженеров

Административное законодательство России устанавливает административную ответственность кадастрового инженера за внесение последним заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории, а также подлог документов, на основании которых были подготовлены указанные документы, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. За указанные противоправные деяния может быть назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификация на срок до трех лет (ч. 4 ст. 14.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ, Кодекс)) ^[3].

Объектом указанного административного правонарушения являются общественные отношения, которые возникают в сфере кадастровой деятельности, геодезии и картографии, кадастрового учета недвижимости. Административный проступок посягает на установленный порядок ведения ЕГРН, в том числе кадастрового учета объектов недвижимости, а также осуществления кадастровой деятельности, основанные на нормах Законов о кадастровой деятельности и государственной регистрации недвижимости, а также многочисленных Приказах Министерства экономического развития России ^{[4, 5, 6]} и др. Как показывает правоприменительная практика, ответственность кадастрового инженера может наступить не только за нарушение требований вышеприведенных нормативно-правовых актов, но также за нарушение норм иных федеральных законов, (см., например, Постановление Орловского областного суда от 11 мая 2018 г. по делу № №4-А-91/2018 ^[7], Решение Балашихинского городского суда Московской области от 04 сентября 2017 г. по делу № 12-504/2-2017 ^[8]).

Объективная сторона анализируемого административного проступка выражается во внесении кадастровым инженером, как лицом, осуществляющим кадастровую деятельность, заведомо ложных сведений в межевой план, технический план или акт обследования и др., а также подлог документов, на основании которых были подготовлены указанные документы, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Как следует из диспозиции ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ субъектом данного правонарушения могут быть только кадастровые инженеры, в обязанности которых, в силу их профессиональной деятельности входит выполнение кадастровых работ в отношении объектов недвижимости, подлежащих обязательному кадастровому учету.

С субъективной стороны, исходя из правовой конструкции состава правонарушения, - а именно указания в данной норме на заведомую ложность вносимых в документы сведений либо подлог документов - оно может быть совершено только с прямым умыслом, когда субъект правонарушения (кадастровый инженер) прекрасно понимает противоправный характер своего действия. То есть, обязателен признак заведомости, осознание правонарушителем несоответствия сведений действительности, а именно то, что сообщаемые им факты и события не имели места в реальности.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ дела данной категории возбуждаются исключительно на основании постановления прокурора, в котором должны содержаться сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ.

По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (далее – Отчет) ^[9] в 2017 году было рассмотрено всего 404 дела об административных правонарушениях по ст. 14.35 КоАП РФ, а подвергнуто наказанию 300 лиц, из них – юридических лиц – 0, должностных лиц – 289, индивидуальных предпринимателей – 3, иные физические лица – 8.

В Отчете не конкретизируется, по какой именно части ст. 14.35 КоАП РФ были назначены наказания, но, с большой долей вероятности, можно предположить, что из этих 300 лиц, в отношении которых применена санкция, установленная ст. 14.35 КоАП РФ, только 11 являются кадастровыми инженерами (3 – индивидуальных предпринимателя и 8 – иные физические лица).

В свою очередь Управлениями Росреестра по субъектам Федерации за тот же временной период постоянно проводились совещания в целях минимизации количества решений о приостановлении (отказе) осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации с целью выработки необходимых мероприятий для их уменьшения ^[10]. Не уменьшилось количество и количество судебных разбирательств о правах на недвижимость, где кадастровые инженеры привлекались к участию в делах в качестве третьих лиц. Приведенные данные свидетельствуют о том, что не во всех случаях кадастровые инженеры были своевременно привлечены к ответственности.

Согласно новой редакции статьи 30 Закона о кадастровой деятельности (в ред. Федерального закона от 30.12.2015 N 452-ФЗ ^[11]), контроль за соблюдением требований законодательства в области кадастровых отношений, а также стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики, осуществляют за своими членами саморегулируемые организации кадастровых инженеров (далее – СРО КИ).

Со стороны государственных органов такой контроль не предусмотрен. Однако, при проведении мероприятий в рамках государственного земельного надзора, уполномоченные госорганы могут обнаружить признаки административного правонарушения, установленного ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ, после чего они вправе направить соответствующее обращение в органы прокуратуры о возможности принятия мер административного воздействия.

Учитывая, что данное полномочие госорганов является их правом, а не обязанностью, последние не всегда обращаются в органы прокуратуры с соответствующими обращениями.

На сегодняшней день также не установлено фактов, что такие обращения поступали в органы прокуратуры от СРО КИ после проведенных ими проверок своих членов. В некоторых случаях специализированными контрольными органами СРО КИ также могут выявляться факты не соблюдения кадастровыми инженерами, членами этих СРО КИ, требований Закона № 221, иных федеральных законов и нормативно-правовых актов в области кадастровых отношений, которые подпадают под признаки правонарушения, установленного ч. 4 ст.14.25 КоАП РФ. Национальным объединением СРО КИ утверждено Положение «Об осуществлении саморегулируемой организацией кадастровых инженеров контроля за профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в области кадастровых отношений, стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров, рассмотрения жалоб на действия своих членов, порядке применения мер дисциплинарного воздействия» ^[12], согласованное с Минэкономразвития РФ (исх. №17637-ВА/223и от 27.06.2017 г.), в котором не предусмотрено право специализированного контрольного органа обращаться в органы прокуратуры, а содержится лишь положение общего характера об осуществлении взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, организациями, физическими и юридическими лицами по вопросам контроля и дисциплинарного производства. Вот и получается, что положения данного локального акта явно не способствують целям контроля СРО КИ за своими членами и обеспечению порядка в рассматриваемой сфере деятельности.

Проблемой в данном случае является тот факт, что не во всех случаях органы прокуратуры могут самостоятельно выявить нарушение законодательства со стороны кадастровых инженеров с целью последующего привлечения их к ответственности, о чем говорит немногочисленная вышеприведенная судебная статистика по привлечению кадастровых инженеров к административной ответственности.

Состав административного правонарушения, установленный ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ, является формальным и возложение ответственности за совершение данного правонарушения не связано с причинением вреда, наступлением каких-либо последствий. Существенная угроза охраняемым правоотношениям может проявляться не только в наступлении каких-либо материальных последствий, но и в пренебрежительном отношении субъекта правоотношений (кадастрового инженера) к исполнению предписанных ему действующим законодательством обязанностей, а также игнорировании требований закона.

Кадастровый инженер, совершая противоправный административный проступок, путем внесения заведомо ложных сведений в документы, необходимые для кадастрового учета, посягает на установленный порядок ведения ЕГРН, государственного кадастрового учета недвижимого имущества и правила кадастровой деятельности, которые имеют цель обеспечивать контроль за состоянием фонда недвижимого имущества.

Анализ судебной практики по обжалованию постановлений о привлечении кадастровых инженеров к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 4 ст. 14.35 КоАП Российской Федерации показывает, что в основном основаниями привлечения к административной ответственности являлось внесение в подготавливаемые документы недостоверных сведений либо искажение сведений об объектах недвижимости.

Так, например, кадастровым инженером был подготовлен технический план здания, в разделе "Характеристики здания" которого в качестве назначения здания указано - "Жилой дом". Однако, как было установлено судом, объект недвижимости на момент подготовки технического плана не мог использоваться для проживания граждан, а, следовательно, представлял собой объект незавершенного строительства.

Поскольку перед подготовкой технического плана кадастровый инженер выезжал к месту нахождения объекта и производил его внешний осмотр, то, согласно выводу суда, указанное обстоятельство, опровергает доводы жалобы о том, что при осмотре объекта кадастровый инженер мог, заблуждаясь, принять его за оконченный строительством жилой дом, и подтверждает, что при подготовке технического плана кадастровый инженер осознавал, что вносит в него недостоверные сведения, а значит действовал умышленно. Указание в плане на то, что "по объекту ведутся ремонтные работы", суд расценил как подтверждение осведомленности кадастрового инженера о непригодности объекта для проживания и выражение его стремления скрыть действительное положение дел.

Таким образом, составив технический план здания и внеся в этот план сведения о том, что здание является жилым домом, - кадастровый инженер внес в технический план ложные сведения, что явилось основанием для применения к нему мер административной ответственности ^[13].

Распространенным правонарушением является использование кадастровыми инженерами недостоверных сведений о пунктах государственной геодезической сети.

Зачастую кадастровые инженеры на момент изготовления межевого плана не имеют актуальных выписок из каталога геодезических пунктов системы координат, а используют сведения, полученные им ранее из федерального картографо-геодезического фонда.

На момент проведения кадастровых работ по изготовлению межевого плана у кадастрового инженера должна быть актуальная выписка из каталога геодезических пунктов системы координат. В случае использования сведений из ранее предоставленной выписки, считается, что сведения в раздел "исходные данные" межевого плана внесены им незаконно. Суды, установив факт, что с соответствующим заявлением о предоставлении сведений координат о пунктах государственной геодезической сети в системе координат СК-<...> кадастровый инженер в адрес Управления Росреестра не обращался и данные сведения ему выданы не были, признают что допущенные нарушения повлекли предоставление кадастровым инженером недостоверных сведений в орган кадастрового учета, что служит основанием для привлечения его к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ ^{[7; 14]}.

По результатам анализа судебной практики определено, что мировые судьи, уполномоченные рассматривать дела данной категории (абз. 6 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ), должны в судебном акте о привлечении к административной ответственности отразить какие конкретно сведения, не соответствующие действительности, были внесены кадастровым инженером в документы, необходимые для проведения кадастрового учета недвижимости. Судьей также должна быть дана оценка умыслу кадастрового инженера на внесение заведомо ложных сведений в документы. Кроме того, при рассмотрении дела судья обязан исходить из требований презумпции невиновности кадастрового инженера. Указанные процессуальные нарушения могут являться основаниями к отмене постановления о привлечении к ответственности ^[15].

В тоже время, если ошибка при выполнении кадастровых работ допущена кадастровым инженером неумышленно, то его действия не могут быть квалифицированы как административное правонарушение. Так, при рассмотрении жалобы кадастрового инженера на постановление мирового судьи о привлечении к административной ответственности, судья районного суда пришел выводу об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ и вынес решение об отмене постановления мирового судьи и прекращении производства по делу об административном правонарушении в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ ^[16].

Основанием для принятия указанного решения послужил тот факт, что действовавшие на момент совершения правонарушения - 23.09.2016 г. нормативные требования к форме и содержанию сведений межевого плана не предусматривали необходимость указания сведений о зданиях, сооружениях или объектах незавершенного строительства в случае, если таким объектам не присвоены кадастровые номера или ранее присвоенные государственные учетные номера. При данных обстоятельствах суд сделал вывод, что кадастровым инженером не нарушены требования федерального законодательства действовавшего на момент совершения правонарушения, что исключает привлечение его к административной ответственности.

В этом же деле суд отметил, что прокурор, обращаясь в суд с требованием о привлечении кадастрового инженера к административной ответственности и составляя постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, не предоставил достаточных и веских доказательств, свидетельствующих, что в подготовленный межевой план внесены заведомо ложные сведения в части отсутствия на земельных участках объектов капитального строительства.

Отдельными учеными также совершенно обоснованно замечено, что на практике у прокуроров возникают проблемы при возбуждении таких дел ^{[17, с. 92]}. Поскольку постановление прокурора является основанием для возбуждения дел по ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ, то при их составлении прокурорам необходимо уделить повышенное внимание на обязательное отражение нарушенных кадастровым инженером положений нормативных правовых актов.

Заключение

Подведем итоги. Административная ответственность кадастровых инженеров имеет свои особенности. Эти особенности во многом связаны с возбуждением дел об административной ответственности за правонарушения, предусмотренные частью 4 статьи 14.35 КоАП Российской Федерации, и порядком рассмотрения дел данной категории. В условиях недостаточной правоприменительной практики применения норм об административной ответственности к кадастровым инженерам, за рассматриваемые правонарушения, не позволяет четко определить факторы и подходы судебных инстанций вопросам привлечения кадастровых инженеров к административной ответственности. Не решается главная проблема, заключающаяся в неотвратимости применения к ним мер административной ответственности, что, как следствие, приводит к росту дел связанных с оспариванием решений органа регистрации прав о приостановлении (отказе) кадастрового учета.

В то же время, имеющаяся немногочисленная правоприменительная практика позволяет сделать вывод, что в целях единообразного комплексного применения положений законодательства об административной ответственности к кадастровым инженерам необходимы системное изучение этой практики, ознакомление с её результатами как прокуроров и должностных лиц органов государственного земельного надзора, так и всё профессиональное сообщество кадастровых инженеров. При этом следует помнить, что именно преодоление выявленных проблем будет способствовать совершенствованию процессов государственного кадастрового учета недвижимости.