Конституционный судебный процесс как форма разрешения конституционно-правовых споров: тенденции зарубежного правового регулирования

При всем многообразии подходов к определению и сущности правового спора наибольшее значение с практической точки зрения приобретает концепция правового спора как базовой категории юрисдикционного (и, прежде всего, судебного) процесса ^{[1, с. 2]}. В условиях укоренения идеи об универсальности судебной власти, ее распространении на все виды юридических конфликтов, возникающих в государстве и обществе, категория «процесс» «получает концептуальное осмысление применительно к осуществлению юрисдикционной (судебной) функции государства, связанной с разрешением правовых конфликтов» ^{[2, с. 3]}. При таком подходе правовой спор выступает связующим звеном между материальным и процессуальным правом, предопределяет основные параметры процесса – от подведомственности дела до особенностей судебного решения и его исполнения.

Вместе с тем, в отличие от гражданского и арбитражного процесса, административного судопроизводства, понимание конституционного судопроизводства как формы разрешения конституционно-правовых споров, является недостаточно исследованным вопросом науки российского конституционного права, во-первых, по причине того, что термин «конституционно-правовой спор» не употребляется в законодательстве и, как следствие, является не вполне изученным и устоявшимся, а, во-вторых, из-за того, что функции Конституционного Суда РФ десятилетиями рассматривалась в контексте конституционного контроля (или надзора). В результате, в научных исследованиях нередко отрицают спорный или конфликтный характер большинства категорий дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ. Например, по мнению Р.А. Охотникова, с которым вряд ли можно согласиться, «дело, рассматриваемое в Конституционном Суде РФ по жалобе гражданина, не является юридическим конфликтом, а представляет собой отдельно взятый случай действия механизма преодоления коллизий в праве и законодательстве» ^{[3, с. 77]}. Опровергается наличие спора в делах о конституционности вопроса, выносимого на референдум РФ, о соответствии Конституции не вступившего в силу международного договора РФ о принятии в состав России нового субъекта ^{[4, с. 50],[5, с. 51]}, о толковании Конституции РФ, о проверке конституционности законов по запросам судов ^{[6],[7, с. 157]}.

Переосмысление конституционной судебной деятельности, роли конституционных судов в конституционно-конфликтных отношениях – важное направление совершенствования науки конституционного права и практики конституционного строительства. При этом зарубежный опыт правового регулирования может быть взят за основу, поскольку демонстрирует определенные тенденции в указанной сфере.

В отличие от законодательства Российской Федерации, термин «конституционно-правовые споры» более распространен в зарубежных конституциях и конституционных актах, которые используют его для определения компетенции конституционных судов, демонстрируя неразрывную связь между юрисдикцией специализированных судебных органов конституционного контроля и разрешением споров конституционно-правового характера, отражая общую тенденцию усиления роли судебной власти в разрешении любых юридических конфликтов, включая конституционно-правовые. Конституционные суды перестают восприниматься исключительно как органы контроля. Их основополагающей функцией становится функция разрешения конституционно-правовых споров.

Прежде всего, термин «конституционно-правовой спор» используется для закрепления за конституционными судами полномочия по разрешения споров о компетенции между конституционными органами, конфликтов компетенции между ветвями власти, споров о разграничении полномочий.

Например, статьи 11 и 34 Закона Румынии «Об организации и деятельности Конституционного Суда» 1992 г. ^[8] относят к компетенции Конституционного Суда Румынии правовые споры конституционного характера между органами публичной власти. Разрешение споров конституционного характера между Союзом и регионом, между Союзом и штатом, между регионом и штатом, между регионами и между штатами отнесено также к компетенции Конституционного Трибунала Союза Мьянма (ст. 322 Конституции Республики «Союз Мьянма»). Конкретизируя установленную конституцией компетенцию Конституционного Суда Испании разрешать споры о разграничении полномочий между государством и автономными сообществами, а также между автономными сообществами (ст. 161 Конституции Испании), Органический закон Испании «О Конституционном Суде» называет такие споры конституционными конфликтами компетенции (по-испански – «conflictos constitucionales de competencia»; в тексте закона на английском языке, размещенном на официальном сайте Конституционного Суда Испании – «constitutional conflicts of jurisdiction») (п. «с» ч. 1 ст. 2) ^[9].

В результате за рубежом в научной литературе довольно распространенным является подход к определению конституционно-правовых споров как конфликтов или разногласий, возникающих между органами публичной власти (конституционными органами) по поводу их конституционно-определенной компетенции. При этом зачастую термины «конституционный конфликт» и «конституционный спор» при определении компетенции судебных органов конституционного контроля используются как синонимы. В тридцатые годы прошлого столетия в Германии под конституционно-правовыми спорами (термин «Verfassungstreitigkeiten», который может быть переведен с немецкого языка также как конституционный конфликт) понимались «споры, возникающие по поводу конституционных отношений между государственными органами, которые принимают участие в формировании государственной воли». Позже к определению была добавлена еще одна характеристика – предметом таких споров может являться как компетенция конституционных органов, так и вопросы применения и толкования Конституции» ^[10]. По мнению Джаспера Раадта конституционные конфликты (constitutional conflicts) – это «случаи явных разногласий по поводу толкования, выполнения или изменения конституционных норм о полномочиях и отношениях между государственными институтами» ^{[11, с. 4]}. Контекст диссертации автора, имеющей наименование «Оспариваемые конституции: конституционный дизайн, конфликты и изменения в посткоммунистических государствах Восточной Европы», свидетельствует о том, что речь идет именно о конституционно-правовых спорах между государственными институтами за обладание властными полномочиями.

Конституционные акты ряда зарубежных стран используют термин «конституционные споры» более широко – для определения всех или значительной части полномочий конституционного суда.

Основной закон Федеративной Республики Германия закрепляет компетенцию Федерального Конституционного Суда, используя термины:

а) споры (суд выносит решения о токовании Основного закона в связи со спорами об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других сторон, наделенных собственными правами Основным законом или Регламентом высшего федерального органа (п. 1 ч. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ));

б) разногласия и сомнения (например, суд выносит решения «при наличии разногласий и сомнений относительного того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме и содержанию Основному закону» (п. 1-3 ч. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ));

в) публично-правовые споры (суд выносит решения «по другим публично-правовым спорам между Федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли, если не предусмотрен иной судебный порядок рассмотрения (п. 4 ч. 1 ст. 92 Основного закона ФРГ));

г) конституционные споры (закон земли может предоставить Федеральному конституционному суду право рассмотрения конституционных споров в пределах одной земли (ст. 99 Основного закона ФРГ)).

Закон Федеративной Республики Германии о Федеральном конституционном суде упоминает также споры между конституционными органами, в которых заявителями и ответчиками могут быть: Федеральный Президент, Бундестаг, Бундесрат, Федеральное правительство, и такие части этих органов, которые наделены собственными правами в соответствии Основным законом или регламентом Бундестага и Бундесрата (параграф 63) ^[12].

Конституция Республики Болгария среди дел, подведомственных Конституционному Суду Республики называет споры о компетенции, споры о конституционности политических партий и объединений, споры о законности выборов президента и вице-президента, выборов народного представителя (ст. 149 Конституции Республики Болгария). Конституционному Суду Италии подсудны не только споры о компетенции, но и споры о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей (ст. 134 Конституции Италии). Термин «правовой спор» используется при характеристике компетенции Конституционного Суда Австрийской Республики (ст. 138, 139, 140 Конституции Австрийской Республики).

Удивительно, но наиболее последователен в вопросе определения конституционного судопроизводства как судопроизводства по разрешению конституционных споров законодатель Монголии. Статья 64 Конституции Монгольской Народной Республики характеризует Конституционный Суд в качестве органа, осуществляющего высший контроль за выполнением Конституции и выносящего решения о нарушении ее положений и рассматривающего конституционные споры. Порядок конституционного судопроизводства в Конституционном Суде Монголии регулируется Законом Монголии «О порядке рассмотрения споров в Конституционном Суде (Цэце)» ^[13].

Организация конституционного судопроизводства как процесса по разрешению конституционно-правовых споров характерна для государств, которым присуща европейская модель судебного конституционного контроля, поскольку в американской модели конституционный контроль осуществляется судебной системой в целом и не отделен от осуществления правосудия по конкретным делам. «Все споры, независимо от их природы решаются теми же судами, согласно тем же процедурам, по существу в тех же условиях. Конституционные вопросы могут быть обнаружены в любом деле и не имеют специального способа разрешения. Таким образом, фактически отсутствуют особые конституционные споры, помимо обычных судебных, ибо нет необходимости различать дела или споры, возбуждаемые перед тем же судом» ^{[14, с. 15]}. Тем не менее, тенденцией конституционно-правового регулирования компетенции верховных судов государств, в которых конституционный контроль организован по североамериканской модели, является выделение в конституциях «конституционной юрисдикции» или компетенции верховного суда «в конституционной сфере», предопределяющей особенности разрешения верховными судами конституционных дел, разрешения конституционных споров. Например, Верховный Суд Венесуэлы наделен полномочиями осуществлять конституционную юрисдикцию в соответствии с главой VIII Конституции (ст. 266 Конституции Венесуэлы). Статья 90 Конституции княжества Монако определяет компетенцию Верховного Трибунала в «конституционной области». Статья 189 Союзной Конституции Швейцарской конфедерации имеет название «Конституционная юрисдикция» и называет полномочия Союзного Суда – верховного органа правосудия Союза – в сфере разрешения публично-правовых споров конституционного характера.

Таким образом, конституционно-правовые споры являются важнейшей предпосылкой судопроизводства в судебных органах конституционного контроля зарубежных стран, предопределяя содержание и предмет судебной деятельности. Эта идея все чаще звучит в трудах ученых, исследующих правовое регулирование и практику деятельности конституционных судов различных стран мира. «Основные полномочия Конституционного суда – это конституционные правовые вопросы и споры», – пишут С.Б. Мирзоев и К.Н. Холиков о Конституционном Суде Республики Таджикистан ^{[15, с. 106]}. По мнению Элиз Карпентье процедура разрешения конституционных споров в конституционных судах «является способом установления баланса между ветвями власти в государстве, способом защиты прав и законных интересов граждан, а также самих конституционных органов» ^{[16, с. 405]}.

Изменение подхода к конституционному судопроизводству как процессу по разрешению правовых споров неизбежно находит отражение в особенностях правового регулирования и организации данного вида судебного процесса. Можно отметить несколько основных тенденций.

Первая тенденция связана с расширением категорий правовых споров (конфликтов), подведомственных конституционным судам, которое осуществляется не только за счет конституционного или законодательного установления новых полномочий, но и в связи с «присвоением» конституционными судами тех категорий правовых споров, которые возникают в связи с нарушением конституционно-защищаемых ценностей.

Помимо «традиционных» споров о компетенции, споров о проверке конституционности международных договоров и нормативных правовых актов, принятых конституционными органами, зарубежные конституционные суды также разрешают:

1) споры о соответствии конституции индивидуальных актов государственных органов и должностных лиц, принятых в связи с реализацией их конституционно установленной компетенции, в случае нарушениями этими актами основополагающих конституционных принципов (Азербайджанская и Австрийская республики, республики Армения, Молдова, Хорватия);

2) споры о соответствии конституции инициатив, направленных на ее пересмотр, включая проверку конституционности проектов законов о внесении изменений и дополнений в конституцию, как по форме, так и по содержанию (Азербайджанская республика, Румыния, Турция, Украина, Федеративная Республика Германия, республики Албания, Молдова, Болгария, Таджикистан, Австрийская, Литовская республики и ряд других стран);

3) споры, возникающие в связи с исполнением международных обязательств: а) споры о проверке конституционности имплементационных актов органов и должностных лиц государственной власти (Республика Армения, Французская Республика, Украина); б) споры о проверке нормативных правовых актов на соответствие международным обязательствам государства (республики Албания, Беларусь, Болгарии, Словения, Сербия, Польша, Венгерская, Латвийская, Словацкая и Чешская республики); в) споры о признании норм международного права в качестве общепризнанных (Федеративная Республика Германия); г) споры о возможности исполнения внутри государства решений межгосударственных судебных органов, а также мерах, направленных на их выполнение (Федеративная Республика Германия, Итальянская, Австрийская, Чешская республики);

4) электоральные и референдумные споры: а) споры о конституционности инициативы проведения референдума, в частности, споры о конституционности: вопроса или проекта акта, выносимого на референдум; процедуры реализации инициативы референдума (Португальская республика); б) споры о проверке конституционности (а в не которых случаях и законности): решений высших органов государственной власти, принимаемых в ходе избирательного и референдумного процессов, их действий или бездействия, например, решения о назначении выборов или референдума (Украина, Грузия, Венгрия); актов парламента об утверждении выборов депутатов или подтверждении их мандата (Федеративная Республика Германия, Чешская и Словацкая республики, республики Сербия и Словения); решений центральных избирательных комиссий, комиссий референдума (или иных аналогичных органов) об установлении итогов или результатов выборов и референдумов (республики Армения, Литва, Монголия); решений судов общей (или административной) юрисдикции, вынесенных по результатам рассмотрения электоральных и референдумных споров (Португальская Республика);

5) конституционно-правовые споры об ответственности органов и должностных лиц публичной власти, наделенных конституционно-установленной компетенцией, в связи с деятельностью, нарушающей конституционные нормы (конституционные суды выступают в качестве основной инстанции, осуществляющей квалификацию деяния в качестве конституционного правонарушения (республики Албания, Армения, Румыния, Грузия, Монголия); непосредственно применяют меры (санкции) конституционно-правовой ответственности (республики Болгария, Венгрия, Словения, Хорватия, Федеративная Республика Германии, Австрийская, Словацкая и Чешская республики); следят за соблюдением процедуры реализации конституционно-правовой ответственности (Украина); осуществляют последующий судебный контроль за применением ответственности в целях защиты прав и законных интересов участников соответствующих правоотношений (Грузия, Португальская, Турецкая республики, Турецкая Республика, Сербия, Федеративная Республика Германия);

6) споры о запрете (ликвидации) политических объединений граждан, в частности, споры о проверке конституционности: а) деятельности, целей или факта создания политических партий (Грузия, республики Албания, Молдова, Польша, Румыния, Федеративная Республика Германия); б) программ, уставов и иных правовых актов политических партий (республики Македония, Словения, Хорватия); в) судебных и иных официальных решений о запрете (ликвидации) политических партий (Словацкая и Чешская республики).

Объективный характер исследования требует признать, что эта тенденции лишь наметились в конституционном законодательстве зарубежных стран. Отсутствие единого представления о тех или иных конфликтах как конституционно-правовых, а также о предопределяющей роли конституционных судов в их разрешении серьезно отражается на конституционном законодательстве, которое демонстрирует примеры существенных различий в понимании природы одних и тех же споров и конфликтов в разных странах. Это влияет на разграничение подведомственности, с одной стороны, между конституционными и иными судебными органами, а, с другой, – между конституционными судами и конституционными органами, не являющимися судебными.

Безусловно, наиболее типичным полномочием судебных органов конституционного контроля является разрешение споров о конституционности нормативных правовых актов, не вступивших в силу международных договоров, а также разрешение споров о компетенции между органами власти как «по вертикали», так и «по горизонтали». В то же время, например, ст. 120 Конституции Королевства Нидерландов устанавливает правило, согласно которому конституционность актов парламента и договоров не подлежит контролю со стороны судов.

Деятельность конституционных судов не ограничивается разрешением конституционно-правовых споров. Конституционные суды занимаются установлением фактов, имеющих конституционно-правовое значение (например, устанавливают факты неспособности главы государства исполнять свои обязанности, факты совершения конституционных правонарушений и пр.), дают толкование нормативных правовых актов (прежде всего, конституции). При этом одни и те же категории дел в разных странах могут рассматриваться в разных процедурах конституционного судопроизводства. Например, в Литве Конституционный Суд дает заключение о нарушении избирательного законодательства во время выборов Президента и членов Сейма, то есть, по сути, устанавливает факт, имеющий конституционно-правовое значение. В то же время, Конституционный Суд Республики Армения разрешает споры, связанные с результатами референдумов и выборов (ст. 100 Конституции Республики Армения).

В процессе разрешения конституционно-правовых споров значительная роль принадлежит судам общей (административной) юрисдикции. Однако, как показывает сравнительный анализ, подходы относительно природы и, соответственно, подведомственности споров о ликвидации (запрете) политических партий, избирательных споров и споров, возникающих в ходе проведения референдумов, не являются единообразными. Зарубежное законодательство демонстрирует различные модели разграничения подведомственности этих категорий споров между судами общей (административной) и конституционной юрисдикции. Не одинаково решение вопроса о роли судов (и, прежде всего, конституционных) в реализации конституционной ответственности должностных лиц государства. Только начинает формироваться представление о конституционной природе рассматриваемых внутригосударственными судами публично-правовых споров, возникающих в связи с исполнением международных обязательств.

Вторая тенденция также связана с компетенцией конституционных судов, но в соотношении с компетенцией судов общей (или административной) юрисдикции. В зарубежных конституциях и конституционном законодательстве тех государств, в которых более четко прослеживается связь между конституционно-правовыми спорами и юрисдикцией конституционных судов, уделяется значительное внимание разграничению полномочий судов по разрешению споров конституционного и административного характера. Так, в Германии все публично-правовые споры, которые не относятся к области конституционного права, рассматриваются в судах административной юрисдикции, если федеральным законом разрешение этих споров прямо не отнесено к компетенции иного суда ^{[17, с. 300]}. В Австрии из подсудности Административного суда исключены дела, относящиеся к подсудности Конституционного Суда (ст. 133 Конституции Австрийской Республики). Согласно ст. 87 Конституции Чешской Республики законом может быть установлено, что вместо Конституционного суда Высший административный суд принимает решения по делам: а) об отмене правовых актов или их отдельных положений, если они противоречат закону; b) по спорам о компетенции государственных органов и органов территориального самоуправления, если законом разрешение данных споров не отнесено к компетенции иного органа.

Признание правового спора предпосылкой конституционного судебного процесса предполагает реализацию в законодательстве особого подхода к форме обращения, направляемого в конституционный суд, с чем и связана третья тенденция правового регулирования. Возникновение любого спора обусловлено реализацией субъектом правоотношения права-притязания, которое является «материально-правовой основой соответствующих процессуальных прав, в частности права на иск» ^{[18, с. 309]}, иск является «средством передачи спора в суд» ^{[19, с. 7, 12],[20, с. 106, 114]}. Это находит отражение в законах о конституционных судах отдельных зарубежных государств. Так, согласно ст. 149 Конституции Республики Болгария Конституционный Суд «выносит решения по искам об установлении неконституционности законов и других актов Народного собрания, а также актов Президента. Как исковое организовано конституционное судопроизводство в Грузии и Испании. Согласно ст. 19 Органического закона Грузии «О Конституционном Суде Грузии» решения Конституционного Суда Грузии выносятся на основе конституционного иска или конституционного представления ^[21]. Конституционное судопроизводство в Испании также возбуждается судебным иском (ст. 85 Органического закона Испании «О Конституционном Суде»).

Разрешение конституционно-правового спора в суде характеризуется принципом состязательности, который позволяет участникам конфликта на равноправной основе отстаивать перед судом свои противоположные позиции, защищая нарушенные права и интересы. В связи с этим, четвертая тенденция связана с закреплением в законодательстве процессуального статуса сторон спора. Все чаще законодательство о конституционном судопроизводстве называет не просто участников или сторон судопроизводства, но «истцов» и «ответчиков». Например, участниками монгольского конституционного судопроизводства признаются по Закону «О порядке рассмотрения споров в Конституционном Цэце»: а) истец – граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, должностные лица и органы, обратившиеся в Цэц с заявлениями, сообщениями и ходатайствами; б) ответчик – органы и должностные лица, принявшие законы и иные решения, или совершившие действия, о конституционности которых возбуждено конституционное производство ^{[22, с. 168]}. При этом законы ряда стран, определяя особенности судопроизводства по различным категориям дел, называют не только субъектов-заявителей, но и четко перечисляют органы публичной власти и должностных лиц, являющихся ответчиками по каждой из рассматриваемых судом категорий дел (республики Грузия, Армения, Польская и Чешская республики). Например, в Законе Республики Армения «О Конституционном Суде» названы ответчики даже по делам об оспаривании законов, принятых на референдуме. В таких делах в качестве стороны-ответчика привлекается Национальное Собрание, а в качестве соответчика решением Конституционного Суда может быть привлечено Правительство, если им представлено предложение о вынесении данного закона на референдум (ч. 4 ст. 68). В качестве ответчика в спорах, возникших в связи с результатами референдума или выборов, в качестве стороны-ответчика привлекается государственный орган, подытоживший результаты референдума или выборов (ч. 1 ст. 73, ч. 1 ст. 74). В делах о даче заключения о наличии оснований отрешения от должности Президента Республики в качестве участника судопроизводства должен привлекаться Президент Республики, который пользуется установленными правами стороны судопроизводства и несет ее обязанности (ч. 3 ст. 76). В делах о приостановлении или запрещении деятельности политической партии в качестве участника конституционного судопроизводства с правами и обязанностями стороны привлекается соответствующая партия (ч. 2 ст. 80) ^[23].

Результатом разрешения правового спора в пользу заявителя является восстановление его прав или полное возмещение вреда, если право не подлежит восстановлению. Специфика конституционного судопроизводства связана с тем, что во многих странах возможность возмещения вреда, причиненного неконституционным актом, отрицается из-за неопределенного круга пострадавших и чрезвычайно большой нагрузки на государственный бюджет ^{[24, с. 129]}. Однако в ряде государств подобный правовой институт существует и представляется, что постепенно станет повсеместным.

В таких странах, как республика Кипр и Сербия, Словацкая Республика, компенсация присуждается самим Конституционным Судом. Например, в соответствии с п. 4, 5 параграфа 56 Закона Словацкой Республики «Об организации Конституционного Суда Словацкой Республики, о проведении заседаний Суда и статусе его судей» Конституционный суд может присудить лицу, чьи основные права и свободы нарушены, соразмерное финансовое возмещение. Если Конституционный Суд принимает решение о присуждении финансового возмещения, орган публичной власти, нарушивший основное право или свободу, обязан выплатить его заявителю в течение двух месяцев после принятия окончательного решения Конституционного Суда ^[25]. Для некоторых стран характерно, что ущерб, причиненный неконституционным актом, возмещается на основании решения иного компетентного суда (чаще – суда общей юрисдикции) в соответствии с отраслевым законодательством (ч. 2 ст. 22 Закона Монголии «О Конституционном Суде (Цэце) Монголии» ^[26], ч. 2 ст. 75 Кодекса конституционной юрисдикции Молдовы ^[27], ст. 59 Конституционного закона Республики Хорватия «О Конституционном Суде Республики Хорватия» ^[28]). При этом возможность получения компенсации зачастую поставлена в зависимость от невозможности полного восстановления нарушенных конституционных прав и свобод (республика Кипр, Монголия, Сербия, Словения, Хорватия). Так, ст. 62 Закона Республики Сербия «О Конституционном Суде Республики Сербия» определяет: «если будет установлено, что пересмотр индивидуального акта не может устранить последствия, которые возникли из-за признания общего акта не соответствующим Конституции, общепризнанным нормам международного права, ратифицированным международным договорам или закону, Конституционный Суд может указать на устранение последствий путем реституции, компенсации или иным образом».

Таким образом, сравнительный анализ зарубежного законодательства позволяет сделать следующие выводы.

Термины «конституционно-правовой спор», «конституционный конфликт» используются в зарубежном законодательстве, в основном, для характеристики всех или части полномочий конституционных судов в государствах, организованных по европейской модели конституционного контроля. Конституционно-правовая природа спора является важнейшей предпосылкой разбирательства дела в конституционном суде, однако, зарубежное законодательство не всегда последовательно в этом вопросе, демонстрируя различные модели сочетания, соотношения и разграничения полномочий конституционных судов и судов общей (административной) юрисдикции по разрешению споров, возникающих в сфере конституционных отношений. Вместе с тем, основными тенденциями зарубежного правового регулирования в этой связи являются: расширение категорий правовых споров (конфликтов), подведомственных конституционным судам; возбуждение конституционного судопроизводства конституционным иском, который выступает в качестве требования о разрешении спора; последовательное отражение в законодательстве принципа состязательности посредством определения перечня истцов и ответчиков по всем рассматриваемым конституционным судом категориям дел; определение механизмов возмещения вреда, причиненного актом, признанным неконституционным.