Опосредованное правовое регулирование как фактор роста экономики (на примере банковского сектора и рынка долевого строительства жилья)

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора     Карпухин Дмитрий Вячеславович кандидат исторических наук доцент, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 55 Karpukhin Dmitrii Vyacheslavovich PhD in History Associate Professor at the Financial University under the Government of the Russian Federation, Department of administrative and information law 123456, Russia, Moscow, Leningradskiy prospect, 49 dimak7571@mail.ru Другие публикации этого автора     Остроушко Александр Владимирович кандидат юридических наук доцент, кафедра Департамент правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет при Правительстве России 125993, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект,, 49 Ostroushko Aleksandr Vladimirovich PhD in Law associate professor of the Department of the Legal Regulation of Economic Activity at Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moscow oblast', g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt,, 49 ostroushko@mail.ru Другие публикации этого автора     Меркушова Олеся Валерьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра Департамент правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет при Правительстве России 125993, Россия, 125993, Москва, Ленинградский область, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Merkushova Olesya Valer'evna PhD in Law associate professor of the Department of the Legal Regulation of Economic Activity at Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, 125993, Moscow, Leningradskii oblast', g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 zhdanolga@gmail.com Другие публикации этого автора

Воронкевич Алена Борисовна соискатель, кафедра Департамент менеджмента, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, 125993, Москва, Ленинградский область, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Voronkevich Alena Borisovna post-graduate student of the Department of Management at Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, 125993, Moscow, Leningradskii oblast', g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 alenabvoronkevich@gmail.com

Статья написана с использованием СПС «Консультант Плюс»

Современная научная литература представлена большим количеством статей, посвященных различным формам государственного воздействия на экономические процессы. Наиболее часто исследуются различные организационно-правовые аспекты налогооложения, фискальная политика, которые, по мнению Mariia Aleksandrova (Boiko), являются одними из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики (Aleksandrova (Boiko), 2013). Однако работ, посвящённых анализу соотношения и эффективности прямых и косвенных форм правового воздействия на экономические процессы крайне мало (Drobiszova & Machova, 2015), что стало причиной обращения авторами к рассматриваемой проблеме на примере России.

Право и экономика находятся в неразрывной взаимосвязи. Российской Федерации в наследство от советского прошлого досталась идеология управления экономикой путем издания прямых нормативных предписаний. Развал СССР обусловил внедрение рыночных механизмов управления экономикой, страна активно заимствовала опыт зарубежного права и встала на путь внедрения более гибкого правового регулирования. Россия вместе со странами БРИК стала приближаться к глобальными правовыми стандартам (Baistrocchi, 2013). Однако в последние годы в законодательстве Российской Федерации наблюдается обратная тенденция усиления прямых форм государственного воздействия на экономический сектор. Прямые формы государственного воздействия на экономический сектор выражаются в многочисленных запретах на совершение действий (бездействий) для субъектов экономической деятельности и наказаний за их нарушение. Одной из характерных черт этого является установление российским законодательством чрезмерной степени репрессивности юридической ответственности, для субъектов предпринимательской деятельности. Это выражается в колоссальных административных штрафах, разоряющих мелкий и средний бизнес; установленной законом возможности для судебных инстанций и контролирующих государственных органов приостанавливать деятельность хозяйствующего субъекта до 90 суток, что, по сути, делает невозможным продолжения функционирования предприятия, и т.д.

Жесткие нормативные предписания не способствовали налаживанию деловой атмосферы в российской экономике, стали серьезными препятствиями для развития экономических свобод. Потребовалось внедрить альтернативные прямому формы правового регулированию экономики. Сущность косвенных форм правового воздействия на экономику заключается в отсутствии прямых запретах и репрессий, а в установлении обязательных предписаний и ограничений для субъектов предпринимательской деятельности, выполнение которых создаёт возможности для реализации предпринимательской инициативы и участия в экономической деятельности. К таковым, например, относятся установление количественных показателей к величине уставного капитала, лицензирование и регистрация Развитие данных форм в российской правовой системе стала возможной вследствие рецепции российской правовой системой современного опыта европейских государств по опосредованному правовому воздействию на экономику. Однако, эффективность внедрения этих форм до сих пор является дискуссионной.

Как отмечают E. Akopova & N. Przhedetskaya, что государство, помимо выполнения функции управления, выполняет несколько важных ролей в экономике. Эта сфера требует применения организационных, административных и технологических инноваций» (Akopova & Przhedetskaya 2016).

Одними из таких административных инноваций являются такие косвенные формы регулирование экономики как лицензирование и регистрация. В качестве положительного примера их развития следует привести банковскую систему России. Эволюция правовых предписаний, регламентирующих правовое положение кредитных организаций в Российской Федерации в постсоветский период, иллюстрирует постоянное развитие системы лицензионных требований к кредитных организациям с целью повышения уровня их ликвидности и ответственности перед вкладчиками. К числу последних новаций Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 "О банках и банковской деятельности" (изменения вступили в силу с 27.06.2017) следует отнести разделение лицензий, выдаваемых Центральным Банком Российской Федерации на две категории – базовые и универсальные.

К соискателям установлены жёсткие лицензионные требования в части размера уставного капитала. Так, в соответствии со статьёй 11 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» минимальный размер уставного капитала для вновь регистрируемого банка с универсальной лицензией составляет 1 миллиард рублей, для вновь регистрируемого банка с базовой лицензией - 300 миллионов рублей. Кроме того, банки, обладающие базовой лицензией, не могут осуществлять ряд банковских операций, например, размещать привлеченные денежные средства физических и юридических лиц во вклады от своего имени и за свой счет; привлекать во вклады и размещать драгоценные металлы; выдавать банковские гарантии. Банк с базовой лицензией не вправе осуществлять банковские операции с иностранными юридическими лицами, с иностранными организациями, не являющимися юридическими лицами по иностранному праву, а также с физическими лицами, личным законом которых является право иностранного государства.

Неисполнение банками установленных лицензионных требований влечет в соответствии со статьёй 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» отзыв лицензии у кредитной организации на осуществление банковских операций. Так, например, основаниями для отзыва лицензии у кредитной организации являются нарушение значения всех нормативов достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации (ниже двух процентов); снижение размера собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного на дату государственной регистрации кредитной организации.

Ужесточение лицензионных требований привело к изменению удельного веса банков, лицензии которых были отозваны по отношению к банкам, лицензии которых были ликвидированы по решению учредителей. Сводные данные приведены в Таблице 1 на основе данных медиа-ресурсов.

Таблица 1: Соотношение банков, которые были ликвидированы и лицензии которых были отозваны

Примечательно, что в первые годы становления банковского законодательства в постсоветской России была прямо противоположная картина (Таблица 2.) – количество ликвидированных банков было значительно.

Таблица 2: Соотношение банков, которые были ликвидированы и лицензии которых были отозваны

Позитивным итогом изменения проиллюстрированного отношения является повышение уровня ответственности банков перед клиентами; предотвращение нарушений на ранней стадии их совершения; повышение конкурентоспособности банковской системы. Приведённые данные в нашем исследовании показывают, что возрастают такие критерии эффективности как возросший уровень реагирования со стороны регулятора банковской системы – ЦБ РФ на нарушения, которые допускают банки; ликвидация банков-«призраков», которые создавались для проведения сомнительных операций, связанных с незаконным переводом денежных средств за рубеж и отмыванием преступных доходов. Кроме того, ужесточение лицензионных требований к размеру уставного капитала позволило значительно увеличить уровень имущественных гарантий вкладчиков со стороны банков.

Следует отметить, что опосредованные механизмы воздействия на экономику, разработанные и внедрённые в банковской системе Российской Федерации, активно внедряются и в других сегментах Российской экономики для предотвращения негативных последствий.

Проиллюстрируем это на одном из самых проблемных секторов экономики России, а именно сфере строительства многоквартирных домов за счет привлеченных средств дольщиков. Коррупция и иные злоупотребления проникают в строительные отрасли в странах по всему миру. Это снижает эффективность экономики, что выражается в ненужных, ошибочных или исходно дефектных строительных проектах. (Nordin et al., 2011). Чтобы эффективно развивать строительную отрасль, необходимо правильно определить критические факторы в строительстве и постараться развивать правовое регулирование отрасли с учетом минимизации рисков.

По данным Рейтингового агентство строительного комплекса (РАСК) в 2016 году из 5479 застройщиков, ведущих активную деятельность на территории нашей страны, по 149 запущена процедура банкротства. Эти компании не выполнили обязательств перед дольщиками. По данным агентства только за 2016 год число девелоперов, объявивших себя банкротами, увеличилось почти на 3% от общего количества компаний, осуществляющих свою деятельность в рамках Федерального закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». На балансе банкротов числится 4500000 квадратных метров жилья, не введенного в эксплуатацию, а это около 5% от общего объема строительства за год в Российской Федерации.

Так, например, 29.07.2017 г. вступили в силу положения Федерального закона от 03.07.2016 N 304-ФЗ, где были внесены новые требования к величине уставного капитала. В соответствии с новыми поправками уставный (складочный) капитал, уставный фонд юридического лица - застройщика (далее - уставный капитал застройщика) должен быть полностью оплачен и должен составлять не менее чем установленный минимальный размер, в зависимости от максимальной площади объектов долевого строительства застройщика. Исходя из положений пп. б. п.3 ст.1 ФЗ № 304 в зависимости максимальной площади объектов долевого строительства подход к минимальной величине уставного капитала стал носить дифференцированный подход (Таблица 3).

Таблица № 3: Соотношение максимальных площадей застраиваемых многоквартирных домов и минимального размера уставного капитала

Строительные компании – застройщики, не оплатившие в полном объёме размер уставного капитала, лишаются возможности привлекать денежные средства дольщиков-граждан в строительство многоквартирных домов. Это позволяет исключить из числа участников рисковые строительные компании с низким уровнем капитализации, которые не в состоянии гарантировать выполнение своих обязательств перед дольщиками.

По мнению авторов, установление правом минимальных количественных показателей к уставному капиталу юридического лица, является косвенным воздействием на экономику и позитивным фактором, обеспечивающим повышенный уровень защищённости вложений контрагентов, что является показателем более эффективного правового воздействия.

Следует также отметить, что ФЗ № 304 вводит важный инструмент защиты интересов дольщиков, вложив средства в строительство жилых помещений - реестр застройщиков, ведение которого поручено уполномоченный орган исполнительной власти. В нём должны быть зарегистрированы все строительные компании, которые по количественным показателям своего уставного капитала должны соответствовать требования указанного закона. Соответственно компания – застройщик не соответствующая указанным требованиям не могут быть внесена в реестр и осуществлять предпринимательскую деятельность в сфере строительства многоквартирных домов.

Сведения, содержащиеся в едином реестре застройщиков, являются открытыми, общедоступными и подлежат размещению на официальном сайте уполномоченного федерального органа исполнительной власти, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Опыт Европейского союза показывает, что внесение финансовой информации в реестры представляет собой инвестицию, которая упрощает бизнес и предоставляет общественности доступ к информации в сети «Интернет». Реестр служит в качестве инструмента макроэкономического анализа и прогнозирования, а также для обнаружения уклонения от уплаты налогов (Kosiciarova & Vincurova, 2015). Государственная регистрация посредством внесения юридически значимой информации в реестры, наряду с лицензированием, является одно из форм косвенного правового воздействия на экономические процессы в России, так как представляет собой не только форму фиксации данных, но и выступает условием участия потенциального контрагента в экономической деятельности. Упорядочивание информации и «своевременность прохождения информации в государственном секторе представляет собой серьезную проблему, влияющую на стабильность и оценку муниципальных рынков» (Edmonds et al., 2017).

Следует согласиться позицией Lapina M., Merkushova O., Ostroushko A., Ruchkina G., о формировании института предоставления публичных услуг населению и организациям, неотъемлемым элементом которого выступает реестр (Lapina et al., 2017). Ведения реестров уполномоченными органами исполнительной власти активно развивается в России, как правило, эти информационные системы находятся в публичном доступе, что позволяет эффективно получать информацию всем заинтересованным субъектам.

Отсутствие доступа к информационным системам регистрации, оказывает негативное влияние на экономику. Это просматривается на примере Республики Узбекистан, где курс на создание национальной системы регистрации был взят в еще 1997 году, но в настоящее время в большинстве регионов Узбекистана эта система до сих пор использует в основном традиционные записи на бумажных носителях (Samborsky, A., Popiv, I., 2015). Что порождает определенные проблемы в экономике этой страны из-за отсутствия информационной открытости правовых, организационных и кадровых вопросов. Это косвенно подтверждает так же небывалый наплыв трудовых мигрантов из этого государства в Россию.

Современному российскому законодательству известен такой институт как реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Правила ведения данного реестра были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1062. Ведение данного реестра, в том числе включение (исключение) в реестр информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях), осуществляется Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации. В данный реестр включена информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Наличие информации о недобросовестных поставщиках создаёт предпосылки для выбора оптимального контрагента, добросовестно исполняющего свои обязанности по контрактам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это повышает количество заключенных эффективных сделок, снижает риски срыва контрактов по вине поставщиков, создаёт дополнительные стимулы для эффективного исполнения своих обязательств.

В ходе проведения исследования авторы пришли к выводам, что в настоящее время наиболее эффективными являются опосредованные формы государственно-правового воздействия на экономику. На основе анализа влияние глобальных тенденций опосредованного воздействия на экономику предложены пути развития механизмов совершенствования российского законодательства с целью постепенной замены прямых жестких форм государственного контроля опосредованными.

Таким образом, анализ форм опосредованного регулирования экономической деятельности показал необходимость внедрения лицензирования и регистрации как форм опосредованного регулирования экономической деятельности на основе успешного опыта в отдельных сферах экономики.

Применительно к России, это было проиллюстрировано на примере банковского сектора, где косвенные формы – лицензирование и регистрация активно применяются на протяжении длительного периода времени и строительства жилья, где возросшее количество банкротств вынудило государство в 2017 году пойти на установление жестких количественных критериев к минимальной величине уставного капитала застройщика и ввести реестр застройщиков. При этом следует учитывать не только позитивные, но и негативные аспекты применения института регистрации в европейских государствах. В частности, официальные реестры должны иметь интегрирующее начало, иначе появится избыточность данных, что негативно отразится на конечных пользователях информацией, зафиксированной в реестрах (Mader et al., 2017).

Что же касается лицензирования, то, как справедливо отмечали Young Lee, Roger H.Gordonb коррупция, имеющая место во многих странах заключающаяся в «необходимость платить бесконечные взятки правительственным чиновникам за получение необходимых лицензий, препятствует деятельности малого бизнеса» (Lee & Gordonb, 2005). Решение данной проблемы особенно актуально в России и опосредованное регулирование тут дополняет жесткие меры принимаемые государством. Следует учитывать высокий уровень коррупционности в современной России и контролировать процесс выдачи лицензий компетентными инстанциями.