Юридическая сущность целеполагания в сфере внутриведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел

Мамонтов Александр Александрович адъюнкт, кафедра административного права, Московский университет МВД России им. В.Я. Кикотя 117997, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12 Mamontov Aleksandr Aleksandrovich adjunct of the Department of Administrative Law at Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia 117997, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. Akademika Volgina, 12 Ojje@yandex.ru

В современных условиях развития государственных управленческих отношений в Российской Федерации целеполагание в области контроля внутриорганизационной и внешнеорганизационной деятельности органов исполнительной власти является одной самых сложных задач. Как справедливо определяют представители управленческих наук «целеполагание это придание определенной направленности развитию объекта управления с целью достижения конкретного результата. Функции целеполагания как специфического вида управленческой деятельности - это процесс формирования и обоснования цели развития управляемого объекта.»^[1] С позиции видного деятеля административной науки Г.В. Атаманчука, «целеполагание – это центральная функция государственного и муниципального управления и стержень административно-управленческой деятельности, оно пронизывает и определяет все стадии управленческой деятельности.»^[2].

Рассматривая систему целеполагания в области организации внутриведомственного контроля необходимо отметить взаимозависимость задач поставленных перед системой контроля от поставленных общих целей управления. Поскольку система внутриведомственного контроля является средством достижения общих целей управленческой деятельности, то формирование целей и задач внутриведомственного контроля должно отражать потребности управления. В теоретических источниках можно выделить 2 подхода к формированию целей в управленческом контроле. В соответствии с первым подходом, представителем которого является А.П. Коренев, контроль выступает, как средство обеспечения принципа законности и нацелен на проверку соответствия деятельности подконтрольного субъекта действующему законодательству. Представители другого подхода придерживаются позиции о целенаправленности внутреннего контроля как на обеспечение законности деятельности подконтрольных субъектов, так и на исследование параметров эффективности это деятельности. Второй подход по нашему мнению представляет больший практический интерес для развития внутриведомственного контроля в сфере деятельности органов внутренних дел.

Определенную сложность целеполагания в сфере внутриведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел вызывают различные подходы к формированию современных действенных целей и задач, отражающих реальные потребности системы управления. Данное обстоятельство обусловлено множеством факторов, в том числе теоретическими различиями между внутриведомственным, вневедомственным контролем и осуществлением государственной публичной контрольной деятельности по субъектному составу правоотношений, уровню нормативного регулирования. Немаловажным фактором также является параллельное, основанное на достижениях разных отраслей науки, развитие отдельных направлений внутриведомственного контроля в системе органов внутренних дел. Таким образом, целеполагание в области внутриведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел нуждается в научном исследовании и соотнесении действующей системы целеполагания в соответствии с современными концепциями управления.

Анализ теоретических источников показывает, что целеполагание в сфере публичной контрольной деятельности органов внутренних дел существенно отличается от аналогичных категорий как вневедомственного, так и внутриведомственного контроля. Цели публичного контроля отражают отношения между государством и не находящимся в прямой зависимости от него субъектами, осуществляющими подконтрольную государству деятельность. Контроль в этой сфере государственной деятельности устанавливается для профилактики нарушений, влекущих ущерб интересам общества, государства. Однако формирование целей контроля происходит в рамках политического процесса, одним из направлений которого является устранение излишнего вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства^[3]. Целеполагание при осуществлении надведомственного контроля на межведомственном и вневедомственном уровнях (внешний контроль) формируется через различия в содержании полномочий субъектов в процессе взаимодействия между ведомствами, которые преследуют собственные законные интересы. В большинстве своем надведомственный контроль является специализированным по отдельным вопросам деятельности органов внутренних дел.

С другой стороны, в теории управления, цели внутриведомственного контроля в органах внутренних дел формируются из властных взаимоотношений субъектов. В теоретических моделях формирование и реализация целей направлены на развитие внутреннего управления, оценки состояния системы, соответствия деятельности подчиненных требованиям законности и принятым руководящим решениям, определение эффективности деятельности подконтрольного органа, оказание методической помощи, выявление и распространение передового опыта в организации деятельности.

Различия субъектного состава отношений контроля отражаются и в его законодательном регулировании. Контроль в области публичных отношений регулируется и основывается на источниках федерального законодательства, тогда как внутренний контроль основывается на ведомственных нормативных актах и научно-разработанных принципах внутренней организации в целом. При этом даже современные подходы к осуществлению управленческой и контрольной деятельности, подразумевающие внедрение современных форм и методов контроля, используемых в негосударственных организациях, в систему государственного управления (Управление по результатам, New public management, Good governance), пользуются в той или иной степени теорией «древа целей» разработанной Г.В. Атаманчуком, что подтверждает ее актуальность в управленческой деятельности^[4].Данная теория является основой наиболее разработанного в отечественном и зарубежном законодательстве способа построения системы целей. Она является одной из основ воплощения системного подхода в законодательной деятельности. В научной среде распространено описание «древа целей» как системы целеполагания, организация которой осуществляется «путём последовательной декомпозиции главной цели на подцели». В целом принцип «древа целей» обеспечивает взаимосвязь множества целей разного содержания (экономических, социальных, политических, духовных), их согласование для достижения главной, единой цели^[5].

Соотношение конкретных и абстрактных целей в системе государственного управления является одним из дискуссионных вопросов в научной среде. Абстрактное, расширительное целеполагание служит ориентиром для достижения результатов, поэтому стратегические цели сформированы с учетом данного характера, преимущественно ввиду долгосрочного характера данных целей. Представители экономических и точных наук утверждают, «что цель должна быть измерима, реализуема и возможна. Если не выполнено хотя бы одно из перечисленных требований, то цель не может быть сформирована.»^[4] Формирование, на основании абстрактных расширительных стратегических целей, точных, измеримых и конкретных подцелей процесс сложный и трудоемкий, подвержен частой коррекции в зависимости от изменения социальных, политических, экономических отношений в обществе и государстве. Поэтому процесс формирования расширительных подцелей отчасти продиктован возможностью поставки задач и организации мероприятий в рамках реализации дискретных полномочий в управлении. Однако все подцели, задачи и мероприятия не должны противоречить или выходить за рамки основной цели управления. В этой взаимосвязи нормативное закрепление стратегической цели внутриведомственного контроля, отражающее его сущность как средства обеспечения принципа законности, не вполне соответствует целям следующих уровней, содержание которых преследует оценку параметров эффективности подконтрольной деятельности.

Различия в формировании целей между вышеуказанными видами контроля указывают на предположительно более гибкую систему организации внутриведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, за счет полного внутреннего нормативного регулирования. Однако это не в полной мере отражается в современных реалиях. Косность и консервативность внутреннего управления в системе органов внутренних дел опирается на продолжительный опыт функционирования действующей системы внутриведомственного контроля. Организация действующей модели осуществляется по зональному принципу для территориальных органов, и в рамках целевых проверок для иных подразделений органов внутренних дел. Основой является теоретическое позиционирование внутриведомственного контроля как средства обеспечения законности. Иная ситуация наблюдается в системе внутреннего финансового контроля, эта система являясь по своей природе более жесткой и детальной, обладает свойствами к изменению под влиянием современных разработок в области экономических наук, исследования которых более направленны на изучение внутреннего контроля как способа обеспечения эффективности деятельности. Так, например Ю.А. Кутырев, указывает на то, что финансовой контроль осуществляется только с целью повышения эффективности управления финансами.^[6] Данное обстоятельство положительно сказывается и на нормативном закреплении разноуровневых целей в области контроля финансово-экономического блока деятельности органов внутренних дел.

Чтобы проиллюстрировать теоретические принципы баланса целеполагания обратимся к Положению Банка России от 16 декабря 2003 г. № 242-П "Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах". Согласно данному положению выделяются 4 стратегические цели внутреннего контроля, две из которых являются отражением направленности на эффективность деятельности, а другие направлены на соблюдение законности^[7] Содержание данного акт соответствует позиции С.М. Зубарева, согласно которой «достижение должного уровня как законности, так и эффективности деятельности подконтрольного объекта всегда были и остаются целями любого вида контроля»^[8] Однако при исследовании нормативной составляющей регулирующей деятельность органов внутренних дел усматривается дисбаланс в определении целей внутриведомственного контроля между обеспечением законности и эффективности.

Административно-правовое регулирование внутриведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел показывает, что в системе органов внутренних дел ведомственный контроль выстраивается по зональному принципу для территориальных органов и в рамках целевых проверок для иных подразделений системы МВД России, а целеполагание в большинстве своем осуществляется через обеспечение принципа законности, поскольку контроль как функция управления обосновывался как средство обеспечения законности. ^[9]

В Положении об организации зонального ведомственного контроля прямо заявлена основная цель: «Целью зонального контроля МВД России является обеспечение соответствия организации деятельности подконтрольного органа (подразделения) требованиям законодательства Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, исполнения управленческих решений руководства МВД России»^[10]. Аналогична норма указана в Инструкции по организации ведомственного контроля за деятельностью главных управлений, департаментов, управлений, центров специального назначения и иных организаций и подразделений. Данная основная цель подразумевает подчиненность ей целей и задач следующего уровня. Однако при изучении целей и задач следующих уровней усматривается постановка системных целей образующих систему изучения и оценки параметров эффективности деятельности подконтрольных субъектов. При этом оценка происходит как по формальным критериям оценки, так и сформирована система экспертной оценки деятельности подчиненных подразделений, что противоречит заявленному стратегическому направлению внутриведомственного контроля.

Критерии оценки эффективности органов исполнительной власти формируются в зависимости от модели управления и целей деятельности конкретного органа исполнительной власти. В науке эффективность трактуется как достижение результата с минимальными затратами ресурсов. Применительно к органам внутренних дел оценка критериев эффективности, которая прослеживается в подцелях и задачах внутриведомственного контроля подразделений, происходит в соответствии с приказом «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации»^[11] и осуществляется исходя из совокупности 2 составляющих: формализованных сведений о результатах работы и экспертной оценки.

При этом легальные определения вышеуказанных составляющих содержится в приказе об основах ведомственного контроля, в соответствии с которым «формализованные показатели - результаты деятельности подразделения, организации МВД России, деятельности (направления деятельности) территориального органа МВД России на основе определенных количественных и (или) качественных критериев, утвержденных в установленном порядке. Экспертная оценка - процедура определения оценки организации и эффективности деятельности подразделений, организаций МВД России и деятельности (направления деятельности) территориального органа МВД России на основе группового мнения специалистов (экспертов)» ^[10]

Следует отметить, что оценка деятельности подконтрольных субъектов происходит в рамках осуществления внутриведомственного контроля. Однако в стратегической цели ведомственного контроля не отражено это направление контроля, хотя в системе целеполагания предусмотрено целями следующих уровней. Данный факт указывает на некую несогласованность системы целеполагания.

Отдельно ведомственный контроль установлен в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд. Регламент проведения Министерством внутренних дел Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденном приказом МВД России от 16 мая 2016 г. № 247, формально не содержит целей по обеспечению эффективности, прописанные внутренние положения нацелены исключительно на организацию соблюдения требований законодательства.^[12] Конечно, цели эффективности преследуются опосредовано, они содержатся в самом Федеральном законе "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 № 44-ФЗ ^[13], однако внутренний контроль в органах внутренних дел в этой сфере нацелен исключительно на соблюдение требований действующего федерального и ведомственного законодательства. Таким образом, построение системы контроля в данном направлении деятельности предполагает теоретический тезис о том, что соблюдение требований законодательства должно привести к эффективности, как в управленческой деятельности, так и в области расходования бюджетных средств.

Аналогичный пример содержат положения совместного Приказа от 26 марта 2014 г. № 147/209/187/23/119/596/149/196/110/154 г. Москва «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях»^[14]. Его внутренние положения только декларируют требования по соблюдению действующего законодательства, направленные на создание организационных механизмов эффективного соблюдения требований законодательства, поскольку законность в данном случае является одним из показателей оценки деятельности. Законность в деятельности органов предварительного расследования является неотъемлемой частью эффективности деятельности подразделения.

Возвращаясь к области внутреннего финансового контроля, стоит отметить теоретически обоснованное нормативное закрепление целей и задач. Наиболее сбалансированно постановка целей выглядит именно в этой области контроля, где отдельно выделен блок аудита, направленный на исследование параметров эффективности, а регламент осуществления ведомственного финансового контроля наиболее полно соотносится с теоретической моделью построения стратегического целеполагания деятельности^[15]. Также необходимо отметить ежегодное отдельное планирование финансового аудита и внутриведомственного контроля в сфере финансового контроля в соответствии с приказом об организации планирования. Вместе с тем при осуществлении контрольных мероприятий деятельность субъектов финансового контроля выглядит обособленной, проверки касаются, в том числе юридических, управленческих механизмов, и за частую дублируют проверки иных субъектов контроля.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о наличии недостатков действующей системы целеполагания в области внутриведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел:

1.Основная цель ведомственного контроля не отражает критериев эффективности, что сказывается на целостности системы целеполагания, поскольку эти критерии все же отражаются и преследуются при постановке целей и задач следующих уровней.

2. Нормативно закрепленные цели внутриведомственного контроля во многом носят абстрактный и расширительный характер, что делает систему более устойчивой к внешним изменениям, но влияет на эффективность и гибкость.

3. Более гибкая по своей природе система внутриведомственного регулирования остается более косной и консервативной, ориентированной на внутриведомственный контроль как на способ обеспечения принципа законности.

Для решения поставленных проблем и приближения действующей модели внутриведомственного контроля к теоретическому образцу полагаем допустимым, основываясь на действующей системе целеполагания в области ведомственного финансового контроля, внести изменение в Приказ МВД России от 03.02.2012 № 77 (ред. от 13.02.2017) «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» дополнив стратегическую цель ведомственного контроля критерием эффективности, изложив п.5 Инструкции по организации зонального контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и п.2 Инструкции по организации ведомственного контроля за деятельностью главных управлений, департаментов, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации, центров специального назначения Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом Приказ МВД России от 03.02.2012 № 77 в следующей редакции:

«5. Целью зонального контроля МВД России является обеспечение эффективности деятельности подконтрольного органа (подразделения) и ее соответствия требованиям законодательства Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, исполнения управленческих решений руководства МВД России».

«2. Целью контроля является обеспечение эффективности деятельности подразделений МВД России и ее соответствия требованиям законодательства Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, регулирующих деятельность МВД России, а также исполнения управленческих решений, принимаемых руководством МВД России.»