Конфликт интересов руководителя образовательной организации высшего образования при внутреннем совместительстве

Дамм Ирина Александровна кандидат юридических наук директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз, заведующий кафедрой деликтологии и криминологии ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22 Damm Irina Alexandrovna PhD in Law Director of the Center for Corruption Prevention and Legal Expertise, Head of the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22 idamm@yandex.ru Другие публикации этого автора     Басалаева Светлана Павловна кандидат юридических наук доцент кафедры трудового и экологического права Юридического института ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660041, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Свободный, 79 Basalaeva Svetlana Pavlovna PhD in Law Associate Professor of the Department of Labor and Environmental Law at Siberian Federal University 660041, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Svobodnyi, 79 sbasalaeva@sfu-kras.ru Роньжина Ольга Викторовна кандидат юридических наук доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 3-07а Ron'zhina Ol'ga Viktorovna PhD in Law Associate Professor at the Department of Constitutional, Administrative and Municipal Law of the Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-20 Ronzhinakarimova@mail.ru Другие публикации этого автора     Толстикова Ирина Николаевна кандидат юридических наук доцент, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет", советник, Комитет по государственному устройству, законодательству и местному самоуправлению Законодательного Собрания Красноярского края 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22 Tolstikova Irina Nikolaevna PhD in Law Associate Professor at the Department of Delictology and Criminology of the Siberian Federal University, Counsellor at the State Structure, Legislation and Local Self-Government Committee of the Krasnoyarsk Territory Legislative Assembly 660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22 intols@mail.ru Другие публикации этого автора     Акунченко Евгений Андреевич кандидат юридических наук доцент кафедры деликтологии и криминологии, старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22 Akunchenko Evgenii Andreevich PhD in Law Associate Professor at the Delict Study and Criminology Department, Senior Researcher at the Center for Anti-Corruption and Legal Expertise of Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22 eakunchenko@sfu-kras.ru Другие публикации этого автора     Волкова Маргарита Андреевна младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, каб. 1-20 Volkova Margarita Andreevna Junior Researcher at the Center for Anti-Corruption and Legal Expertise of Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, kab. 1-20 marvolkova@sfu-kras.ru Другие публикации этого автора

Щедрин Николай Васильевич доктор юридических наук профессор, Юридический институт, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22 Shchedrin Nikolai Vasil'evich Doctor of Law Professor, the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University  660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22 sveroboy@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов в деятельности публичных должностных лиц – одно из важных направлений государственной антикоррупционной политики Российской Федерации на современном этапе. За период, прошедший с момента ратификации Конвенции ООН против коррупции и принятия основополагающих национальных нормативных правовых актов в области противодействия коррупции, институт конфликта интересов пережил этап активного развития и сегодня нашел применение во многих областях правового регулирования. В данном случае сфера высшего образования не является исключением.

Несмотря на очевидные достижения в деле противодействия коррупции, предотвращение и урегулирование конфликта интересов остается одним из наиболее проблемных инструментов антикоррупционной деятельности с точки зрения организационно-правового и научно-методического обеспечения. Те или иные аспекты данного института предлагались для обсуждения на многих научно-практических мероприятиях и становились предметом исследований таких российских ученых, как В.В. Астанин ^[1], Н.А. Ахметова ^[2], И.И. Бикеев ^[3], А.В. Бутков ^[4], А.Ю. Ватель ^[5], А.С. Гичаев ^[6], Т.С. Глазырин ^[7], С.В. Дергачев ^[8], С.Н. Дубик ^[9], Л.Л. Иванова ^[10], С.К. Илий ^[11], А.Д. Ильяков [12–14], П.А. Кабанов ^{[3, 4, 15, 16]}, С.Ю. Кабашов ^[17], О.В. Казаченкова [18–20], К.В. Киселев ^[21], Т.Л. Козлов ^{[11, 22, 23]}, А.В. Кудашкин ^[23], О.С. Маскалева ^[24], Н.В. Новоселова ^[25], А.Ф. Ноздрачев [26–28], Д.А. Панарин ^[29], И.В. Плюгина ^[30], Н.В. Путило ^[31], В.В. Пылин ^[32], П.Д. Симашенков ^[33], В.В. Федоров ^[34], М.А. Цирина ^[35], С.Е. Чаннов [36–38] и др. Вместе с тем научные труды, посвященные конфликту интересов в сфере образования, встречаются достаточно редко [39–45], а полноценное изучение особенностей его предотвращения и урегулирования при заключении трудового договора и последующей работе на условиях внутреннего совместительства в образовательной организации до настоящего времени не проводилось.

К числу наиболее обсуждаемых среди представителей науки и практики вопросов относится возможность возникновения конфликта интересов у руководителя образовательной организации при замещении иных руководящих должностей, должностей профессорско-преподавательского состава на условиях внутреннего совместительства.

Основная часть

В соответствии со ст. 282 Трудового кодекса РФ (ТК РФ) совместительство – выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. При этом в ст. 60.1 ТК РФ устанавливается, что работник имеет право заключать трудовые договоры о выполнении в свободное от основной работы время другой регулярной оплачиваемой работы у того же работодателя (внутреннее совместительство) и (или) у другого работодателя (внешнее совместительство).

По общему правилу для работников из числа профессорско-преподавательского состава и административно-управленческого персонала образовательных организаций запрета на работу по совместительству – как внешнему, так и внутреннему – в законодательстве не содержится. Однако для одной должности, а именно для руководителя образовательной организации, законодатель все же устанавливает два ограничения, связанные с работой по совместительству.

Первое ограничение относится к руководителю любой организации, в том числе и образовательной. В соответствии со ст. 276 ТК РФ руководитель организации может работать по совместительству у другого работодателя только с разрешения уполномоченного органа юридического лица, либо собственника имущества организации, либо уполномоченного собственником лица (органа).

Ограничение заключается в том, что на работу по совместительству для руководителя организации требуется согласие работодателя. Однако с позиций трудового законодательства это ограничение относится только к внешнему совместительству. Для работы по внутреннему совместительству согласия работодателя не требуется.

Для внутреннего совместительства такое ограничение не установлено потому, что в этом случае трудовой договор по совместительству заключается с тем же работодателем, у которого работник работает по основному месту работы. Как следствие, уполномоченный представитель работодателя, заключая трудовой договор по внутреннему совместительству с руководителем организации, выражает свое согласие на такую работу путем подписания трудового договора.

Второе ограничение установлено образовательным законодательством. В соответствии с ч. 5 ст. 51 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» должностные обязанности руководителя государственной или муниципальной образовательной организации, филиала государственной или муниципальной образовательной организации не могут исполняться по совместительству.

Данное ограничение заключается в том, что должность руководителя организации можно замещать только по основному месту работу. Однако оно не препятствует руководителю организации, замещающему эту должность по основному месту работы, заключать трудовые договоры о работе по совместительству на других должностях, за исключением должности президента образовательной организации, согласно ч. 12 ст. 51 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Тем самым внутреннее совместительство по должности руководителя образовательной организации высшего образования (ректор, директор) и иной руководящей должности (директор, заведующий, начальник структурного подразделения и др.), должности профессорско-преподавательского состава (заведующий кафедрой, профессор и др.), а также должности работника административно-хозяйственного и учебно-вспомогательного персонала в рамках одной образовательной организации правомерно при условии, что трудовой договор по должности руководителя является трудовым договором по основному месту работы, а трудовой договор по иной должности – договором по совместительству.

При этом следует констатировать правомерность и других вариантов внутреннего совместительства. Возможны сочетания на условиях внутреннего совместительства, такие как директор института – заведующий кафедрой, проректор – директор института, проректор – заведующий кафедрой и т.п. При этом для всех других должностей административно-управленческого персонала не установлено требования о том, какой из трудовых договоров должен быть по основному месту работы, а какой – по совместительству. Это зависит от усмотрения сторон.

Отметим, что такого рода организация трудовых отношений в образовательной организации является традиционной в сфере высшего образования. Руководящие работники в высшей школе – это не сторонние менеджеры, а работники самой образовательной организации, глубоко включенные в ее образовательную и научную деятельность. Подобная модель укоренена в лучших традициях организации системы высшего образования и способствует реализации таких принципов государственной политики в сфере образования, как демократический характер управления образованием, автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»).

Наиболее часто встречается на практике вариант внутреннего совместительства, выражающийся в замещении должностей ректора и заведующего кафедрой. Например, по этой модели организации трудовых отношений работают известные ректоры ведущих образовательных организаций России: Ю.А. Садовничий – ректор МГУ и заведующий кафедрой математического анализа механико-математического факультета; В.М. Филиппов – ректор РУДН и заведующий кафедрой сравнительной образовательной политики в высшем образовании (информация доступна на официальных сайтах университетов).

Несмотря на широкое распространение, практика осуществления трудовой деятельности на основе внутреннего совместительства в рамках образовательной организации ограничена наличием специальных антикоррупционных правил.

Особые обязанности, запреты и ограничения устанавливаются в целях предупреждения коррупционного злоупотребления должностным положением лицами, выполняющими публичные функции в государстве. В системе предупреждения коррупции правовое регулирование выполнения иной оплачиваемой деятельности имеет большое значение. Специальное правовое регулирование данного вопроса позволяет не только обеспечить баланс реализации трудовых прав граждан и интересов общества и государства в обеспечении антикоррупционной безопасности, но и установить нормативно определенные правила и процедуры, понятные участникам соответствующих отношений.

В сфере государственного и муниципального управления правовое регулирование антикоррупционных стандартов поведения находится на качественно ином уровне и содержит специальные порядки выполнения иной оплачиваемой деятельности для лиц, замещающих государственные, муниципальные должности, а также для государственных гражданских, муниципальных служащих. Названным категориям в силу прямого предписания запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, в свою очередь, выполнение иной оплачиваемой деятельности регламентируется по-разному. Так, лицам, замещающим государственные (муниципальные) должности, запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями (пп. 3 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»). Соответственно, законодатель разрешил министрам, депутатам, иным лицам, замещающим должности различных уровней власти, заниматься только указанными видами деятельности. Выполнение иных видов оплачиваемой деятельности не допускается.

Иной порядок установлен в отношении государственных гражданских служащих. Так, «гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов» (ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Соответственно, по общему правилу работник вправе выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении двух условий:

- необходимо предварительное уведомление представителя нанимателя (уведомить необходимо предварительно, т.е. да начала выполнения работы. Уведомительный порядок означает, что разрешение представителя нанимателя или обязательное обращение в комиссию по урегулированию конфликта интересов на выполнение иной оплачиваемой работы не требуется);

- выполнение иной оплачиваемой работы не должно повлечь за собой конфликт интересов (служащий обязан самостоятельно принимать меры по предотвращению любой возможности возникновения конфликта интересов, если есть основания полагать, что в процессе выполнения иной работы такой конфликт может возникнуть, служащему надлежит отказаться от выполнения иной оплачиваемой работы; а если конфликт интересов возник в процессе выполнения иной оплачиваемой деятельности, то необходимо уведомление об этом).

Предварительный уведомительный порядок выполнения служащим иной оплачиваемой работы обусловлен обоснованной экономией организационного ресурса в системе предупреждения коррупции. Обращение работника с письменным заявлением о даче согласия по каждому намерению выполнять иную оплачиваемую работу к руководителю или в комиссию может привести к необоснованному возложению на руководителей и комиссии дополнительных обязанностей по рассмотрению соответствующих вопросов.

Самостоятельное соблюдение работником такого обязательного условия, как отсутствие конфликта интересов, при выполнении иной оплачиваемой работы обеспечивается общей обязанностью принимать меры по предотвращению и урегулированию любой возможности возникновения конфликта интересов (ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»), а также строгостью санкции (увольнение) за несоблюдение обязанности (ч. 6 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

В отношении руководителей образовательных организаций, на которых распространены положения постановления Правительства РФ от 05.07.2013 г. № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции», установлено лишь одно ограничение, касающееся выполнения иной оплачиваемой работы. Руководитель образовательной организации не вправе заниматься без письменного разрешения работодателя (его представителя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (пп. 3 п. 3 постановления Правительства РФ № 568).

Иные запреты, ограничения и рекомендации, например, запрет на занятие предпринимательской деятельностью или обязанность предварительного уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы, в отношении руководителя образовательной организации не установлены, если иное не определено локальными нормативными актами образовательной организации.

Вместе с тем важно отметить, что отсутствие прямого указания на недопустимость конфликта интересов при осуществлении иной оплачиваемой деятельности не исключает применимость норм о необходимости его предотвращения и урегулирования. Если иная оплачиваемая деятельность приводит или может привести к конфликту интересов, руководителю надлежит руководствоваться общими правилами предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

При ответе на вопрос о том, возможно ли возникновение конфликта интересов при внутреннем совместительстве по должности ректора и заведующего кафедрой, обосновываются два диаметрально противоположных подхода. В рамках первого обосновывается отсутствие возможности возникновения конфликта интересов при внутреннем совместительстве на должностях ректора и заведующего кафедрой, что подтверждается следующими аргументами.

1. У рассматриваемых должностей разный трудовой функционал.

В соответствии с Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих ^[46] должность ректора включена в Раздел II «Должности руководителей», а должность заведующего кафедрой отнесена к Разделу III «Должности профессорско-преподавательского состава». Анализ изложенных в названном справочнике должностных обязанностей позволяет сделать вывод об отсутствии у заведующего кафедрой организационно-распорядительных полномочий, связанных с принятием административно-хозяйственных решений. Трудовая функция заведующего кафедрой сводится к комплексному обеспечению образовательного процесса и научной деятельности кафедры. Трудовая функция ректора, напротив, связана с принятием управленческих решений, обеспечивающих образовательную деятельность учреждения в целом. Ректоры ведущих вузов в большинстве своем являются признанными научными деятелями в соответствующих областях научного знания, и для них продолжение научной деятельности в рамках работы на кафедре – значимая составляющая профессиональной реализации, а также развития научных школ.

Кроме того, если следовать аналогии правового регулирования выполнения иной оплачиваемой работы лицами, замещающими государственные (муниципальные) должности, то разрешенными видами деятельности выступают преподавательская, научная и иная творческая деятельность. Должностные обязанности заведующего кафедрой как представителя профессорско-преподавательского состава объединяют все названные виды деятельности.

2. Возможность возникновения конфликта интересов должна быть реальной.

В специальной литературе подчеркивается, что возможность возникновения конфликта интересов должна быть реальной. «Конфликт интересов должен устанавливаться исключительно на реальности фактов, а не на том, что можно думать относительно возможности действий лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Такой подход может снять вопрос о субъективности оценки, связанной с потенциальностью, которая вытекает, в частности, из установленных ныне определений элементов содержания конфликта интересов» ^[26].

В ситуации, когда внутреннее совместительство осуществляется в соответствии с правовыми и локальными нормами, а лицо, замещающее соответствующие должности, осуществляет трудовые функции надлежащим образом, объективно и беспристрастно, говорить о явных признаках возникновения или возможности возникновения конфликта интересов не представляется возможным.

3. Законодательная конструкция понятия «конфликт интересов» несовершенна и допускает «объективное вменение».

Под конфликтом интересов понимается «ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)» (ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ), лицом, указанным в ч. 1 указанной статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

Главным условием квалификации ситуации как конфликта интересов является наличие личной заинтересованности, которая должна влиять или иметь возможность повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей.

А.Ф. Ноздрачев выделяет три ситуации конфликта интересов: действительного, возможного и кажущегося конфликта интересов.

Исходя из рассматриваемой позиции, в сложившейся ситуации имеет место «ситуация кажущегося конфликта» интересов. «Ситуация кажущегося конфликта интересов – это ситуация, в которой личной заинтересованности лица, замещающего должность, в реальности не существует или имеющиеся по этому поводу факты являются недостоверными, т.к. есть лишь видимость того, что данное лицо имеет некую личную заинтересованность, способную повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей. Чтобы правильно оценить сложившуюся ситуацию, необходимо провести служебное расследование. Необходимо установить, что должностные обязанности лица не являются несовместимыми с его личной ситуацией, что оно не совершает правонарушений и не проявляет недобросовестности, необъективности и пристрастности при исполнении им своих должностных обязанностей. До тех пор, пока эти факты не доказаны, налицо видимость конфликта интересов, и предъявлять обвинения данному лицу нельзя» ^[26].

В основе утверждений о возможном возникновении конфликта интересов может лежать лишь предположение о том, что ректор будет необъективен, пристрастен и может ненадлежащим образом выполнять должностные обязанности. В такой ситуации происходит «объективное вменение», т.е. еще ничего не совершившему и не имеющему намерения что-то совершить работнику уже вменяют «потенциальную опасность», подозревают в заведомо правонарушающем поведении. В такой ситуации порядочному и добросовестному человеку приходится каждый раз доказывать, что он не коррупционер.

Статус руководителя организации предполагает осуществление им организационных и распорядительных полномочий, в том числе в отношении себя персонально, а именно: направление и отзыв из отпуска, определение суммы премирования, направление в оплачиваемые командировки, определение очередности при опубликовании монографий, распределение финансовых и материальных средств, необходимых для обеспечения деятельности (транспортного средства, кабинета, кондиционера, места для парковки и т.п.). В любых таких ситуациях существует гипотетическая возможность злоупотребления должностным лицом своими полномочиями. Внутреннее совместительство действительно расширяет перечень таких случаев (выполнение организационных и распорядительных полномочий руководителем в отношении себя лично), но не переводит в целом ситуацию в режим «конфликта интересов».

Системное толкование ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» с учетом п. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции дает основание заключить, что под конфликтом интересов подразумевается возникновение коллизии публичных и частных интересов. Вместе с тем возможные противоречия между разными публичными ценностями и, как следствие, между интересами двух публичных организаций, публичной организации в целом и ее структурного подразделения не могут быть квалифицированы как конфликт интересов в том смысле, в каком его понимает законодательство о противодействии коррупции.

В рассматриваемой ситуации внутреннего совместительства возможно отклонение от объективного выстраивания приоритетов в деятельности публичной организации в целом и ее структурного подразделения (кафедры, института). Возможные же коллизии между полномочиями и задачами ректора и полномочиями и задачами заведующего кафедрой не являются коллизией публичного и частного интереса.

Кроме того, в ситуации, когда внутреннее совместительство осуществляется в соответствии с правовыми и локальными нормами, а лицо, замещающее соответствующее должности, осуществляет трудовые функции надлежащим образом, объективно и беспристрастно, – говорить о явных признаках возникновения или возможности возникновения конфликта интересов не представляется возможным.

Таким образом, в ситуации внутреннего совместительства при исполнении обязанностей на должностях ректора и заведующего кафедрой нет достаточных оснований для ее квалификации в качестве «ситуации возможного возникновения конфликта интересов». Следовательно, обязанность по уведомлению представителя нанимателя о возможности возникновения конфликта интересов при осуществлении внутреннего совместительства на должности заведующего кафедрой у ректора не возникает.

Второй подход сочетает ряд аргументов в пользу квалификации данного варианта внутреннего совместительства в качестве «ситуации возможного возникновения конфликта интересов». Ее суть заключается в следующем.

1. Превентивный функционал положений о конфликте интересов.

Конфликт интересов в системе предупреждения коррупции предназначен не только для урегулирования действительного конфликта интересов, но и для предупреждения возможного конфликта интересов.

Изложение приведенного выше определения понятия «конфликт интересов» во взаимосвязи с положениями о его предотвращении и урегулировании позволяет сделать вывод том, что законодатель рассматривает обе ситуации как требующие принятия мер.

«Ситуация возможного конфликта интересов – это ситуация, в свете которой личная заинтересованность лица, замещающего должность, не является в тот момент, когда ставится такой вопрос, достаточной для возникновения конфликта интересов, поскольку пока еще нет никакой связи между его должностными обязанностями и его личными интересами. Но гипотетически (в потенции) личная заинтересованность может проявиться и повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей, особенно в ситуациях их эволюции или изменения. Во всех подобного рода случаях необходимо проводить проверку, не могут ли личные интересы должностного лица повлиять на то, как оно будет исполнять свои обязанности в новых служебных условиях или новые должностные обязанности, с тем чтобы убедиться, что реальный конфликт интересов не наступил и остается по-прежнему лишь потенциальным» ^[26].

Соответственно если ситуация действительного конфликта интересов более очевидна, то ситуация возможного конфликта интересов предполагает выстраивание вероятностных логических конструкций, позволяющих определить, что возникновение конфликта интересов возможно. Вместе с тем степень вероятности такого возникновения определяется путем личной субъективной оценки обязанного лица, а также административного усмотрения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, представителя нанимателя, прокуратуры, адвоката, суда и иных заинтересованных лиц.

Важно подчеркнуть, что правовой оценке подлежит влияние или возможность оказания влияния прямой или косвенной личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение обязанностей ректора. Именно на ректора возлагается обязанность уведомлять работодателя о личной заинтересованности при исполнении трудовых обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, как только ему станет об этом известно (абз. 4 пп. «в» п. 1 постановления Правительства РФ от 05.07.2013 г. № 568).

Квалификация возможного конфликта интересов должна основываться на установлении следующих признаков:

- наличие должностного положения (полномочий);

- возложение обязанности уведомлять работодателя о личной заинтересованности при исполнении трудовых обязанностей, которая может привести к конфликту интересов;

- возможность возникновения в перспективе личной заинтересованности, которая гипотетически сможет повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей;

- реальная возможность использования должностного положения (полномочий) из личной заинтересованности.

Полагаем, что при одновременном исполнении должностных обязанностей и ректора, и заведующего кафедрой возможно возникновение личной заинтересованности, которая приводит или может привести к возникновению конфликта интересов.

Например, ректор может при распределении материальных ресурсов гипотетически увеличить получение таких ресурсов институтом, в котором он замещает должность заведующего кафедрой, подписывать приказы о командировании сотрудников кафедры, в которой он замещает должность заведующего, поддерживать инициативы кафедры, требующие финансирования (исследовательские проекты, организация научных мероприятий и др.).

Важно подчеркнуть, что положительные личностные характеристики обязанного лица не имеют отношения к определению возникновения обязанности по уведомлению о возникновении или о возможности возникновения конфликта интересов. Обязанность в равной мере возложена на всех руководителей образовательных организаций высшего образования.

Как уже было отмечено ранее, в соответствии с Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих ^[46] должность ректора включена в Раздел II «Должности руководителей», а должность заведующего кафедрой – к Разделу III «Должности профессорско-преподавательского состава».

Как следует из положений указанного Единого квалификационного справочника, ректор утверждает учебные планы и дополнительные образовательные программы. Принимает меры по обеспечению образовательного учреждения квалифицированными кадрами, проведению регулярного повышения квалификации профессорско-преподавательского состава и иных категорий работников образовательного учреждения, обмену опытом, созданию благоприятных и безопасных условий труда, соблюдению требований правил по охране труда и пожарной безопасности. Обеспечивает сочетание экономических и административных методов руководства, применение принципов материальных и моральных стимулов повышения эффективности деятельности работников образовательного учреждения, применение принципов их материальной заинтересованности и ответственности за порученное дело и результаты работы, выплату в полном размере причитающейся работникам заработной платы в сроки, установленные законодательством, коллективным договором, трудовым договором. Утверждает структуру и штатное расписание образовательного учреждения. Осуществляет прием, перевод и увольнение работников и прочее.

Изучение должностных обязанностей заведующего кафедрой, изложенных в Едином квалификационном справочнике, позволяет сделать вывод, что данная должность имеет двойной трудовой функционал: и управленческий, и педагогический. Должностные обязанности заведующего кафедрой содержат преимущественно организационные и контролирующие функции в отношении группы педагогических работников (сотрудников кафедры). Так, заведующий кафедрой разрабатывает стратегию развития деятельности кафедры по направлениям подготовки, укрепляет и развивает внешние связи с работодателями и органами управления образованием. Осуществляет анализ рынка образовательных услуг и рынка труда по направлениям подготовки специалистов на кафедре. Формирует предложения по улучшению ведения учебного процесса по профилю кафедры. Организует межфакультетское, межвузовское, международное взаимодействие преподавателей кафедры. Осуществляет распределение педагогической нагрузки и функциональных обязанностей между работниками кафедры и контролирует своевременность и качество их исполнения и прочее.

В силу изложенного ректор при исполнении своих должностных обязанностей гипотетически может из прямой или косвенной личной заинтересованности использовать свои должностные обязанности ректора в интересах как кафедры и ее отдельных сотрудников, так и института, в котором данная кафедра находится.

Как уже было отмечено, под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ), лицом и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми обязанное лицо и состоящие с ним в близком родстве или свойстве связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Личная заинтересованность ректора может выразиться в получении как доходов (материальные выгоды) – дополнительная оплата труда, так и преимуществ – создание более благоприятных материальных, технических, организационных и иных условий для работы и развития кафедры, которую возглавляет ректор, и ее сотрудников. Кроме того, не исключена ситуация, когда руководителем образовательной организации могут предприниматься меры по преимущественному созданию благоприятных условий для развития кафедры и института, в который такая кафедра входит, в целях обеспечения комфортных условий работы в качестве заведующего кафедрой после прекращения исполнения обязанностей ректора.

Тезис о том, что возможные коллизии между полномочиями и задачами ректора и полномочиями и задачами заведующего кафедрой не являются коллизией публичного и частного интереса, – спорный. Личная заинтересованность в конфликте интересов представляет собой частный интерес лица, осуществляющего публичные функции. Противоречие между личной заинтересованностью (частным интересом) и надлежащим, объективным и беспристрастным исполнением должностных обязанностей (публичный интерес) и образует конфликт интересов.

2. Тенденции судебной практики.

Анализ судебной практики позволяет сделать вывод об отсутствии у представителей судебного сообщества единства в определении подходов к квалификации ситуаций как конфликт интересов. Достаточно часто суды признают законными и обоснованными решения работодателя о привлечении работника к дисциплинарной ответственности не только за непринятие мер по урегулированию возникшего конфликта (действительный конфликт), но и за неприятие мер по недопущению возможности возникновения конфликта интересов и неуведомление руководителя о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов (возможный конфликт). Приведенные ниже примеры касаются сферы государственного и муниципального управления, однако, учитывая единое определение конфликта интересов, а также общность способов его предотвращения и урегулирования, они вполне относимы к рассматриваемому вопросу.

Так, Вилючинский городской суд Камчатского края рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по следующим обстоятельствам: начальник военного представительства МО РФ не уведомил о возможности возникновения конфликта интересов, заключающегося в том, что его супруга является директором по персоналу и правовым вопросам ОАО, которое оказывает ремонтные услуги военному представительству. В мотивировочной части решения суда указывается, что «в целях принятия мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов он был обязан уведомить вышестоящее руководство о наличии данной ситуации, при этом разрешение вопросов о наличии или отсутствии самого конфликта интересов в связи с осуществлением его супругой трудовой деятельности на подконтрольном ему предприятии, наличие рисков возникновения такого конфликта интересов, относится к прерогативе соответствующего вышестоящего руководства и аттестационной комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, которая по результатам рассмотрения такого уведомления уполномочена сделать определенные выводы и принять меры, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов». Суд отмечает, что «определение же степени своей личной заинтересованности, являющейся квалифицирующим признаком возникновения конфликта интересов, остается ответственностью самого военнослужащего со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями. Кроме того, суд считает необходимым обратить внимание, что военнослужащий, замещающий должность, которая предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, обязан раскрыть информацию не только о реальном, но и о потенциальном конфликте интересов, что подлежит последующей всесторонней проверке его непосредственным начальником в установленном законом порядке» ^[47].

Судебной коллегией по гражданским делам Алтайского краевого суда была рассмотрена в открытом судебном заседании апелляционная жалоба по следующему факту: сотрудник ОВД уволен на основании п. 22 ч. 2 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с утратой доверия за нарушение требований ч.ч. 4, 5 ст. 71 названного Федерального закона, выразившееся в непринятии мер к предотвращению или урегулированию конфликта интересов с участием подчиненных сотрудников, а также в неуведомлении в письменной форме непосредственного руководителя о ставшей ему известной возможности возникновения конфликта интересов. Свое решение судебная коллегия мотивировала следующим образом: «То обстоятельство, что ФИО в силу своего служебного положения не имел полномочий по отстранению подчиненного сотрудника от должности, не свидетельствует о невозможности принятия им иных мер, в том числе уведомление о возникшей ситуации вышестоящего руководителя, в полномочия которого входит изменение служебного положения сотрудника органов внутренних дел. Перечень мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, установленный ст. 71 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не является исчерпывающим, и вопреки доводам жалобы информирование истцом непосредственного руководителя о возможности возникновения конфликта интересов с участием подчиненных сотрудников в данной ситуации являлось бы одной из мер, направленных на предотвращение конфликта интересов» ^[48].

Городецкий городской суд Нижегородской области рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело о признании приказа о расторжении трудового договора незаконным. Установлено, что приказом военного комиссара Н. был уволен по п. 7.1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ (непринятие работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является). По мнению ответчика, конфликт интересов сложился между истцом как начальником отдела военкомата и его супругой, занимающей должность старшего помощника отделения. В мотивировочной части решения суда даны следующие пояснения: «Довод истца о том, что он принял меры по урегулированию конфликта интересов путем направления работодателю отказа от выгоды, в силу чего применение дисциплинарного взыскания в виде увольнения незаконно, отклоняется судом в силу следующего. Согласно положениям статьи 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения лица, указанного в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Выгодой в данном случае можно понимать получение работником льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из его неслужебной деятельности. Отказ работника от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, целесообразен только в случае возникновения единичной возможности получения указанной выгоды. Постоянное возникновение такой возможности ведет к длящемуся конфликту интересов, который может быть урегулирован только путем изменения должностных (служебных) обязанностей гражданского служащего либо перевода его на другую должность. В силу того, что в рассматриваемом случае имеет место длящийся конфликт интересов, то работодателем обоснованно не принят в качестве надлежащего способа урегулирования конфликта интересов отказ истца от выгоды» ^[49].

Внутренняя концептуальная разобщенность конфликта интересов, его предотвращения и урегулирования как правового института, неоднозначность законодательных предписаний в сочетании с противоречивой судебной практикой позволяют сделать вывод о необходимости уведомления ректором работодателя (его представителя) о возможном возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов при замещении должности заведующего кафедрой, в соответствующем порядке ^[50].

Следуя второй позиции, руководителю образовательной организации высшего образования целесообразно превысить пределы антикоррупционной безопасности для соблюдения законодательства о противодействии коррупции, нежели оставаться пусть и в кажущейся, но ситуации коррупционной опасности, поскольку в данном случае при определении наличия или отсутствия конфликта интересов или возможности его возникновения решающее значение принимает административное и (или) судебное усмотрение, а санкция за невыполнение обязанности предполагает увольнение. В силу существующих теоретических и практических проблем, связанных с предотвращением и урегулированием конфликта интересов, уведомление работодателя (его представителя) следует трактовать как средство антикоррупционной самозащиты.

Заключение

По результатам проведенного исследования представляется возможным сделать следующие выводы. Действующее трудовое законодательство РФ не содержит ограничений на осуществление руководителем образовательной организации высшего образования внутреннего совместительства. При замещении должностей ректора и заведующего кафедрой оно является правомерным при условии, что трудовой договор по должности ректора является трудовым договором по основному месту работы, а трудовой договор по должности заведующего кафедрой – договором по совместительству.

При выполнении руководителем образовательной организации иной оплачиваемой работы необходимо соблюдение специальных правил. Так, например, руководитель образовательной организации не вправе заниматься без письменного разрешения работодателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет иностранных средств. Также, если выполнение иной оплачиваемой деятельности приводит или может привести к конфликту интересов, руководителю надлежит следовать общим правилами его предотвращения и урегулирования.

Изучение трудов отечественных ученых, нормативных и правоприменительных актов, посвященных вопросам предотвращения и урегулирования конфликта интересов, не позволяет дать однозначный ответ на вопрос о том, возникает ли ситуация возможного конфликта интересов у ректора при замещении должности заведующего кафедрой при внутреннем совместительстве. Обе из представленных в настоящей работе позиций имеют аргументы как за, так и против. Следует также указать, что рассмотренный вариант внутреннего совместительства – это лишь вершина айсберга. Не менее важно выявление возможных конфликтных ситуаций при иных вариантах замещения руководящих должностей и должностей профессорско-преподавательского состава по внутреннему совместительству: директор института – заведующий кафедрой, проректор – директор института, проректор – заведующий кафедрой и т.п. Полагаем, что озвученные проблемы требуют дальнейшего предметного изучения на междисциплинарной основе.