Социальная работа в северном регионе

Жизнь человека в обществе подвержена разным испытаниям, имеющим личностный, семейный и социальный характер, в большинстве случаев подразумевается, что человек самостоятельно должен преодолеть их, с помощью собственных ресурсов и возможностей. К сожалению, эти возможности у людей разные, разные жизненные обстоятельства, что приводит к постоянному наличию в обществе людей, нуждающихся в конкретной социальной помощи. Как пишет Н.Луман «функция и целесообразность помощи в социальных системах связана, с одной стороны, наличием круга конкретных типов ожиданий для определения ситуаций (что включает более или менее ясное представление обеих сторон о направленности последующих действий), с другой – с фактическими ситуациями, в которых подобные типы могут быть применены» ^[5]. Речь идет о моделях реагирования на те или иные проблемы, и устойчивых социальных практиках, воплощающих эти модели в конкретной стране. Так как возможностей, вариантов решения различных проблем много – задача социальной работы состоит в том, чтобы ориентироваться на определенные типы реагирования на проблемы, исходя из основных положений социальной политики государства, или (и) представлений о социальной справедливости, утвердившейся в конкретном обществе. Эти представления могут различаться, причем существенно. Культура, исторические традиции формируют ожидания населения и восприятие социальной реальности – систему социальной защиты населения – как справедливое или несправедливое.

Трудные жизненные ситуации людей часто являются продуктом социальных отношений, которые, под влиянием новых социальных процессов, меняются, придавая проблемам новые формы и проявления. При этом особенностью социальной работы является не только деятельность в условиях социальных изменений, но и степени непредсказуемости и противоречивости самой практики. Как отмечают специалисты в этих условиях, специалист вынужден принимать решения и действовать в неопределенной ситуации, и как следствие, социальный работник как повседневный деятель подвергает ее типизации с точки зрения здравого смысла, который формируется на основе имеющихся представлений, ценностей, эмоций ^[13]. Это важнейший аспект, поскольку именно на основе этих представлений базируется профессиональная экспертиза – профессиональный взгляд на проблему человека как на заслуживающую внимания, или же нет.

Конкретные формы и основные направления взаимодействия клиента, социального работника и социальной службы определяются целями и задачами социальной работы, которые являются производными от осознания потребностей и интересов и человека, и общества. Социальный работник может оказывать помощь безвозмездно либо с определенным условиями, подразумевающими формирование некоторой модели поведения, как например, активизация собственных ресурсов, имеющее прямое влияние на развитие общества в целом. То есть социальный работник может с одной стороны адаптировать их к тяжелым условиям жизни, а с другой помогать людям в создании среды богатой ресурсами и возможностями. Одним из последствий безвозмездной помощи может стать профессионализация клиентов, т.е. появление группы людей с формированной привычкой получать помощь. В этих условиях политика адресности, по мнению некоторых авторов, неэффективна, в силу невозможности улучшить ситуацию людей, сопротивляющихся этому, социальная работа должна сдвинуться от форм помощи, утративших возвратный характер, к поддержке любых форм собственной самообеспечивающей активности клиентов ^[3]. Собственно, из этих соображений реализовываются программы государственной поддержки на оказание содействия в реализации трудового потенциала малоимущих граждан и постепенного перехода на самообеспечение на основе социального контракта с учетом взаимных обязательств сторон.

Характерной чертой российской системы социальной защиты долгое время был универсалистский подход, когда помощь оказывалась в основном по категориальному принципу, безотносительно, принципу нуждаемости. Сегодня несмотря на смещение акцента в сторону адресности, его значимость сохраняется. Особенностью данного подхода, т.е. процесса категоризации населения является то, что выделение групп населения, пользующихся социальной помощью, неминуемо исключает остальные, возможно не менее нуждающиеся категории, конструируя социальную реальность – ожидания и поведение людей. Как пишут эксперты «дифференциация бедных как достойных и недостойных оказалось очень полезной для научной рационализации и экономии ресурсов, но идеология управленитета создает разрыв между клиентами и социальными работниками» ^{[14, с.43-44]}. Именно по этим причинам люди часто рассматривают социальных работников скорее как барьер, нежели как источник социальной помощи.

Сегодня категории граждан, имеющих право на государственную социальную помощь устанавливаются федеральной властью, регионы могут устанавливать свои категории и объем помощи исходя из возможностей собственных ресурсов. Меняя условия получения услуг – ужесточая или смягчая их – они могут значительно уменьшить или увеличить степень охвата населения социальными услугами, в то же время – увеличивая или уменьшая объем помощи – могут существенно влиять на уровень и глубину бедности. И здесь важно учитывать территориальные особенности, специфику региона, потребности местного населения, с одной стороны, а с другой спрос на определенные услуги, в том числе выраженная в готовности заплатить за некоторые из них определенную цену.

С 1 января 2015 года вступил в силу федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», определивший принципы и условия предоставления социальных услуг нуждающимся гражданам. Установлено, что нуждающимися в социальном обслуживании признаются граждане, полностью или частично утратившие способность осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности, кроме того, нуждаемость определяется: наличием в семье инвалида, нуждающегося в постоянном постороннем уходе; наличие детей, испытывающих трудности в социальной адаптации; отсутствие возможности обеспечения ухода за инвалидом и детьми; наличие внутрисемейного конфликта, насилия в семье; отсутствием определенного места жительства; отсутствием работы и средств к существованию ^[11]. Согласно закону, условия предоставления услуг зависят от формы социального обслуживания – на дому, в полустационарной и стационарной формах. Бесплатно по всем формам услуги предоставляются несовершеннолетним детям и лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов. Остальные категории нуждающихся в социальном обслуживании могут получить их бесплатно в форме социального обслуживания на дому и в полустационарной форме при условии, если среднедушевой доход получателя социальных услуг ниже предельной величины или равен предельной величине среднедушевого дохода, размер которой не может быть ниже полуторной величины прожиточного минимума, установленного для основных социально-демографических групп населения субъекта федерации. Кроме того, закон устанавливает, что размер ежемесячной платы за предоставление социальных услуг в форме социального обслуживания на дому и в полустационарной форме социального обслуживания рассчитывается на основе тарифов на социальные услуги и не может превышать пятьдесят процентов разницы между величиной среднедушевого дохода получателя социальной услуги и предельной величиной среднедушевого дохода. Отмечается, что социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания предоставляются их получателям за плату или частичную плату, при этом размер ежемесячной платы рассчитывается на основе тарифов на социальные услуги, и не может превышать семьдесят пять процентов среднедушевого дохода получателя социальных услуг. В Республике Саха (Якутия) Закон «О социальном обслуживании граждан в Республике Саха (Якутия)» был принят 22 января 2015 года. Согласно закону социальные услуги бесплатно по всем формам предоставляются несовершеннолетним детям и лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов, в форме социального обслуживания на дому – ветеранам Великой Отечественной войны и инвалидам Великой Отечественной войны, в полустационарной и стационарной формах социального обслуживания – инвалидам при получении социальных услуг в связи с реализацией индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида; одному лицу, сопровождающему инвалида I группы при получении социальных услуг в связи с реализацией индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида; одному лицу, сопровождающему ребенка-инвалида при получении социальных услуг в связи с реализацией индивидуальной программы реабилитации или абилитации ребенка-инвалида. Кроме того, бесплатно в форме социального обслуживания на дому и в полустационарной форме услуги предоставляются при условии, если среднедушевой доход получателя социальных услуг ниже предельной величины или равен предельной величине среднедушевого дохода, размер которой установлен на уровне полуторной величины прожиточного минимума для основных социально-демографических групп населения Республики Саха (Якутия). Нормы оплаты услуг установлены согласно федеральному закону, кроме платы за услуги в стационарной форме, которая установлена в размере 50% среднедушевого дохода, для получателей, являющихся ветеранами Великой Отечественной войны, и приравненных к ним лицами.

В Республике Саха (Якутия) система социального обслуживания включает 120 учреждений социального обслуживания, численность получателей услуг – 166 тыс. чел. В рамках этих учреждений осуществляются социальная диагностика, профилактика, социальная реабилитация, а также консультационные, социально-медицинские, социально-психологические, социально-бытовые и прочие услуги. Основные объекты социальной работы – это пожилые люди, инвалиды, дети-инвалиды, семьи с детьми, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, граждане, попавшие в трудную жизненную ситуацию. На развитие региональной системы социального обслуживания влияют географические условия республики – низкая плотность населения, неравномерное распределение населения на территории республики. Как следствие сеть подобных учреждений в республике недостаточно разветвлена, к тому же оставляет желать лучшего их материально-техническое оснащение – основной фонд социальных учреждений расположен в зданиях, построенных в советские годы, кроме того, существуют кадровые проблемы. Эти особенности определяют уровень реализации социальных прав людей, проживающих в малонаселенных районах и селах, где предоставляется либо узкий набор социальных услуг, либо они вообще отсутствуют.

В 2016 году в Республике Саха (Якутия) было проведен анкетный опрос инвалидов, охвативший 11 районов республики. Объем выборки составил 700 человек. При ее формировании была использована многоступенчатая стратифицированная случайная выборка. Ислледование было направлено на изучение доступности основных объектов жизнедеятельности инвалидов, в том числе доступности и качества социальных услуг. На рис.1 представлено распределение ответов на вопрос «Какие проблемы развития системы социального обслуживания в Республике Саха (Якутия) являются наиболее острыми?».

Рисунок 1 – Проблемы развития системы социального обслуживания в Республике Саха (Якутия), в процентах

21,1% опрошенных считают, что одной из наиболее острых проблем системы является слабость материально-технической базы. Материально-техническая база учреждений социального обслуживания действительно устарела. В основном это здания постройки 60-80-х годов, из них 60% в деревянном исполнении, здания не являются типовыми, количество их не соответствует потребностям, в результате в стационарных учреждениях отмечается большая скученность проживающих: на 1 человека приходится 4-5 кв.м вместо требуемых по санитарно-гигиеническим нормам 7-9 кв. м. ^[2]. Кроме того, происходит процесс разукрупнения и оптимизации стационарных учреждений для граждан пожилого возраста и инвалидов. Некоторые из них были закрыты, как не отвечающие требованиям противопожарной безопасности, а также санитарно-гигиеническим условиям проживания (см.рис.2). В целях компенсации наметившихся ограничений в удовлетворении потребностей населения в данной услуге в республике внедряется стационар замещающая технология для граждан пожилого возраста – приемная семья.

Рисунок 2 – Число стационарных учреждений для граждан пожилого возраста и инвалидов в Республике Саха (Якутия)

Между тем система испытывает проблемы не только с осуществлением услуг в специально оборудованных, современных зданиях, но и с внедрением новых инновационных, передовых технологий социальной работы. Зачастую внедряются новые технологии управления системой и трудовым процессом – новые формы контроля, электронная отчетность, требования к условиям труда, а не технологии собственно социальной работы с населением.

Низкий уровень использования новых технологий социальной работы, как правило, связан с кадровыми вопросами, вызванными проблемками привлечения специалистов высокой квалификации – специалистов по социальной работе, социальных педагогов, психологов, особенно в сельской местности. Также на качество социальной работы влияют такие факторы как перегруженность, непрестижность труда, низкий уровень заработной платы работников и специалистов. Особенно тяжело приходится социальным работникам, оказывающим социально-бытовые услуги населению сельских поселений. Расчетные нормативы нагрузки на одного социального работника отделения социального обслуживания на дому в Республике Саха (Якутия) составляют в сельской местности – 7 человек, в городской местности – 11 человек. Дефицит высококвалифицированных кадров, а также ограниченный, узкий круг предоставляемых услуг, либо их отсутствие, порождает проблему недоступности социальных услуг, либо предоставление социальных услуг низкого качества, особенно в сельской местности. Вместе с тем сельская местность характеризуется особым укладом жизни, формирующим своеобразный характер, менталитет населения – неприхотливого, малотребовательного, зачастую не знающего своих прав. При этом во многом именно село сегодня наиболее остро испытывает проблемы современного общества – незанятость, высокая заболеваемость, низкий уровень заработной платы, бедность, алкоголизация населения, конфликты в семье, дезадаптация детей, низкий уровень образования. То есть потребности объективно есть, но они могут не удовлетворяться из-за недоступности социально-медицинских, социально-бытовых, социально-психологических, социально-педагогических, социально-трудовых и пр. услуг, а низ­кий уровень притязаний со стороны получате­лей социальных услуг закрепляет суженную мо­дель социального обслуживания, основанную на высокой степени недоступности многих необходимых услуг.

Одной из задач социологического исследования было определение значимости конкретных социальных услуг. Для этого в анкету был включен вопрос, предлагающий проранжировать по значимости виды социальных услуг. Это в какой-то мере позволяет увидеть шкалу потребностей инвалидов в определенных социальных услугах. Результаты показали, что на 1 месте по востребованности расположились социально-медицинские услуги, на 2 месте – социально-бытовые, на 3 месте – социально-экономические, на 4-м – социально-правовые, на 5-м – социально-психологические и, наконец, на 6 месте – социально-педагогические услуги. Такой расклад вполне объясним, для инвалидов в силу объективных факторов, вызванных состоянием здоровья и физических ограничений в самообслуживании, социально-медицинские и социально-бытовые услуги являются наиболее необходимыми. Эти услуги оказываются в рамках различных социальных учреждений, в том числе центров социального обслуживания. В Республике Саха (Якутия) действует пять центров социального обслуживания, кроме того, в районах республики открыты отделения социального обслуживания на дому. Если центры оказывают целый комплекс услуг – социально-медицинских, социально-бытовых, образовательных, транспортных услуг, то отделения социального обслуживания на дому оказывают преимущественно социально-бытовые услуги. Их задача – это максимально возможное продление пребывания граждан, нуждающихся в социальной помощи, в первичной социальной среде. Как показывает динамика численности пожилых и инвалидов, получивших услуги в рамках отделений социального обслуживания на дому, потребность в социально-бытовых услугах растет. В период с 2000 по 2016 гг. число получивших такого рода услуги выросло на 54% (см.рис.3).

Рисунок 3 – Динамика численности пожилых граждан и инвалидов, получивших социальные услуги в рамках отделений социального обслуживания на дому Республики Саха (Якутия)

В правовом обществе социальная политика государства должна выстраивать конкретную модель оказания социальной помощи в стране, гарантируя объем и качество помощи определенным категориям населения, а также развивать иные, альтернативные формы оказания социальной помощи. В этом плане в обществе должны функционировать негосударственные формы социальной работы, восполняющие пробелы государственной системы социальной защиты, учитывающие проблемы, неучтенные государственными программами. Одним из форм социальной работы в этих условиях является предоставление социальных услуг некоммерческими (негосударственными) организациями. Некоммерческие организации, с одной стороны, могут работать с категориями населения, не затронутыми государственными программами, а с другой стороны – применять принципиально новые технологии работы в отношении лиц, получающих помощь в рамках государственной системы социальной защиты. Именно некоммерческие организации первыми в стране стали работать с такими категориями – как женщины, подвергшиеся насилию; бездомные (бомжи); «трудные» дети. Их деятельность, несмотря на такие проблемы как устойчивость (постоянство) услуг и конкурентоспособность с государственными учреждениями, выгодно отличается от государственных учреждений такими положительными характеристиками как гибкость, инновативность, оперативность. Но сегодня целевым ориентиром социальной политики государства является не только развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг дополнительно с государственными организациями, а обеспечение доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению. Возможность осуществления этой цели реализована в федеральном законе «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», в соответствии с ним расширяется перечень поставщиков социальных услуг, наряду с государственными учреждениями социальные услуги населению могут оказывать негосударственные поставщики – некоммерческие и коммерческие организации, а также индивидуальные предприниматели. Эксперты надеются, что конкуренция в системе оказания услуг повысит качество социальных услуг, аргументируя эти доводы тем, что развитие конкуренции повысит заинтересованность поставщиков социальных услуг в более эффективной работе; частичная демонополизация увеличит гибкость системы оказания услуг, в частности позволит более полно учесть потребности разных групп населения ^[7]. На сегодняшний день в республике некоммерческих организаций, занимающихся собственно оказанием специализированных социальных услуг, ориентированных на социальную помощь таким категориям населения как малообеспеченные, пожилые, инвалиды, бездомные крайне мало. В последние годы идет активизация деятельности некоммерческих организаций, занимающихся социальными вопросами, однако, как правило у большинства из них за громким названием практически ничего нет – нет базы, специалистов, опыта, технологий. При всем при этом в целом современная система социального обслуживания характеризуется расширением набора предоставляемых социальных услуг, увеличением круга организаций, оказывающих социальные услуги, в том числе с привлечением негосударственных (некоммерческих) организаций.

Для повышения конкуренции в системе социального обслуживания разработан «Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2016-2020 годы». Социально ориентированным некоммерческим организациям оказывается организационная, финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев (волонтеров) социально ориентированных некоммерческих организаций, предоставление льгот по уплате налогов и сборов и т.д. В 2017 году в Республике Саха (Якутия) в реестре поставщиков социальных услуг состояло 40 негосударственных организаций, в том числе 14 социально ориентированных организаций. Несмотря на предпринимаемые государством усилия по формированию рынка социальных услуг большинство из них сталкиваются с некоторыми проблемами – часто при разработке перечней социальных услуг не учитывается практика деятельности негосударственных организаций; информация о поставщиках и содержании услуг, о мерах государственной поддержки негосударственных организаций представлена, как правило, с несоблюдением условий доступности и удобства поиска для получателей и поставщиков услуг; установлены низкие и экономически необоснованные тарифы на услуги в сфере социального обслуживания, определяемые исключительно с учетом практики работы государственных учреждений социального обслуживания.

Расширение набора предоставляемых услуг должно сопровождаться улучшением его качества. В настоящее время созданы институциональные условия для независимой оценки качества оказания услуг организациями социального обслуживания как одной из форм общественного контроля, проводимой в целях предоставления получателям социальных услуг информации о качестве услуг, а также в целях собственно повышения качества услуг этих учреждений. Оценка условий оказания услуг осуществляется по таким критериям, как открытость и доступность информации об организации социального обслуживания; комфортность условий предоставления социальных услуг и доступность их получения; время ожидания предоставления социальной услуги; доброжелательность, вежливость, компетентность работников организаций социального обслуживания; удовлетворенность качеством оказания услуг. Под каждый критерий были разработаны специальные показатели, например, одним из показателей, оценивающих удовлетворенность качеством оказания услуг является – доля получателей социальных услуг, которые положительно оценивают изменение качества жизни в результате получения социальных услуг, от числа опрошенных. Проведенное нами социологическое исследование включало вопросы, отражающие оценку качества услуг инвалидами. Как показывают результаты опроса численность респондентов удовлетворенных социальными услугами в рамках учреждений социального обслуживания составила 47,1%. При этом, наблюдаются возрастные особенности восприятия качества услуг, если среди респондентов до 70 лет удовлетворенность качеством социальных услуг составила всего 45,1%, то среди лиц старше 70 лет удовлетворенными качеством услуг остались 62,5% опрошенных. Также, было выявлено, что из тех, кто удовлетворен качеством социальных услуг, 66,6% живут в сельской местности. Это, скорее всего, говорит о низких потребительских стандартах сельских жителей и пожилых граждан. К тому же пожилые люди в силу возраста более уязвимы и чувствительны, внимание и забота со стороны социальных работников, безусловно, оказывает терапевтический эффект, и оценка услуг производится скорее эмоционально, чем рационально.

Таким образом, можно выделить некоторые факторы, определяющие развитие системы социального обслуживания республики на сегодняшний день. Во-первых, территориальный фактор, влияющий на особенности потребления услуг в зависимости от места проживания. В селах представлен узкий набор услуг, как правило, с низким качеством, вызванным проблемами материально­-технического и кадрового характера. Во-вторых, инфраструктурный фактор – слабая материально-техническая база учреждений социального обслуживания, а также неразвитость рынка социальных услуг. И в-третьих, фактор качества услуг – преимущественно низкое качество предоставляемых социальных услуг.