Формирование систем открытого государственного управления: проблема поиска универсального подхода к оценке и мониторингу результативности

Догаев Павел Павлович аспирант, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова (МГУ) 119991, Россия, г. Москва, Ломоносовский проспект, 27, корп. 4 Dogaev Pavel Post-graduate student, the department of Political Analysis, M. V. Lomonosov Moscow State University 119991, Russia, Moscow, Lomonosovsky Prospekt 27, building #4 dogaev@me.com Другие публикации этого автора

Открытость как подход к государственному управлению и особая культура формирования взаимодействия органов власти с гражданским обществом в последние десятилетия проникла как в поле внимания академического сообщества, так и в арсенал инструментов повышения эффективности государственной политики политико-административных элит, зарекомендовав себя в качестве неотъемлемого элемента современных демократических систем. Уже почти декаду назад исследователи Организации экономического сотрудничества и развития отмечали ^[1], что интерпретация открытости, равно как и степень ее приоритизации в государственном управлении разнится. Несмотря на национальные различия в ее внедрении и применении, принципы открытости в широком смысле носят весьма универсальных характер, а понимание необходимости их декларирования и применения только растет. Вместе с тем универсальный ответ на вопрос о возможности проведения максимально адекватной оценки результатов внедрения механизмов открытости в деятельности органов государственной власти за прошедшие годы так и не был найден.

Модели мониторинга и оценки открытости органов исполнительной власти неразрывно связаны с национальной спецификой формирования систем открытого государственного управления. Даже в странах, входящих в OGP (Open Government Partnership), объединенных единым доктринальным и отчасти нормативным вектором развития ключевых элементов открытости (прозрачность, вовлечение граждан, подотчетность и иные), подходы к такой оценке на сегодняшний день окончательно не сформированы.

Необходимо отметить, что формирование единой, общей и согласованной методологии для измерения прогресса в реализации политики открытости органов государственной власти на сегодняшний день представляется затруднительным по двум основным причинам. Во-первых, в самом широком смысле государства, вставшие на путь формирования систем открытого государственного управления, разделены на две группы на основании их сопричастности и приверженности к глобальному, единому видению задач и приоритетов под эгидой OGP. По состоянию на первый квартал 2018 г., таких стран уже более 95 ^[2], и, к примеру, Россия не входит в их число. Контроль, мониторинг и оценка реализации государственной политики неразрывно связаны также и со спецификой формами ее воплощения, имеющими национальную специфику как по их содержанию, так и по уровню приложения (национальные, субнациональные, локальные).

В отсутствие единства форм реализации и недостаточного комплексного анализа лучших мировых практик в данном направлении, выработка своеобразного универсального методологического эталона также весьма непроста. Вместе с тем выработка таких инструментов позволила бы осуществлять наиболее адекватную оценку соотношения вклада государства в развитие институтов открытости и соответствующих результатов с одной стороны, а также позволила бы выстраивать относительно понятные глобальные рейтинги вне зависимости от детального наполнения такой политики. Другой проблемой поиска универсальной методологии представляется наличествующее упущение необходимости установления связи между конкретными действиями правительств по внедрению механизмов открытости и их результатами в части повышения результативности государственной политики. С этой точки зрения рассмотрим некоторые из актуальных подходов к мониторингу и оценке открытости органов исполнительной власти.

В качестве примера поиска универсальной методологии можно привести актуальный опыт канадского правительства. В период 2016-2017 гг. Правительство Канады взяло на себя обязательство по определению единого и универсального подхода к оценке результативности открытого государственного управления. В рамках указанной цели было заявлено о стремлении интегрировать показатели результативности по категориям открытости и прозрачности в национальную Систему контроля эффективности открытого государственного управления ^[3]. В качестве основных предполагаемых конечных результатов разработанного плана действий были выбраны три направления: интеграция связанных с открытостью и прозрачностью ключевых показателей эффективности в рамках Системы оценки эффективности управления данными и информацией на национальном уровне; проведение оценки итогов (прогресса) реализации директив, связанных с открытым государственным управлением, и ее публичное представление; разработка системы управления эффективностью и соответствующих показателей, которые позволили бы более широко оценить соотношение усилий по построению системы открытого государственного управления и их результатов. Основная цель такого подхода заключается в попытке создания для граждан простых и понятных механизмов отслеживания прогресса в части формирования и развития элементов открытости и прозрачности.

Итогами такого подхода стало создание "инструментальной панели" (dashboard), своего рода механизма постоянного публичного отслеживания результативности реализации государственной политики в части открытости и прозрачности. Такая система индикации показателей хода выполнения взятых обязательств включает в себя различные категории от тематики доступа к информации до стратегий и требований к открытости и прозрачности при оказании государственных услуг. Были также впервые опубликованы детализированные министерские наборы открытых данных, в реализации механизма приняло участие около 90% наиболее крупных органов исполнительной власти страны. Кроме того, одним из результатов стало проведения исследования существующих глобальных рейтингов, относящихся к открытому государственному управлению, в том числе в контексте существующей в Канаде государственной системы оценки результативности.

Представленные решения могут быть весьма интересны для граждан, по крайней мере в части возможностей публичного отслеживания, однако представляется, что такие подходы с трудом позволяют устанавливать взаимосвязь между открытость и эффективностью деятельности органов государственной власти, а также между своего рода степенью интенсивности деятельности правительств по внедрению соответствующих механизмов открытости и их результативностью. Примечательно, что анализ и определение обобщенных итогов внедрения механизмов открытости, с помощью которых можно разработать обновленную структуру показателей результативности, по-прежнему оставлен в качестве планируемого этапа.

В Российской Федерации существует собственная система обеспечения мониторинга деятельности органов исполнительной власти по внедрению принципов и механизмов открытости. Российскую методику ^[4] составляют три основных направления (метода): самообследование федеральными органами исполнительной власти достигнутых результатов по реализации механизмов открытости, а также социологическое исследование удовлетворенности уровнем открытости федеральных органов исполнительной власти граждан, организаций и отдельных органов власти. Отдельная роль также отводится экспертной оценке результативности реализации механизмов открытости исполнительными органами власти на федеральном уровне. Предусмотрена также возможность ранжирования объектов оценки по шкале уровня внедрения принципов открытости от подготовительного к стартовому, базовому и, наконец, продвинутому.

Вместе с тем, эффективность такой полисубъектной модели также может вызывать разногласия. Прежде всего, заявленный метод социологического исследования не нашел применения в ежегодном формате, что снижает возможность анализа прогресса и динамики изменений по исследуемым показателями от года к году. Кроме того, результаты другого метода, самообследования, свидетельствуют о том, что самостоятельно проводимые федеральными органами власти исследования уровня собственной открытости, не всегда носят в должной мере репрезентативный характер с точки зрения верифицируемости их результатов. К примеру, по итогам анализа ^[5] результатов самооследования за 2017 г. в части качества предоставляемых положительных ответов, проведенного Экспертным советом при Правительстве Российской Федерации, 45% ответов федеральных органов исполнительной власти оказались недостоверными или не были подтверждены в установленном порядке.

Кроме того, несмотря на наличие механизма экспертной оценки, использование результатов реализации данного механизма в отсутствие действующего компонента независимого социологического исследования не представляется в достаточной степени возможным. Таким образом, декларативно данная модель могла бы стать весьма интересным примером создания универсального подхода к мониторингу открытости органов исполнительной̆ власти, проводимого с учетом мнения широкого круга субъектов оценивания, однако некоторые пробелы в ее реализации не позволяют дать ей адекватную оценку. В академических кругах взгляды на российскую модель разнятся, некоторые исследователи ^[6] отмечают, что выбранный трехкомпонентный подход возможно рассматривать в качестве важного и необходимого элемента комплексной̆ системы оценки эффективности государственного управления. Вместе с тем другие авторы ^[7] обращают внимание на то, что в большинстве случаев существующие методики оценки открытости сосредоточены на оценке эффективности реализации самих механизмов открытости, однако оценка того, насколько реализация отдельных механизмов открытости способствует росту эффективности деятельности органов государственной власти, остается, таким образом, в стороне.

Одним из потенциально перспективных подходов представляется оценка результативности реализации практик открытого государственного управления рамках рассмотрения треугольника: легально-рациональных процессов легитимации, уровня общественной восприимчивости, а также непосредственной эффективности реализуемых механизмов. Такой подход, предложенный исследователем А.Инграмсом ^[8], опирается на анализ четырех направлений открытости: бюджетная прозрачность, гражданская вовлеченность, открытые данные и свобода информации. Оценка и мониторинг результативности в данной методологии проводится по трем обозначенным выше параметрам.

Оценка эффективности в данной схеме предполагает анализ соотношений затрат и результатов, причем операционная эффективность в данном случае не всегда находит денежное выражения. К примеру, инициативы гражданского участия, связанные с человеческим капиталом, могут также быть проанализированы с точки зрения затрат и финальных результатов посредством оценки удовлетворенности граждан. В свою очередь оценка общественной восприимчивости в данной модели опирается на анализ функционирования механизмов обратной связи. Подчеркивается, что прозрачные и публичные план-графики могут способствовать успешной реализации практик повышения гражданской вовлеченности в долгосрочной перспективе. Наконец, рассмотрение и оценка результативности реализации механизмов открытости сквозь призму легально-рациональной легитимации (процессов) связаны с созданием особой системы законодательных норм, которые бы поддерживали и обеспечивали действия правительства по внедрению системы открытого государственного управления. Речь идет как о публичной отчетности органов власти, так и соответствующих механизмах принуждения, являющихся неотъемлемой частью программ по внедрению механизмов и инструментов открытости, предполагающих реальные последствия для лиц, виновных в неисполнении соответствующих норм, к примеру, в случае проектов, связанных с открытыми и прозрачными бюджетными процессами.

Представляется, что совершенствование методик оценки открытости органов государственной власти, в том числе исполнительных, может быть осуществляться по направлению повышения понятности механизмов публичного отслеживания действий правительства по формированию системы открытого государственного управления. Кроме того, оценку и мониторинг результативности в контексте формирования систем открытого государственного управления с учетом в том числе приведенных подходов не следует рассматривать вне анализа соотношения критериев оценки открытого государственного управления и показателей оценки эффективности государственного управления в целом.

В свою очередь проводником в поиске единого и универсального подхода к оценке результативности государственной политики открытости органов власти может стать "треугольник" А.Инграмса. Одно из решений проблемы поиска единой и универсальной методологии, связанной с вариативностью систем открытого государственного управления и соответствующих механизмов реализации открытости, таким образом заключается в изменении самого поля анализа, его переориентации с оценки прогресса в реализации отдельных механизмов соответствующей государственной политики на ее непосредственные последствия и результаты. В части оценки и мониторинга необходимо смещение акцента с рассмотрения итогов внедрения конкретных механизмов открытости на анализ эффектов, к которым приводят соответствующие практики государственного управления, как с точки зрения затрат и результатов, так и с точки зрения их востребованности гражданским обществом в целом.