Временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

Современная практика расследования преступлений коррупционной направленности свидетельствует о необходимости исследования вопросов регламентации избрания и применения мер уголовно-процессуального принуждения в отношении особой категории лиц или, как их принято называть в науке уголовного права, «специальных субъектов». При этом необходимо обратить внимание на то, что данным понятием всецело охватываются и отдельные категории лиц, о которых говорится в ст.447 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) ^[1].

Актуальным данный вопрос представляется на том основании, что борьба с коррупционной преступностью как с угрозой национальной безопасности России сегодня вышла на первый план. Руководство Генеральной прокуратуры РФ и Следственного Комитета РФ в своих интервью часто упоминает об этом направлении деятельности своих служб ^{[2; 3; 4]}. Так, среди вызвавших значительный общественный резонанс уголовных дел только за последние несколько лет можно назвать дела в отношении четырех глав субъектов Российской Федерации: губернатора Новосибирской области Василия Юрченко, губернатора Сахалинской области Александра Хорошавина, главы Республики Коми Вячеслава Гайзера, губернатора Кировской области Никиты Белых, главы Удмуртской Республики А. Соловьева ^{[5; 6; 7; 8; 9]}. Полномочия данных глав регионов были досрочно прекращены специальными указами Президента РФ, причем в отношении Хорошавина и Гайзера данное решение было принято после их задержания по подозрению в совершении преступлений, в отношении Юрченко В.А. такое решение было принято за день до проведения обысков по уже возбужденному Следственным Комитетом РФ уголовному делу ^{[10; 11; 12; 13]}, в отношении Н.Ю. Белых такое решение было принято спустя месяц после предъявления обвинения – 28 июля 2016г.^[14], а в отношении А.В. Соловьева – сразу после возбуждения уголовного дела и задержания в качестве подозреваемого ^[15]. В то же время следует отметить отсутствие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в перечне лиц, закрепленном ст.447 УПК РФ. Данное должностное лицо упоминается лишь в ч.5 ст.114 УПК РФ, посвященной временному отстранению обвиняемого от должности.

В этой связи, как представляется, имеет место недостаточная регламентация порядка применения к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) мер уголовно-процессуального принуждения.

Говоря о сущности мер уголовно-процессуального принуждения, в том числе применяемых к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), необходимо иметь в виду, что данные меры применяются исключительно в рамках уголовного судопроизводства, имеют превентивно-предупредительную направленность и ограничены временными рамками. Среди всего арсенала мер уголовно-процессуального принуждения специфичным, применительно к теме настоящей статьи, в силу особого правила ч.5 ст.114 УПК РФ, представляется лишь временное отстранение от должности. Остальные принудительные средства обеспечения правомерного поведения участников уголовного судопроизводства применяются к руководителям субъектов РФ без каких-либо изъятий.

Итак, как говорилось ранее, все упомянутые ранее главы российских субъектов согласно указам Президента РФ были отрешены от должности в связи с утратой доверия Президента РФ на основании подп.«г» п.1 ст.19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[16]. Основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» ^[17], либо установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

То есть отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ на основании подп.«г» п.1 ст.19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ является по своей сути мерой юридической ответственности, а не превентивно-предупредительной мерой, направленной на обеспечение надлежащего поведения высшего должностного лица субъекта РФ в ходе производства по уголовному делу.

В то же время положения п.4 ст.29.1 вышеуказанного закона, а также взаимосвязанные с ними положения ч.5 ст.114 УПК РФ предоставляют Президенту РФ право временно отстранить от должности главу субъектов РФ в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. При этом такое решение Президент РФ должен принять в форме указа. Следует отметить, что за весь период существования указанных положений таким полномочием Президент РФ воспользовался всего лишь раз, когда временно отстранил от должности главу администрации Ненецкого автономного округа Баринова А.В.^[18]

Сложившаяся практика представляется нам не вполне соответствующей как принципам презумпции невиновности и равенства всех перед законом и судом, так и современным реалиям борьбы с преступлениями такого уровня. В подтверждение этого можно привести мнение К.Б. Калиновского и А.В. Смирнова, которые считают, «данная процедура (предусмотренная ч.5 ст.114 УПК РФ – прим. авт.) не соответствует принципу состязательности (ст. 15 УПК РФ), решение принимает не судебный орган, без гарантии непосредственности, устности, без обеспечения права обвиняемому на защиту. В этом плане положение назначенного губернатора является худшим, чем положение депутата законодательного органа власти субъекта РФ» ^{[19, c.95]}. Аналогичной позиции придерживается ряд других процессуалистов ^{[20; 21, c.160; 22, c.127; 23, c.213-214]}.

В этой связи хотелось бы еще раз напомнить о пробеле, который содержат ст.ст. 447 и 448 УПК РФ, в части отсутствия в перечне отдельной категории лиц высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который в соответствии с ч.3 ст.18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации, либо в соответствии с ч.3.2 этой же статьи - избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Указанный пробел становится все более очевидным на фоне того, что в перечень отдельных категорий лиц включено, к примеру, выборное должностное лицо органа местного самоуправления (п.1 ч.1 ст.447 УПК РФ).

Продолжая тему временного отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) напомним, что ходатайство об этом Президенту РФ направляет не Председатель Следственного комитета РФ, а Генеральный прокурор РФ, что также вызывает определенные вопросы. Какого-либо очевидного обоснования для подобного исключения из достаточно стройной системы уголовного преследования именно Следственным комитетом РФ отдельной категории лиц на сегодняшний день не имеется. Как заявляют представители Следственного комитета РФ, борьба с коррупционными преступлениями в высших эшелонах власти является одним из основных направлений деятельности этого ведомства ^[24]. А проанализировав ст.448 УПК РФ можно сказать, что все уголовные дела в отношении отдельной категории лиц возбуждаются никем иным, как руководителями следственных органов различного уровня именно Следственного комитета РФ.

Объяснить сложившееся положение можно тем, что ч.5 ст.114 УПК РФ сохранила свою существующую редакцию практически неизменной с момента принятия УПК РФ в 2001 году. В тот период прокуратура РФ являлась единственным органом, в компетенцию которого входило расследование должностных преступлений. Учитывая же статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вполне логичным выглядело правило, что представление о временном отстранении от должности указанного лица Президенту РФ направлялось именно Генеральным прокурором РФ, которому в то время принадлежало право возбуждать уголовные дела в отношении лиц, указанных в ст.448 УПК РФ. Когда в 2011 году полномочия прокуратуры РФ по предварительному расследованию должностных преступлений окончательно перешли к Следственному Комитету РФ, соответствующие изменения были внесены в ст.448 УПК РФ, а про положения ч.5 ст.114 УПК РФ законодатель, по-видимому, просто забыл. В этой связи представляется необходимым привести текст ч.5 ст.114 УПК РФ в соответствие с современными реалиями.

Однако сугубо механической заменой слов «Генеральный прокурор» на «Председатель Следственного Комитета», на наш взгляд, ограничиваться не стоит. Аргументы для этого видятся следующие. Во-первых, существование подобного «внесудебного» порядка исключительно для временного отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не вписывается в ряд уже существующих положений УПК РФ: а) взаимосвязано устанавливающих применение временного отстранения от должности в отношении иных должностных лиц только по судебному решению (п.10 ч.2 ст.29 и ч.ч.1, 2 ст.114 УПК РФ); б) закрепляющих применение других мер уголовно-процессуального принуждения, например, залога, домашнего ареста, заключения под стражу, либо наложения ареста на имущество, только по судебному решению (ст.ст. 106-108, 115 УПК РФ); во-вторых, это «исключительное» (применительно к главам субъектов РФ – прим. авт.) правило, на наш взгляд, порождает угрозу признания норм УПК РФ противоречащими ст.ст. 19, 46, 47 Конституции РФ и не подлежащими применению. В-третьих, ч.5 ст.114 УПК РФ не регламентирует, каким образом ходатайство следователя о временном отстранении от должности главы субъекта РФ попадет к Генеральному прокурору РФ, а это вопрос сугубо процессуальный, не организационный. И, наконец, в-четвертых, это придаст Следственному комитету РФ дополнительный импульс и полномочия в борьбе с коррупцией.

Учитывая изложенное, представляется возможным реформировать данную процедуру одним из двух путей.

Первый: отнести высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) к перечню отдельной категории лиц, указанных в ст.447 УПК РФ, и закрепить в ст.448 УПК РФ правило о возбуждении в отношении данного лица уголовного дела или о привлечении его в качестве обвиняемого по уже возбужденному уголовному делу о тяжком или особо тяжком преступлении Председателем Следственного Комитета РФ с согласия Президента РФ, выражаемого в форме соответствующего указа. Временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) после принятия таких решений должно осуществляться по судебному решению без какой-либо специфики в порядке, указанном в ч.1 и 2 ст.114 УПК РФ. Соответственно потребуется признать утратившими силу ч.5 ст.114 УПК РФ и п.4 ст.29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Второй: не включать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) перечень отдельной категории лиц, указанных в ст.447 УПК РФ, одновременно признав ч.5 ст.114 УПК РФ и взаимосвязанный с ней п.4 ст.29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утратившими силу.

Какой путь выберет законодатель - покажет время. Первый путь – это путь установления дополнительных гарантий для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его уголовного преследования. Второй – путь упрощения и унификации процедуры уголовного преследования высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так как не предполагает какого-либо специфического порядка применения меры процессуального принуждения в виде временного отстранения от должности.

Сложившаяся практика свидетельствует, что для правоприменителя предпочтителен второй путь – пять глав субъектов РФ были отрешены от должности Президентом РФ на основании подп. «г» п.1 ст.19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с утратой доверия, и лишь один глава субъекта РФ был временно отстранен от должности на основании ч.5 ст.114 УПК РФ.