Управление финансами территорий с учетом фактора стадиального развития

Иванов Павел Андреевич кандидат экономических наук старший научный сотрудник, Институт социально-экономических исследований Уфимского федерального исследовательского центра РАН 450054, Россия, республика Башкортостан, г. Уфа, пр. Октября, 71 Ivanov Pavel Andreevich PhD in Economics Senior Scientific Associate, Institute of Socio-Economic Studies, Ufa Federal Research Center of the Russian Academy of Sciences 450054, Russia, respublika Bashkortostan, g. Ufa, pr. Oktyabrya, 71 ivanov-ran@mail.ru

Данное исследование выполнено в рамках государственного задания ИСЭИ УФИЦ РАН на 2018 г.

Введение

В современных условиях одной из актуальных задач обеспечения устойчивого социально-экономического развития разноуровневых территориальных образований является повышение качества финансового управления имеющимися в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления финансовых ресурсов. Одним из перспективных направлений повышения качества управления финансами территорий является учет фактора их стадиального развития.

Понятие и взаимосвязь категорий «жизненный цикл» и «управления финансами» на территориальном уровне

В настоящее время стадии жизненного цикла достаточно подробно исследованы в экономике на микроуровне (товар ^[1], предприятие ^[2], кластер ^[3], отрасль ^[4]). Однако на мезо- (за исключением городов ^{[5, 6]} и старопромышленных территорий региона ^[7]) и макроуровнях данное понятие практически не рассматривается.

Анализ публикаций по данной тематике позволяет выделить общие и специфические особенности, присущие понятию «жизненный цикл» применительно к территории относительно других экономических объектов. Общей чертой, характерной для всех объектов, является цикличность их развития, проявляющаяся в последовательной смене стадий развития в условиях влияния внешних и внутренних факторов. При этом на уровне территориальных образований стадиальное развитие имеет определенные особенности, в числе которых можно выделить следующие:

– наличие сильного влияния территориальной специализации на продолжительность стадий и жизненного цикла территории в целом (наиболее сильно это проявляется на уровне муниципальных образований);

– значительный вклад политических и экономических факторов внешней среды на формирование характера протекания стадиальных процессов территории;

– реверсивность стадиального развития территориальных образований вследствие принятия определенных управленческих решений, направленных на обновление отраслевой структуры экономики современным условиям;

– наличие объективно существующей диспропорциональности в развитии территорий вследствие влияния стадиальной специфики, различной эффективности систем управления и др. ^[8].

С учетом вышеперечисленных особенностей и принимая за основу определение жизненного цикла города, данное Тургель И.Д. ^[6], под жизненным циклом территории, на наш взгляд, следует понимать последовательную смену стадий территориального развития в рамках доминирующей функциональной специализации территории (приоритетных видов экономической деятельности), определяющей уровень ее конкурентоспособности и адаптивности к воздействию внешних и внутренних вызовов ^[9]. Предложенное определение носит уточняющий характер относительно целенаправленности функциональной специализации территории с позиции ее конкурентоспособности как одной из важнейших характеристик, влияющих на изменение траектории жизненного цикла.

Как в любом другом циклическом процессе в жизненном цикле территорий можно выделить несколько стадий развития. Среди основных условий выделения стадий жизненного цикла территорий следует выделить:

– комплексность учета осуществляемой на территории сфер жизнедеятельности;

– наличие на протяжении всего жизненного цикла устойчивых параметров и выявление их количественных и качественных изменений (позитивного / негативного характера), обусловливающих смену стадий жизненного цикла территории;

– возможность разнонаправленного чередования стадий жизненного цикла под воздействием внешних и внутренних факторов.

Исходя из рассмотренных условий в жизненном цикле территорий были выделены следующие четыре стадии: образование (обособление); развитие (рост); зрелость и упадок. Особенностью последней стадии является ее бифуркационность, предполагающая дальнейшую трансформацию либо в начало нового жизненного цикла посредством смены существующей функциональной специализации территории на более конкурентоспособную и адекватную современным условиям, формирующимся в окружающем экономическом пространстве, либо в начало функционирования территории в других территориальных и/или организационно-административных формах ^[8].

Анализ публикаций, посвященных вопросам управления финансами на государственном и муниципальном уровнях, позволяет выделить несколько подходов к категории «управление финансами территории» (табл. 1).

Таблица 1 - Подходы к управлению финансами территории

Анализ выделенных подходов показывает наличие у них общей характеристики, проявляющейся в виде единой целевой направленности на конечный результат – рациональное использование финансовых ресурсов для проведения эффективной финансовой политики. В качестве специфической черты указанных подходов выступает приоритезация того или иного аспекта управления (процесса, системы отношений между финансовыми институтами, принципов и методов принятия управленческих решений) как детерминантного с точки зрения его влияния на достижение конечного результата.

Для учета в финансовом управлении стадиального развития предлагается следующая обновленная трактовка содержания процесса управления финансами территории, под которым, на наш взгляд, следует понимать комплекс мероприятий по реализации эффективной финансовой политики в области формирования и распределения государственных и муниципальных финансовых ресурсов разноуровневых территориальных образований в том числе с учетом стадии их жизненного цикла и определяющей ее специализации в целях достижения стратегических приоритетов социально-экономического развития территории. Отличительной особенностью предложенного содержания является, во-первых, его универсальность для территориальных образований различного уровня и, во-вторых, учет фактора стадиальности развития территорий при принятии соответствующих управленческих решений по оптимальному распределению и перераспределению ресурсов с учетом сложившейся территориальной специализации.

Выявление закономерностей стадий жизненного цикла территорий

Смена стадий жизненного цикла разноуровневых территориальных образований происходит по определенным закономерностям. Существующий научный задел ^[8-10] в числе общих закономерностей, присущих всем стадиям жизненного цикла территорий, позволяет выделить следующие положения:

– реализацию жизненного цикла территории как многоуровневой комплементарной структуры, отражающей совокупность горизонтальных и вертикальных взаимосвязей с жизненными циклами других разноуровневых объектов управления. Горизонтальные взаимосвязи в контексте стадиальной принадлежности проявляются через влияние жизненных циклов близлежащих и других территорий того же уровня, имеющих тесные социально-экономические связи с данной территорией, в то время как вертикальные – представлены внешними (по отношению к объектам более высокого уровня) и внутренними взаимосвязями (по отношению к объектам более низкого уровня). Например, для жизненного цикла региона горизонтальные взаимосвязи проявляются через факт стадиальной принадлежности соседних регионов, а также регионов, ведущих активное взаимодействие в приоритетных для данного региона отраслях экономики. Внешние вертикальные взаимосвязи учитывают жизненные циклы страны и мировой экономики в целом (через технологические уклады). Внутренние вертикальные взаимосвязи проявляются в виде комплексного влияния специфических условий отдельных стадий жизненных циклов субрегиональных территорий, входящих в данный регион, расположенных в его рамках предприятий и организаций, выпускаемых ими товаров и услуг, а также ключевых отраслей, составляющих каркас функциональной специализации территории мезоуровня;

– имеющая место нестабильность изменения количественных значений индикаторов стадиального развития разноуровневых территориальных образований как на протяжении всего жизненного цикла, так и внутри отдельных стадий (наличие микроциклов падения и роста индикаторов), как правило, не выходящая за рамки стадиальных диапазонов их динамики. При этом наблюдается линейность качественного изменения индикаторов (без кардинальной смены доминирующих трендов), свидетельствующих о переходе разноуровневых территориальных образований на следующие стадии жизненного цикла. К числу таких факторов можно отнести: необходимость инновационных технологических изменений, обусловленных переходом к новому технологическому укладу, исчерпание запасов природных ресурсов, закрытие градообразующих предприятий, увеличение численности и финансовых результатов быстрорастущих предприятий на территории, систематический отток и старение населения, рост (затухание) предпринимательской активности на территории, изменение функциональной специализации в региональном и национальном экономическом пространстве и др. ^[10];

– наличие в течение жизненного цикла территорий временного лага в развитии социальной и экономической сфер. При этом на стадиях образования/обособления, развития/роста и в начальной стадии зрелости опережающее развитие характерно для экономической сферы, в то время как становление и развитие социальной инфраструктуры осуществляется замедленными темпами. В отличие от перечисленных периодов в конце стадии зрелости и на стадии упадка темпы роста экономики начинают отставать от темпов роста социальной сферы. Данная закономерность проявляется как следствие дисбаланса между потребностями и фактическими объемами финансовых ресурсов, аккумулируемых в различных институциональных секторах экономики, а также спросом и предложением социальных и экономических благ, которые характеризуются изменяющимися пропорциями в процессе стадиального развития.

В рамках отдельных стадий жизненного цикла разноуровневых территориальных образований следует выделить такие закономерности их развития как:

1) на стадии образования (обособления) – формирование новой (обновленной) функциональной специализации территориального хозяйственного комплекса (совокупности приоритетных видов экономической деятельности), обеспечивающей повышение уровня конкурентоспособности экономики территории, ее адаптации к современным условиям внешней среды и изменившимся вызовам. Данная закономерность присуща любой территориальной структуре, переходящей на новый жизненный цикл. Одновременно с этим могут происходит изменения административно-территориального характера территориального образования в виде укрупнения (присоединения) различных территорий, либо – выделения из старой структуры несколько новых территориально – административных единиц. На современном этапе развития России в число актуальных переходит вопрос по дальнейшему совершенствованию территориальной организации посредством укрупнения муниципалитетов в целях повышения их доходной базы и обеспечения более благоприятных условий их социально-экономического развития. В этой связи имеющие исследования в рамках рассматриваемых вопросов управления финансами территорий с учетом их стадиального развития являются перспективными с точки зрения использования в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления для выработки соответствующих управленческих решений;

2) на стадии развития (роста) – максимизация темпов роста большинства индикаторов (в первую очередь в экономической сфере) вследствие увеличения спроса на производственные ресурсы, обеспечивающие функционирование и развитие ключевых видов экономической деятельности территорий. При этом предприятия, расположенные в рамках территории, осуществляют выход и/или расширение рынков сбыта;

3) на стадии зрелости – закрепление достигнутых на предыдущих стадиях высоких социально-экономических показателей и параметров их динамики, рост потребления в темпах, опережающих увеличение сбережения вследствие расширения ассортимента и повышения доступности предлагаемых товаров и услуг. Получившие развитие на предыдущей стадии приоритетные виды экономической деятельности обеспечивают высокие налоговые поступления в бюджет территории, что позволяет увеличить количество и объемы финансирования программ социального характера. При этом в завершающей фазе стадии зрелости вполне вероятно формирование ряда «застойных» тенденций, обусловливающих необходимость поиска и реализацию новых ресурсов развития для купирования и/или элиминирования факторов, которые могут обусловить формирование негативных трендов и явлений;

4) на стадии упадка – спад индикаторов стадиального развития и их длительное нахождение в диапазоне ниже пороговых значений (краткосрочное понижение характерно для конца стадии зрелости). Показатели социальной направленности могут оставаться на допустимом уровне достаточно длительный период времени за счет накопленных резервов и преимущественно бюджетных источников финансирования. На данной стадии необходимо разработка и принятие управленческих решений по формированию обновленной функциональной специализации территории, которая позволит выйти на траекторию нового жизненного цикла.

Таким образом, без учета закономерностей жизненного цикла территорий решение вопросов эффективного управления финансами при обеспечении достижения приоритетов территориального развития представляется весьма затруднительным. В условиях негативных проявлений санкционных воздействий на экономику России, проявляющихся в том числе в виде снижения реальных располагаемых доходов населения, высокой налоговой нагрузки на бизнес, общей динамики темпов экономического развития страны ниже среднемировых необходимо проведение исследований по разработке адекватных современным финансово-экономическим условиям моделей финансового управления территориями с учетом особенностей стадиальности их развития. Решение данной проблемы осложняется тем, что применительно к самому понятию «управление финансами территории» в настоящее время нет единого подхода.

Систематизация подходов к оценке эффективности государственного финансового менеджмента

В методологическом плане при оценке эффективности управления общественными финансами территорий (государственного финансового менеджмента) наряду с такими общепринятыми подходами как затратный и результативный особую роль в связи с принятием федерального закона о стратегическом планировании ^[15] начинает играть индикативный подход (табл. 2).

Таблица 2 – Подходы к оценке эффективности государственного (муниципального) финансового менеджмента

В мировой практике при оценке качества управления государственными финансами с позиции индикативного подхода применяются следующие индексы ^[17]:

1) индекс открытости бюджета (Международное бюджетное партнерство);

2) индекс среднесрочного бюджетного планирования и индекс бюджетирования по результатам (Организация по экономическому сотрудничеству и развитию);

3) оценка бюджетно-налоговой прозрачности и индекс полноты охвата статистикой государственных финансов (Международный валютный фонд).

Данный список не окончательный и в зависимости от поставленных целей и задач может дополняться другими показателями, используемыми в мировой практике.

Несмотря на широкий спектр затрагиваемых финансовых аспектов рассмотренные подходы к оценке эффективности управления финансами территорий не позволяют в полной мере классифицировать разноуровневые территориальные образования с учетом особенностей, присущих различным стадиям их жизненного цикла.

Критерии проведения многомерной классификации территорий по стадиям их жизненного цикла

В качестве методологического обеспечения решения задачи учета стадий жизненного цикла разноуровневых территориальных образований при управлении их финансами, на наш взгляд, может выступить проведение многомерной классификации территорий. Данный инструментарий довольно широко используется при изучении объектов в различных областях знаний ^[18-21], в том числе в экономике ^[22-25]. В тоже время практически отсутствуют публикации, посвященные использованию многомерной классификации применительно к стадиям жизненного цикла территорий, что не позволяет комплексно учесть специфику территориальных образований как сложных комплементарных систем при исследовании уровня их стадиального развития. В рамках статистического подхода к использованию кластерного анализа в числе основных критериев для проведения многомерной классификации территорий по стадиям их жизненного цикла необходимо отметить следующие:

– учет параметров выделения стадий жизненного цикла территорий, описанных ранее в статье: комплексность учета сфер жизнедеятельности, наличие устойчивых параметров, обусловливающих смену стадий и т.д.;

– интегральность оценки, позволяющей получить количественный сводный результат по отнесению определенной территории к конкретной стадии жизненного цикла;

– сопоставимость результатов в рамках различных групп стадиального развития;

– универсальность классификации, позволяющая ее применение как на региональном, так и муниципальном уровнях.

В качестве показателей оценки предлагается использовать систему индикаторов идентификации стадий жизненного цикла разноуровневых территориальных образований в разрезе различных сфер жизнедеятельности ^[26]. Результатом задействования на базе данных критериев и индикаторов метода кластерного анализа будет построение классификационной матрицы, позволяющей проводить группировку как регионов России, так и находящихся на их территории муниципальных образований по стадиям жизненного цикла с учетом специфики территориальной специализации. Реализация данных положений послужит основой для формирования моделей финансового управления территориями с учетом особенностей стадиального развития, обеспечивающих принятие органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления более взвешенных и обоснованных управленческих решений по финансовому обеспечению достижения стратегических приоритетов социально-экономического развития территорий.