Размышления по итогам применения «конкурсного» порядка избрания глав муниципальных образований в Кировской области

Михайлова Марина Васильевна кандидат философских наук доцент, кафедра гуманитарных и социальных наук ФГБОУ ВО Кировский государственный университет Минздрава России 610998, Россия, Кировская область, г. Киров, ул. Карла Маркса, 112 Mikhailova Marina Vasilevna PhD in Philosophy associate professor of the Department of Humanities and Social Sciences at FSBEI HE "Kirov State Medical University" of the Ministry of Healthcare of the Russian Federation 610998, Russia, Kirovskaya oblast', g. Kirov, ul. Karla Marksa, 112 marina.mixajlova.56@mail.ru

Пибаев Игорь Александрович преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА); старший преподаватель кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы Юридического института Вятского государственного университета 610000, Россия, Кировская область, г. Киров, ул. Ленина, 99 Pibaev Igor Aleksandrovich assistant professor of the chair of state legal disciplines of Volga-Vyatka Institute (branch) of the Moscow State University of Law named after O.E.Kutafin (MSAL); assistant professor of the Department of Constitutional, Administrative Law and Legal Support of the Public Service of the Law Institute of Vyatka State University 610000, Russia, Kirovskaya oblast', g. Kirov, ul. Lenina, 99 igor-pibayev@mail.ru Другие публикации этого автора

Муниципальные выборы являются важнейшим инструментом воздействия общества на государство, так как посредством данного института достигается множество целей: контроль общества за выборными должностными лицами, приближенность власти к населению, развитие местного самоуправления, эффективное препятствие для использования «черных» выборных технологий, заинтересованность граждан в личности выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа муниципального образования. Но, к сожалению, реализация данных целей в результате проведения муниципальной реформы практически невозможна. В рамках ныне действующего законодательства органы местного самоуправления не имеют ни большого влияния, ни достаточного потенциала для развития. В связи с этим обесценивается и такой важный институт непосредственной демократии как муниципальные выборы.

В 2014-2015 годах начался очередной этап муниципальной реформы, значительным образом скорректировавшей правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления ^[1].

27 мая 2014 года в связи с вступлением в силу федерального закона №136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была изменена часть 3, статьи 34 закрепившая, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (ранее только уставом муниципального образования). Кроме того, федеральным законом от 03 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введен новый способ избрания главы муниципального образования - представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Указанные изменения заставили субъекты разрабатывать свои законы в этом вопросе, а муниципальные образования приводить уставы в соответствии с законами субъектов РФ ^[5].

Все это вызывает необходимость рассмотрения предложенной концепции относительно соответствия ее конституционному принципу самостоятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1. ст. 131 Конституции РФ «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

Как справедливо указывает Шугрина Е.С. «легального определения термина «структура органов местного самоуправления» в настоящее время нет, хотя косвенное указание на его содержание имеется» ^{[6, с. 48]}. Вместе с тем, этот вопрос неоднократно рассматривался в решениях Конституционного Суда РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года № 19-П, Определения Конституционного Суда РФ от 05 марта 2009 № 375-О-О, от 07 февраля 2012 года № 275-О-О, Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года № 9-П.). По мнению Шугриной Е.С., «Конституционный Суд РФ довольно последовательно формулировал позицию о том, что определение структуры органов местного самоуправления означает и определение порядка формирования органов местного самоуправления; что решение данного вопроса невозможно без учета мнения населения муниципального образования, которое может быть выражено как непосредственно, так и представительным органом. В настоящее время нет оснований для изменения этого подхода» ^{[6, с. 48]}.

Вместе с тем, 1 декабря 2015 года Конституционный Суд РФ принял постановление №30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» (далее – постановление КС РФ по «Иркутскому делу»), которое достаточно жестко скорректировало пределы самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления. Не вдаваясь подробно в суть самого дела, отметим основные выводы, которые сделал Конституционный Суд.

По мнению суда, части 4, 5 и 51 статьи 35, части 2 и З1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречат Конституции РФ, т.к. «направлены на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации местного самоуправления и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти».

По своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования содержащиеся в них положения предполагают следующие возможности, которые можно представить в виде таблицы.

Важно отметить, что Конституционный Суд попытался установить критерии при установлении единственно возможного порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду муниципальных образований.

В частности, необходимо применять нормативно закрепленные критерии определения состава таких муниципальных образований, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач.

По мнению Конституционного Суда, во всяком случае, к таким «особенным» муниципальным образованиям, в которых можно установить единственно возможный порядок формирования органов, относятся муниципальные образования, которым федеральным законом придан специальный правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления на данной территории, а также административные центры (столицы) субъектов Российской Федерации.

Таким образом, суд указал, что в системе действующего законодательного регулирования общих принципов организации местного самоуправления предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия в части определения порядка формирования органов местного самоуправления, по буквальному смыслу устанавливающих эти полномочия законоположений и при отсутствии каких-либо специальных оговорок, не исключают воспроизведение в законе субъекта Российской Федерации как единственно возможного (обязательного), так и нескольких (альтернативных) из числа предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» способов формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, а также избрания главы муниципального образования, причем как в отношении отдельных (конкретных), так и нескольких или всех муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.

Не оспаривая саму возможность установления единственно возможно порядка избрания главы муниципального образования для муниципальных образований, которым федеральным законом придан специальный правовой статус или административных центров (столиц), полагаем, что применения подобного подхода для всех муниципальных районов / городских округов необоснованно ограничивает право населения на определение способа избрания главы МО.

Так, в своем особом мнении судья А.Н. Кокотов отметив, что часть 2 статьи 36 ФЗ №131 наделила субъекты РФ правом вводить единственный способ избрания главы для конкретных муниципальных образований, подчеркнул, что «в последнем случае установление способа избрания главы в уставе муниципального образования превращается в формальность, поскольку муниципальное образование обязано в своем уставе воспроизвести тот способ избрания главы, который для него установлен законом субъекта Российской Федерации (части 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)».

Также судья указал, что «Если под структурой органов местного самоуправления, определяемой населением самостоятельно в соответствии с действующим законодательством, понимать перечень (состав) органов местного самоуправления конкретного муниципального образования и их организационно-властное соотношение между собой, то способ (порядок) формирования органов местного самоуправления, будучи связанным со структурой последних (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года № 9-П), все же непосредственно в нее не входит» Вместе с тем, по его мнению, «часть 2 статьи 36 ФЗ №131 не исключает установление законом субъекта Российской Федерации не только способа (порядка) избрания главы конкретного муниципального образования, но и места главы в структуре органов местного самоуправления этого муниципального образования, что в конечном итоге существенно ограничивают конституционное право граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, не соответствуя статьям 12, 130 и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации».

Рассмотрев позицию Конституционного Суда в этом вопросе, проведем анализ практики реализации данного постановления в Кировской области.

Применение конкретной модели избрания главы муниципального образования определяется статьей 15 закона Кировской области от 29 декабря 2004 года № 292-ЗО «О местном самоуправлении в Кировской области». Надо отметить, что за период с 2014 по 2017 год эта статья претерпевала существенные изменения. Изменения можно изложить в виде таблицы.

Таким образом, можно говорить, прямые выборы остались на уровне сельских и городских поселений (в марте-апреле 2017 г. проходили досрочные выборы глав муниципальных образований в Спасском сельском поселении Котельничского района, Елганского сельского поселения Унинского района и главы Кильмезского городского поселения Кильмезского района, а в единый день голосования 10 сентября 2017 г. наряду с выборами Губернатора Кировской области проходили муниципальные выборы: выбирались 78 глав городских и сельских поселений), а также, что в качестве критерия при определении единственного возможного варианта избрания главы муниципального образования региональный законодатель избрал численность населения муниципального образования.

Надо отметить, что, в целом, в законах субъектов РФ критерии определения отдельных муниципальных образований с безальтернативным порядком избрания глав, относящихся к определенному виду муниципальных образований, в законах субъектов РФ немногочисленны. Как указывает В.В. Вискулова, региональный законодатель в качестве таких критериев использует, «например, количество государственных полномочий - в Алтайском крае, Смоленской области; установление пограничной зоны, статус территории с регламентированным посещением для иностранных граждан - в Мурманской области; численность населения, количество поселений, входящих в муниципальный район, ведущая роль в структуре экономики энергетической отрасли - в Сахалинской области; доля субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ - в Тверской области. При этом региональные законодатели отказываются от приема «поименного» перечисления соответствующих муниципальных образований» ^{[3, с. 30]}.

В следующей таблице отражены итоги реализации реформы в Кировской области.

Однако надо указать, что не все муниципальные образования были готовы мириться с такой однозначностью подхода законодательного органа государственной власти Кировской области.

Так, 14 января 2016 года по инициативе Котельничской городской Думы были проведены публичные слушания по обсуждению вопроса о внесении изменений в Устав города, которые предполагают установить новую процедуру назначения на должность главы города, на которых большая часть выступила за всенародные выборы главы города. 27 января 2017 года городская дума, установив в Уставе города «навязанный» областью способ избрания главы, параллельно приняла решение обратиться в порядке законодательной инициативы в Законодательное Собрание Кировской области с предложением внести в закон области изменения, установив прямые выборы главы города в Котельниче (депутаты рассматривали установленный областью способ «избрания» главы муниципального образования как «слегка завуалированное назначение»). Данная инициатива была рассмотрена на пленарном заседании 24 марта 2016 года и большинством голосов была отклонена (за - 19, против - 26 , воздержались – 5).

В июле 2016 года с похожей инициативой (вернуть прямые выборы только уже для всех муниципальных образований) выступил депутат Законодательного Собрания Н.Г. Дубравин (фракция ЛПДР), но результат был аналогичным (даже по числу голосов депутатов). В пояснительной записке депутат указал, что «Было предоставлено более 3 000 подписей граждан города Слободского в поддержку того, чтобы глава города избирался всенародно. Сами главы муниципальных образований 21 августа 2014 года на правлении Ассоциации «Совет муниципальных образований» рассматривали данный вопрос. В итоге 38 из 45 глав муниципальных образований высказались за прямые выборы».

После этого более попыток не предпринималось. В уставы всех муниципальных образований были внесены соответствующие изменения. С момента указанных событий прошло уже более года и во многих муниципальных районах и городских округах Кировской области прошли выборы глав, что позволяет сделать некоторые выводы, отражающие особенности реализации постановления КС РФ по «Иркутском делу» на территории Кировской области:

1) Оказание влияния областным руководством на конкурсные комиссии с целью недопущения избрания главами крупных муниципальных образований независимых кандидатов;

Так, на должность главы города Котельнича в сентябре 2017 года претендовали 4 кандидата. По результатам тестирования и собеседования результаты были следующие: М. Курдюков (генеральный директор ООО «Центр Уникальных Товаров – Киров») – 38,5 и 7,5 баллов соответственно (первые баллы – за тестирование, вторые – за собеседование), А. Лыков (первый заместитель главы администрации города Котельнича) – 77 и 64, С. Мильчаков (начальник управления жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры администрации города) 80,5 и 53, С. Пасынкова (депутат Котельничской городской Думы от партии «Справедливая Россия») – 87,5 и 36,5. И конкурсная комиссия отказалась допустить до рассмотрения думой кандидатуру С. Пасынковой, хотя именно она показала самый высокий балл по тестированию (единственная объективная оценка, которую нельзя скорректировать, т.к. она отражает реальные знания кандидата, вторая – во многом отражает политические воззрения членов конкурсной комиссии: половина членов комиссии назначена губернатором области, которые имеют значительное влияние на «муниципальных представителей» в комиссии).

Примечательна позиция Н.В. Джагарян по этому вопросу. Подчеркивая, что «внедрение начал конкурсного отбора в механизм наделения полномочиями главы муниципального образования (местной администрации) оправдано характером этой должности», она указывает, что «во многом нивелирует ценность этой модели как способа самоорганизации населения. Зависящее целиком от субъектов РФ, ее применение как альтернативы прямым выборам может служить фактором недоверия во взаимоотношениях с муниципальной властью населения, мнение которого не учитывается, невзирая на сопряженное с этой мерой известное обеднение представительно-правовых связей и возможность слияния муниципальных органов на партийной основе. Концентрация полномочий муниципального управления в одном лице в рамках модели конкурсного главы муниципального образования углубляет интеграцию политических и хозяйственно-экономических начал муниципальной деятельности в централизованную исполнительную вертикаль» ^{[4, с. 70]}.

2) Наличие сомнений в беспристрастности конкурсной комиссии;

Схожая ситуация сложилась в 2016 году в Советском районе Кировской области. Как отмечает Л.А. Зубкова, председатель Советской районной думы, в виду «навязанной модели» еще до проведения конкурса были сомнения в его объективности. Поэтому было образовано депутатское объединение «Честный выбор», представители которого хотел присутствовать на заседании конкурсной комиссии (что разрешалось Положением о конкурсе – см. решение Советской районной Думы от 29 апреля 2016 года № 36 «Об утверждении положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования Советский муниципальный район Кировской области»). Вместе с тем, по инициативе членов конкурсной комиссии, назначенных губернатором, было решено провести 17 октября 2016 года конкурс в закрытом режиме, не разрешив присутствовать на нём ни председателю думы и ни его заместителю.

Конкурсная комиссия выставила следующие оценки претендентам: действующему главе администрации С.Н. Кошкину – 114 баллов, генеральному директору ОАО «Мокинское» В. Н. Ведерникову 104, бывшей главе г.Советска Т.М. Кульпиной – 101 балл, действующему главе района А.В Тихомирову - 82 балла. Вместе с тем, «Т.М. Кульпина, имеющая блестящее образование - красный диплом математика, второй диплом - юриста, только что окончившая с красным дипломом учёбу в РАНХиГСе по специальности «Государственное и муниципальное управление», а главное - имеющая десятилетний опыт работы на высших муниципальных должностях, - подчеркивает Л.А. Зубкова, - набрала баллов меньше, чем Ведерников В.Н., имеющий сельскохозяйственное образование, ни дня не работавший на муниципальной службе».

Как следствие, большинство депутатов саботировало участие в заседании Думы, заранее зная о том, что комиссия предложит тех, кандидатов, которые не устраивают депутатов, и глава избран не был.

3) Следствием указанных выше проблем является затянутость процедуры избрания из-за невозможности прийти к соглашению представителей разных политических сил;

В случае с Советским районом главу не могли избрать более девяти месяцев (с октября 2016 по июнь 2017 года). В итоге главой все-таки был избран Кошкин С.Н. (решение Советской районной Думы от 02 июня 2017 № 46).

Другой пример. Главу Орловского района Кировской области депутаты не могли избрать около шести месяцев (с сентября 2016 года по февраль 2017 года). На прошедших выборах в районную Думу представители местного отделения партии «Единая Россия» не получили подавляющего большинства голосов. Бывший глава района Ю.С. Чикишев настаивал на кандидатуре С.С. Целищева, против которого были оппозиционные депутаты (половина от общего состава).

Результат противостояния можно изложить в следующем виде.

В результате, как пояснил депутат Орловской районной Думы, первый секретарь Орловского райкома КПРФ Леонид Сорокожердьев «Проблему стали решать форсированными методами. Прямо на пленарном заседании районной Думы 21 февраля 2017 года неожиданно для депутатов включили вопрос в повестку дня о том, чтобы признать С.С. Целищева главой района на основании голосования 23 ноября прошлого года: тогда как раз большинство проголосовало за Целищева, но необходимых двух третей для законного избрания не хватило. В результате чиновники районной администрации сослались на Устав района, в котором указано, что глава муниципального образования избирается простым большинством голосов депутатов районной думы (50%+1 голос), а не двумя третями голосов, как определено регламентом районной Думы».

Представителей районной администрации поддержали и судебные органы. И первая, и апелляционная инстанция указали, что часть 4 статьи 28 устава определяет, что в регламенте должны быть предусмотрены только порядок внесения и обсуждения кандидатур на должность главы района.

Порядок рассмотрения и принятия районной Думой правовых актов установлен статьей 22 устава, которая предусматривает в каких случаях акты принимаются простым большинством, а в каких квалифицированным. Уставом не предусмотрено принятие решения Думы об избрании главы района квалифицированным большинством (апелляционное определение Кировского областного суда от 05 октября 2017 года по делу № 33а-4333).

Очевидно, что Устав МО обладает большей юридической силой по сравнению с Регламентом районной Думы. Но сам факт принятия решения по истечению четырех месяцев со дня проведения конкурса и даже после получения результатов нового конкурса говорит о наличии определенных сомнений в легитимности избранного главы.

4) Неудовлетворенность итогами конкурсного отбора, выражающаяся в отказе депутатского корпуса поддержать выбранных конкурсной комиссией кандидатов, т.е. в таких случаях сомнений у депутатов в объективности комиссии нет, но представленные кандидатуры не устраивают депутатский корпус по профессиональным качествам.

20 октября 2016 года состоялся конкурс на должность главы Котельничского района Кировской области. Ни один из выбранных комиссией кандидатов не получил нужного количества голосов (претендовали С. Мильчаков - начальник управления ЖКХ Администрации города Котельнича и Н. Малкова - бывшая глава Администрации Котельничского района). Только 23 ноября 2016 года депутаты проголосовали за С.Г. Черемискина (возглавлял администрацию района с 2006 по 2012 гг., причем на участие в повторном конкурсе подали заявки 11 (!) человек).

Полагаем уместным привести мнение В.И. Васильева, полагающего, что «существующий конкурсный порядок назначения сити-менеджеров может иметь положительные результаты, если освободить его от элементов формализма, расширить состав соревнующихся кандидатов на должность за счет самовыдвиженцев. При этом важно, чтобы конкурсные комиссии учитывали и деловые, и личные качества тех, кто будет заниматься административными делами» ^{[2, с. 13]}.

Приведенный выше анализ показывает, с одной стороны, что руководство субъекта заинтересовано в создании подконтрольного им механизма избрания глав, прежде всего районов и городских округов, для того, чтобы реализовывать экономические и социальные преобразования без реального учета мнения населения и представительного органа, с другой, возможность субъекта определять за муниципалитеты способ избрания главы муниципального образования вызывает недовольство населения и депутатского корпуса, т.к. фактически устраняет их от участия в избрании высших должностных лиц муниципальных образований.

Что касается установления единственного способа избрания глав для муниципальных образований со «специальным статусом». По нашему мнению, установление баланса между конституционными ценностями, между конституционными правом на самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления и государственно-значимыми целями необходимо и должно быть, т.е. для ЗАТО и для административных центров (столиц) субъектов возможно установление единственного способа избрания глав муниципальных образований.

Но это не снимает проблему необходимости легитимации власти в административных центрах (столицах). Можно сравнить итоги выборов в Кировскую городскую Думу, которая избирает главу города Кирова из своего состава, в 2012 (пятый созыв) и 2017 (шестой созыв) году.

Эти данные показывают, что в 2017 году практически лишь каждый пятый избиратель принял участие в голосовании, когда в 2012 году более половины (пусть выборы и совмещались с избранием Президента РФ), что говорит об игнорировании выборов гражданами и снижении уровня доверия к депутатам и к главе города. Жители города за прошедшие пять лет полностью разочаровались в муниципальной власти и изменение данной ситуации весьма затруднительно. Полагаем, что для МО со «специальным статусом» при определении законом субъекта способа избрания глав, по крайней мере, должны быть предусмотрены реальные механизмы, обеспечивающие учет мнения населения в этих вопросах.