О некоторых правовых аспектах обеспечения открытости и доступности информации о деятельности государственных (муниципальных) учреждений

Федосеева Кристина Павловна соискатель юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета 199034, Россия, Санкт-Петербург область, г. Санкт-Петербург, наб. Университетская, 7-9 Fedoseeva Kristina External Doctoral Candidate, the faculty of Law, Saint Petersburg State University 199034, Russia, Sankt-Peterburg oblast', g. Saint Petersburg, nab. Universitetskaya, 7-9 fedoseeva.kristina@gmail.com Другие публикации этого автора

Требование обеспечить открытость и доступность информации о государственных (муниципальных) учреждениях закреплено в пункте 3.3 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» ^[3]. С момента принятия указанного закона содержание требования претерпело значительные перемены, но особую актуальность вопрос приобрел в связи с проходящим на сегодняшний день поиском справедливых критериев оценки качества оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями услуг в условиях закрепления законодателем ряда гарантий их финансовой самостоятельности.

Указанная финансовая самостоятельность по замыслу законодателя должна позволять таким учреждениям выступать на рынке услуг в роли самостоятельных хозяйствующих субъектов наравне с иными, в том числе негосударственными, экономическими субъектами, и в условиях конкуренции повышать качество оказываемых услуг.

В этой связи важно раскрыть обнаружившуюся связь между выполнением требования открытости и доступности информации о деятельности государственных (муниципальных) учреждений с оценкой качества оказываемых ими услуг.

В целях реализации требования информационной открытости и доступности в сети Интернет создан официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях ^[20] (далее – официальный сайт ГМУ), его ведение осуществляет Федеральное казначейство. Порядок предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта определен приказом Министерства финансов РФ от 21 июля 2011 г. №86н ^[13].

В описании к официальному сайту ГМУ, размещенному на сайте Федерального казначейства ^[21], указана его цель. С одной стороны, это обеспечение удобства граждан при выборе учреждений для получения необходимых им услуг посредством полного и достоверного информирования об учреждениях и оказываемых ими услугах. С другой — обеспечение возможности государству эффективно управлять своими ресурсами на основе обратной связи от граждан по качеству предоставленных услуг.

Эта связь обнаруживается также и в некоторых государственных (муниципальных) заданиях, где оценка открытости и доступности информации об учреждениях на основании балльной системы выступает в числе показателей качества оказываемых ими услуг (например, государственное задание ГАУ Республики Коми «Государственного ордена Дружбы народов академический театр драмы им. В. Савина» на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов; государственное задание ГУ Республики Коми «Национальный архив Республики Коми» на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов; государственное задание ГБУ Республики Коми «Центр сопровождения деятельности учреждений культуры, туризма и архивного дела») ^[22]. Однако были обнаружены и такие задания, где указанная связь отсутствует (например, государственное задание ГБОУ СПО Ямало-Ненецкого автономного округа «Ямальский полярный агроэкономический техникум» на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов; государственное задание ГБУК г. Москвы «МДТ им. Н.В. Гоголя» на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов^[1]; государственное задание ГАУ ДО Республики Бурятия «Бурятская республиканская цирковая школа» на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов) ^[23].

Анализ данных положений влечет постановку вопроса о цели введения законодателем требования открытости и доступности информации о деятельности государственных (муниципальных) учреждений, а также о его месте в системе законодательства РФ.

Ключевые в аспекте темы настоящей работы изменения в содержании требования информационной открытости и доступности в Федеральном законе от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» произошли в результате стремительного развития информационных технологий, которое затронуло, в том числе, сферу государственного управления. Впервые была введена обязанность для некоммерческих организаций (за некоторым исключением) ежегодно размещать в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (законодатель прямо определил место размещения такой информации - на сайте о ГМУ) или предоставлять СМИ для опубликования отчет о своей деятельности (пункт 3.2 статьи 32). Был уточнен перечень документов о деятельности некоммерческих организаций, которые обязательно подлежат размещению в сети Интернет. Таким образом, законодатель придал определенную публичность деятельности некоммерческих организаций за счет введения обязанности открыто и доступно размещать их учредительные и отчетные документы.

Для оценки произошедших изменений необходимо обратиться к содержанию понятий «открытость» и «доступность». Стоит отметить, что законодатель употребляет данные термины не только применительно к деятельности государственных (муниципальных) учреждений, но и в ином отраслевом законодательстве. Например, применительно к общественному обсуждению документов о стратегическом планировании (пункт 4 статьи 13 Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ^[4]), в числе принципов осуществления лицензирования (пункт 5 статьи 4 Федерального закона от 04 мая 2011 г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» ^[4]), государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике (пункт 2 статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике» ^[6]) и обеспечения доступа к информации о деятельности судов (статья 4 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. №262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» ^[7]). Применительно к принципам бюджетной системы Российской Федерации законодатель употребляет понятие «открытость» как синоним принципу «прозрачность» (статья 36 Бюджетного кодекса РФ ^[2]), аналогичный подход присутствует и применительно к принципам стратегического планирования в Российской Федерации (пункт 1 статьи 7 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).

Многие философы обращались к толкованию содержания данных понятий. Например, А. Бергсон вводит термин «открытое общество» в смысле коллектива, не обособляющего себя от человечества и целого мира. Х. Арендт делает открытость главным свойством публичного мира как свободного исторического образования, на сцене которого выясняются дела человеческие ^[18]. Национальная философская энциклопедия использует характеристики открытости и доступности для раскрытия понятия «публичность», как открытую пониманию и вниманию общественную политику и иные виды деятельности, доступные наблюдению и контролю процедуры принятия решений ^[17].

Представляется, что именно критерий публичности должен выступить основным для оценки целей введения требования открытости и доступности информации о деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Такие учреждения создаются публично-правовым образованием для оказания государственных (муниципальных) услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (пункт 1 статьи 9.1 и пункт 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). При таком понимании информационная открытость и доступность государственных (муниципальных) учреждений является следствием публичного характера осуществляемой ими деятельности в рамках обеспечения реализации полномочий органов власти.

Однако на практике требование информационной открытости и доступности для государственных (муниципальных) учреждений применяется шире, чем это определено в Федеральном законе от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Это связано с существующей системой независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования ^[8]. Такой механизм предусматривает оценку условий оказания услуг по таким общим критериям, как открытость и доступность информации об организации социального обслуживания; комфортность условий предоставления социальных услуг и доступность их получения; время ожидания предоставления социальной услуги; доброжелательность, вежливость, компетентность работников организаций социального обслуживания; удовлетворенность качеством оказания услуг.

Информация о результатах оценки также размещается на Официальном сайте ГМУ. Кроме того, обеспечивается техническая возможность выражения мнений получателями услуг об их качестве.

Применительно к образовательным организациям законодатель выделяет две части независимой оценки качества образования – независимую оценку качества подготовки обучающихся и независимую оценку качества условий осуществления образовательной деятельности организаций (пункт 2 статьи 95 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» ^[9]). При этом одним из критериев оценки качества условий выступает показатель открытости и доступности информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность (пункт 4 статьи 95.2 указанного закона).

В целях организации единообразного подхода утверждены показатели, характеризующие общие критерии оценки качества образовательной деятельности ^[14]. В соответствии с ними к показателям, касающимся открытости и доступности информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность, относятся:

1) полнота и актуальность информации об организации на ее официальном сайте, в том числе на портале www.bus.gov.ru;

2) наличие на сайте организации сведений о педагогических работниках;

3) доступность взаимодействия с получателями услуг по телефону, по электронной почте, с помощью электронных сервисов сайта, в том числе наличие возможности внесения предложений, направленных на улучшение работы организации;

4) доступность сведений о ходе рассмотрения обращений граждан.

Эти показатели оцениваются в баллах от 0 до 10. Необходимо отметить, что в отношении образовательных организаций законодатель устанавливает дополнительный перечень информации, подлежащей обязательному размещению на ее официальном сайте ^[12].

Таким образом, независимая оценка качества образования в отношении открытости и доступности информации охватывает информацию, установленную и законодательством о некоммерческих организациях, и законодательством об образовании. Вместе с этим последние два пункта показателей являются дополнением, обязанность обеспечить их открытость и доступность в законодательстве РФ обнаружена не была.

Независимая оценка качества условий оказания услуг организациями культуры также предусматривает оценку условий по такому критерию как открытость и доступность информации об организации культуры (статья 36.1 Основ законодательства РФ о культуре) ^[11]. Законодатель и в этом случае устанавливает дополнительный перечень информации, обязательной к размещению организациями культуры на их официальном сайте (статья 36.2 Основ законодательства РФ о культуре). Однако в данном случае обнаруживается определенная непоследовательность, когда подлежащий оценке перечень информации частично повторяет и частично дополняет перечни, установленные законодательством о некоммерческих организациях и законодательством о культуре ^[16].

Таким образом, анализ положений законодательства о независимой оценке качества услуг приводит к выводу, что существует непоследовательность в вопросе применения критерия открытости и доступности информации как показателя качества оказываемых услуг.

Речь идет о разных составах информации, подлежащей оценке, как в рамках одного отраслевого законодательства, например, в сфере культуры, так и в рамках законодательства, регламентирующего независимую оценку качества услуг в целом. Этот тезис приводит нас к выводу о необходимости разграничить цели обязанности обеспечить открытость и доступность информации в зависимости от источника ее установления. Если в случае с перечнем информации, установленной в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях, речь идет об обеспечении контроля в силу публичного характера деятельности государственного (муниципального) учреждения, то в отношении образовательных организаций такой целью может выступить стремление обеспечить конституционное право каждого на образование (статья 43 Конституции РФ) ^[1], а в отношении организаций культуры – обеспечить конституционное право каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (статья 44 Конституции РФ). При этом данные цели объединяются, когда речь идет желании законодателя обеспечить информационную открытость и доступность в отношении оказывающих в этих сферах государственные (муниципальные) услуги учреждений.

Данный вывод подтверждает то обстоятельство, что независимая оценка качества услуг осуществляется не только в отношении государственных (муниципальных) учреждений, но и в отношении организаций других организационно-правовых форм в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования. Однако система обеспечения и оценки информационной открытости и доступности в отношении государственных (муниципальных) учреждений выстроена на сегодняшний день таким образом, что она исключает из своей системы иные не публичные организации.

Необходимо отметить, что на Официальном сайте ГМУ зарегистрировано более 170 000 учреждений по всей России из сфер здравоохранения, культуры, образования, социального обслуживания. При этом обязательная в силу законодательства РФ информация размещена только у 81,7% (по состоянию на 01 апреля 2017 г.). Результаты независимой оценки качества размещены только у части организаций. Таким образом, открытость и доступность информации о качестве оказываемых услуг реализована только у 73% зарегистрированных учреждений. В связи с этим встает вопрос о последствиях невыполнения требования информационной открытости и доступности учреждениями, а также в ситуациях, когда учреждение получает низкую оценку по результатам независимой оценки качества.

Например, применительно к образовательным учреждениям последствия независимой оценки качества услуг прямо определены законодателем (пункты 5-7 статьи 95 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»). Во-первых, они не влекут за собой приостановление или аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности, приостановление государственной аккредитации или лишение государственной аккредитации. Во-вторых, результаты подлежат обязательному рассмотрению указанными органами в месячный срок и учитываются ими при выработке мер по совершенствованию образовательной деятельности. В-третьих, на основе результатов независимой оценки качества образования могут формироваться рейтинги организаций.

Таким образом, анализ данных положений приводит нас к выводу, что на сегодняшний день фактически результаты независимой оценки качества влекут лишь рейтинговые и репутационные издержки для учреждения, которые являются аналитическим материалом для совершенствования образовательной деятельности, а также могут сказаться на спросе услуг учреждения потребителями. Последний вывод требует дополнительной оценки по результатам изучения того, насколько данный информационный ресурс способен влиять на формирование общественного мнения.

Более важен, на наш взгляд, озвученный ранее тезис о том, что целью официального сайта ГМУ является обеспечение возможности государству эффективно управлять своими ресурсами на основе обратной связи от граждан по качеству предоставленных услуг. Вместе с этим в Методических рекомендациях Минфина России от 22 октября 2013 г. №12-08-06/44036 «О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ» ^[15] указано, что поскольку официальный сайт ГМУ является своего рода индикатором прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации, выполнение требования статьи 32 Федерального закона №7-ФЗ целесообразно использовать при оценке деятельности руководителя учреждения в рамках «эффективного контракта», а также оценке деятельности главного распорядителя бюджетных средств в ходе осуществления мониторинга качества финансового менеджмента.

Это означает, что публичный характер деятельности государственных (муниципальных) учреждений требует создания такой системы оценки качества оказываемых ими услуг, которая позволяла бы максимально полно оценивать эффективность расходования бюджетных средств в целях достижения наилучшего результата с использованием наименьшего объема средств. Именно с этой позиции необходимо рассматривать цель независимой оценки качества оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями услуг, в том числе, в части выполнения требования информационной открытости и доступности.

В этой связи необходимо обратиться к правовой природе института возмездного оказания услуг в гражданском праве. Результаты оказания услуг не имеют материального выражения, а реализуются и потребляются в процессе их оказания. Поэтому для оценки качества оказания услуг принципиально важным становится введение показателей условий их оказания. По нашему мнению к таким условиям можно отнести в числе прочих и соблюдение требования открытости и доступности о деятельности государственного (муниципального) учреждения. Такой подход является вынужденным для законодателя в связи с поиском справедливых критериев определения качества услуг в условиях необходимости оценки эффективности расходования бюджетных средств. Однако на сегодняшний день законодатель не выдерживает последовательность в терминологии, используя в одних и тех же случаях термины «оценка качества услуг» и «оценка условий качества услуг» (например, в приказе Министерства образования и науки РФ от 5 декабря 2014 г. № 1547), нивелируя различия между данными понятиями.

Здесь необходимо сделать оговорку, что данный вывод будет справедлив, если мы будем различать государственную (муниципальную) услугу, осуществляемую в целях обеспечения реализации полномочий органов власти, от деятельности учреждения в принципе. Например, образовательная деятельность определяется как деятельность по реализации образовательных программ (пункт 17 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ). Тогда как образовательная услуга – это государственная (муниципальная) услуга по реализации образовательных программ, осуществляемая в целях обеспечения реализации полномочий органов власти в сфере образования, на основании государственного (муниципального) задания.

Основанием для такого разграничения может служить концепция сервисного государства, которая планомерно внедряется в систему государственного управления России. Под этим понятием подразумевается ориентация на потребности гражданина или организации, обеспечение государством необходимого качества услуг, то есть условий, при которых гражданин будет тратить минимум времени, сил и ресурсов для получения услуги ^[19].

В продолжение данной логики в действующем законодательстве РФ в числе принципов оказания публичных услуг законодатель указывает открытость деятельности их предоставляющих органов и организаций, а также доступность обращения за их предоставлением (статья 4 Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» ^[10]).

Таким образом, в существующей системе предоставления государственных (муниципальных) услуг требование информационной открытости и доступности учреждений является следствием как необходимости контроля в силу публичного характера их оказания, так и стремлением обеспечить конституционные права граждан в сферах, в которых такие услуги оказываются. Именно поэтому требование информационной открытости и доступности на практике применяется более широко. При этом выполнение этих требований должно выступать показателем условий качества оказания таких услуг, а значит и влиять на оценку эффективности расходования бюджетных средств учредителем. Ведь невыполнение данных требований фактически могло бы привести к невозможности их получения гражданами и организациями и нарушило бы принципы открытого и доступного предоставления таких услуг. В связи с этим требуют дополнительной регламентации последствия невыполнения учреждениями требований информационной открытости и доступности, в том числе, в рамках независимой оценки качества услуг. Независимая оценка качества услуг могла бы выступить в рассматриваемой нами части действенным инструментом мониторинга качества финансового менеджмента бюджетной сферы. Данный тезис имеет принципиальное значение в условиях, когда практика внедрения инструмента государственного (муниципального) задания не выработала единого подхода к определению взаимосвязи между качеством оказания услуг и объемом направляемой на его выполнение субсидии.