О применении различных видов организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины государственным пожарным надзором МЧС России

Антипов Евгений Геннадьевич Старший преподаватель кафедры, Кафедра кадрового, правового и психологического обеспечения, Академия ГПС МЧС России 129301, Россия, г. Москва, ул. Бориса Галушкина, 5 Antipov Evgeny Gennad'evich senior lecturer of the Department of Human Resourcing, Legal and Psychological Groundwork at Academy of State Fire-Fighting Service of the Ministry of Emergency Situations of Russia 129301, Russia, g. Moscow, ul. Borisa Galushkina, 5 antippoff@mail.ru

Одним из стратегически важных и актуальных направлений, проводимой в стране Правительством Российской Федерации административной реформы, является совершенствование механизмов контрольной (надзорной) деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В теории административного права под способами обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти различных уровней (по компетенции, территории реализации власти) принято понимать различные правовые и организационные приемы (формы, виды и методы деятельности), направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, в том числе, и в области пожарной безопасности. К числу таковых относятся: государственный контроль, государственный надзор, государственная контрольно-надзорная деятельность.

В поисках ответа на вопрос, к какому из вышеперечисленных организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере пожарной безопасности в настоящее время все же относится деятельность современного государственного пожарного надзора Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России), необходимо обратиться к доктринальным источникам в области административного права, действующему законодательству и новой выстроенной структуре федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее – ФПС ГПС).

В настоящее время ФПС ГПС осуществляет свою деятельность через органы управления, подразделения и организации, в число которых входят: структурные подразделения центрального аппарата МЧС России; территориальные органы МЧС России - Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации; региональные центры МЧС России; органы государственного пожарного надзора; научные и образовательные организации, находящиеся в ведении МЧС России; пожарно-спасательные подразделения ФПС ГПС, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров, проведения аварийно-спасательных работ в организациях (объектовые подразделения ФПС ГПС), в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и в режимных организациях (специальные и воинские подразделения ФПС ГПС), в населенных пунктах (территориальные подразделения ФПС ГПС), на договорной основе (договорные подразделения ФПС ГПС) ^[1], ежедневно и круглосуточно функционирующие в единой системе на принципах строгой централизации, соподчиненности и вертикальной зависимости. Отсюда следует, что инициатива периодичности проведения внутренних, специализированных плановых и внеплановых мероприятий по контролю на предмет фактического соответствия административных, служебных, бытовых зданий и помещений (далее – объекты защиты) требованиям пожарной безопасности, используемых вышеупомянутыми органами управления, подразделениями и организациями ФПС ГПС определяется самостоятельно.

Проводятся такие мероприятия в соответствии с ведомственными нормативными правовыми актами и в зависимости от территориального уровня осуществления контроля, с возможностью применения в необходимых случаях мер дисциплинарного воздействия в отношении лиц, допустивших отступления от предписанных законом правил поведения в области пожарной безопасности.

Но в то же время, научные и образовательные организации, находящиеся в ведении МЧС России, Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации, объектовые, специальные и воинские, территориальные и договорные подразделения ФПС ГПС с некоторых пор стали обладать всеми признаками юридического лица, предусмотренными статьей 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации ^[2] и осуществляют в установленном порядке эксплуатацию объектов защиты, закрепленных за ними на праве оперативного управления. Следовательно, они, теперь уже как юридические лица, подпадают под сферу действия Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[3], иначе говоря, под систематическое специальное наблюдение и проверки органами государственного пожарного надзора МЧС России.

Представляя собой особый вид государственной управленческой деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, Л.Л. Попов именует настоящий способ обеспечения законности и государственной дисциплины административным надзором ^[4,с.335]. Аналогичного мнения придерживается С.А. Старостин ^[5,с.248] и ряд других ученых-административистов.

Кроме того, Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации осуществляют в установленном порядке руководство подчиненными подразделениями ФПС ГПС и иными, входящими в ее структуру службами, дислоцированными в границах территориального пожарно-спасательного гарнизона. Общее руководство деятельностью Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации в пределах полномочий, установленных МЧС России, возложено на начальника Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации (далее – начальник Главного управления).

В свою очередь, в соответствии с занимаемой должностью, начальник Главного управления наделен правами и обязанностями главного государственного инспектора субъекта Российской Федерации по пожарному надзору^[6]. Следовательно, он вправе руководить еще и организацией и проведением проверок в отношении подведомственных подразделений ФПС ГПС на соответствие используемых ими объектов защиты требованиям пожарной безопасности, так и в отношении иных хозяйствующих субъектов.

Таким образом, возникла ситуация, при которой начальник Главного управления выступает инициатором организации и проведения плановых и внеплановых мероприятий по контролю (надзору) на предмет фактического соответствия требованиям пожарной безопасности подведомственных подразделений ФПС ГПС в рамках контроля, или административного контроля, как его именуют А.М Волков и А.С. Дугенец ^[7,c.202], так и в рамках административного надзора^[8].

Сложившееся положение дел привело к тому, что в повседневной деятельности специализированного органа отраслевой компетенции федерального уровня, при осуществлении административного надзора в отношении подразделений ФПС ГПС, как способа обеспечения законности и государственной дисциплины, искажается его сущность.

Проблемы, связанные с указанными направлениями деятельности видим в следующем:

во-первых, одним из ключевых признаков административного надзора, представленного в доктринальных источниках ведущих отечественных ученых-административистов ^[9,с.303], является его безусловная надведомственность. В рассматриваемом нами случае подразделения ФПС ГПС, безусловно, подведомственны, в связи с чем, административный надзор приобретает очертания административного контроля;

во-вторых, подведомственность подразделений ФПС ГПС позволяет начальнику Главного управления вмешиваться и в организацию деятельности подразделений ФПС ГПС, а значит, затрагиваются вопросы не только законности, но и целесообразности, эффективности и качества исполнения поручений, что противоречит содержанию и назначению административного надзора, но соответствует сути административного контроля;

в-третьих, подведомственность подразделений ФПС ГПС позволяет начальнику Главного управления привлекать виновных лиц – начальников подразделений ФПС ГПС к дисциплинарной ответственности, что также не характерно содержанию и назначению административного надзора;

в-четвертых, начальник Главного управления не вправе привлекать начальников подведомственных подразделений ФПС ГПС к административной ответственности, поскольку статья 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ^[10] прямо указывает на наличие у последних соответствующего иммунитета.Однако на юридических лиц названное правило не распространяется. И в конечном итоге ситуация может привести к тому, что начальник Главного управления, при наличии достаточных данных, указывающих на совершенное подведомственным ему юридическим лицом (подразделением ФПС ГПС) правонарушения и, назначая в качестве наказания, административный штраф, фактически накажет самого себя. Поскольку подведомственные подразделения ФПС ГПС находятся не только в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, но и финансовой.

Подводя некоторый итог, следует отметить, что крайне трудно и однозначно определить, к какому из трех организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере пожарной безопасности относится деятельность органов государственного пожарного надзора МЧС России, в силу своей специфичности. Думается, что основа разграничения между административным контролем и административным надзором кроется в самой природе отношений между специализированным надзорным органом исполнительной власти и подконтрольным (надзорным) объектом. Однако приведенные нами особенности реализации способов обеспечения законности и государственной дисциплины однозначно свидетельствуют о том, что в современной деятельности органов государственного пожарного надзора МЧС России в отношении подразделений ФПС ГПС признаки административного контроля и административного надзора накладываются друг на друга и тесно переплетаются.

Таким образом, мы склонны полагать, что в настоящее время, когда законодательно отсутствует четкое и понятное разграничение между административным контролем и административным надзором, деятельность органов государственного пожарного надзора МЧС России осуществляется контрольно-надзорным организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти федерального уровня, а не исключительно надзорным. Следовательно, и сам орган отраслевой компетенции является контрольно-надзорным.

В этой связи, с целью должного разграничения административного контроля и административного надзора в современной деятельности специализированного органа отраслевой компетенции и учитывая, что в его названии используется слово «надзор», считаем необходимым предложить федеральному законодателю внести изменения в часть 3.1. статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», дополнив ее пунктом 22 следующего содержания:

3.1. Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

22) федеральный государственный пожарный надзор в отношении подразделений федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы.

В заключении хотелось бы выразить надежду, что предложенный вариант изменений в действующее федеральное законодательство существенно приблизит исследуемую нами проблему к своему ее логическому разрешению.