Некоммерческие организации в России: барьеры и условия развития

опубликовано при поддержке гранта Президента РФ для государственной поддержки молодых российских ученых МК-1265.2017.6

Введение. В современном мире формируется устойчивая тенденция усиления влияния третьего сектора на экономику. На протяжении последних 10 лет и в России увеличивается значение гражданского общества в жизни страны. В последнее время некоммерческие организации более активно становятся субъектами социальной сферы. По мнению многих экспертов, они могут выступить серьезной альтернативой государственным структурам социальной сферы. НКО, которые по своей сущности предназначены реализовывать различные общественно значимые цели, имеют большое значение в развивающейся рыночной экономике^{[3, с.207]}.

Однако в современных условиях деятельность некоммерческих общественных организаций лимитирована рядом факторов. Экономический кризис существенно обострил проблему финансового обеспечения ^[7]. Высокий уровень зависимости НКО от добровольных пожертвований и государственного финансирования инициирует снижение их устойчивости и эффективности, особенно в условиях экономических спадов ^[13].

Недостаточный уровень финансового обеспечения деятельности некоммерческих организаций, снижение добровольческой поддержки со стороны граждан инициирует несоответствие ожиданий со стороны населения и реальных практик социальной помощи, которые предоставляют НКО ^[12]. Некоммерческие организации часто не обладают организационными возможностями для эффективного предоставления социальных услуг ^[6]. Усилия сотрудников направлены, в первую очередь, на поиск финансовых средств, поддержание жизнеспособности организации.

Ограничениями деятельности НКО выступают также проблемы кадрового обеспечения. Недостаток оборотных средств влечет за собой временную неспособность некоммерческой организации оказывать услуги, а также возможный отток из нее квалифицированных кадров. В наибольшей зоне риска оказываются малые и средние организации. Для них становится достаточно сложным соответствовать установленным государством стандартам качества услуг и требованиям по сертификации персонала НКО ^[11]. Другой проблемой малых НКО является вынужденное отвлечение усилий персонала от миссии организации на административные функции ^[10].

Таким образом, проблема исследования заключается в противоречии между необходимостью развития некоммерческого сектора, как ключевого компенсатора дисфункций в системе социального обслуживания населения, и возрастанием рисков и угроз, ограничивающих его эффективность. Цель работы заключается в анализе ключевых проблем функционирования НКО в современных российских условиях, поиску путей повышения его устойчивости и адаптивности, обеспечения конструктивного взаимодействия с государством.

Методы. Информационной базой исследования являются федеральные нормативно-правовые акты, статистические данные, информационно-аналитические материалы федеральных органов власти. В ходе исследования были использованы как общетеоретические методы (анализ и синтез, дедукция и индукция, обобщение, теоретическое моделирование), так и эмпирические методы (анализ документов). Эмпирической базой послужили результаты исследований Высшей школы экономики, Всероссийского Центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Фонда «Общественное мнение» (ФОМ).

Результаты. Статистические данные свидетельствуют об увеличении количества некоммерческих организаций в РФ. Так, в 2016 году их насчитывалась 91 тыс., что на 4,3 тыс. больше, чем в 2012 ^[16]. Увеличение представительства некоммерческих общественных организаций в системе социального обслуживания населения связывается с принятием ряда законодательных актов в Российской Федерации. Наиболее позитивным моментом стало возможность участия социально ориентированных некоммерческих организаций в предоставлении социальных услуг гражданам. Данный аспект регламентируется нормами федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», принятого в 2013 году ^[17].

Однако на практике барьеры для вхождения в реестр поставщиков социальных услуг в регионах РФ оказались существенно завышены для некоммерческих организаций. В соответствии с данными Министерства труда и социальной защиты РФ, субъектами Российской Федерации в реестр поставщиков социальных услуг по состоянию на второй квартал 2016 года включено только 547 негосударственных поставщиков социальных услуг. Из них 170 коммерческих организаций, 377 некоммерческих организаций (на начало года наблюдалось 300 подобных организаций), в том числе 253 социально ориентированных организаций.

В современных условиях наиболее значимыми ограничениями, препятствующими доступу НКО на рынок социальных услуг, являются следующие:

- устанавливаются излишние требования к соответствию работников поставщика социальных услуг нормам профессиональных стандартов; соответствию НКО (в части организационных вопросов) национальным стандартам РФ; к сроку регистрации юридического лица; к принятию поставщиком социальных услуг обязательств по предоставлению всех видов социальных услуг по одной из форм социального обслуживания;

- при разработке перечней не учитывается практика деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций по оказанию услуг. В результате деятельность социально ориентированных организаций в рамках предоставления услуг ограничена;

- информация о поставщиках услуг и содержании услуг представлена, как правило, с несоблюдением условий доступности и удобства поиска для ее потребителей.

Результаты статистических исследований иллюстрируют высокий уровень территориальной дифференциации в развитии некоммерческого сектора в РФ. Большинство НКО сосредоточено в Центральном федеральном округе (34,25%) для которого характерен наиболее высокий уровень социально-экономического развития по ряду интегрированных показателей. На территории округа расположен политический и экономический центр России – крупнейший мегаполис, Москва. Именно в столице наблюдается самый высокий уровень концентрации некоммерческих организаций - 15,2%. Наиболее тревожные тенденции сужения некоммерческого сектора характерны для таких территорий РФ, как Дальний Восток и Северный Кавказ.

Доминирующей тенденцией современной России является формирование биполярных условий развития некоммерческого сектора. С одной стороны, концентрация некоммерческих организаций в крупных центрах, экономически привлекательных регионах, а с другой стороны – сужение их представительства в малых городах, отдаленных регионах. Данные тенденции характерны не только для Российской Федерации. Международные исследования свидетельствуют, что «богатые» муниципалитеты, как правило, располагают высоким уровнем представительства и разнообразием объектов некоммерческого сектора, тогда как малообеспеченным общинам часто не хватает различных некоммерческих организаций, находящихся в более богатых районах ^[8].

Таким образом, высокий уровень территориальной дифференциации представительства некоммерческого сектора порождает неравенство в условиях доступа к социальным услугам, возможностях удовлетворения социальных потребностей населения, развития гражданского общества, вовлечения социальных групп в процессы разработки и реализации управленческих решений в социальной сфере.

Финансовое обеспечение деятельности НКО относится к числу наиболее значимых проблем, в связи с чем, особую актуальность имеет грантовая поддержка, допуск некоммерческих организаций к оказанию социальных услуг в бюджетной сфере. Ключевыми ограничениями формирования устойчивой финансовой базы НКО являются низкие и экономически необоснованные тарифы на услуги в сфере социального обслуживания, определяемые исключительно с учетом практики работы государственных учреждений социального обслуживания, высокие требования к участию в конкурсах на получение государственных контрактов на социальное обслуживание граждан ^[15].

Как показали результаты опроса руководителей НКО, проведенного Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора, только 15% опрошенных уверены в том, что их организации «средств в основном хватает для осуществления всего задуманного» ^{[2, с.91]}.

Не менее значимой проблемой является недостаточность инфраструктурного обеспечения деятельности НКО. Так на 2015 год у 70 тыс. общественных организаций отсутствует какое-либо помещение для организации своей деятельности.

С 2013 года стала заметной кадровая проблема некоммерческого сектора.Согласно результатам обследования российских НКО, выполненного Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ в 2012 г., доля малых организаций, имеющих не более пяти сотрудников, достигает 68% ^{[1, с.154]}.

Данная тенденция характерна сегодня, как для развитых, так и для развивающихся стран. Как показывают результаты исследований, некоммерческий сектор в современных условиях характеризуется скудными ресурсами и опирается на добрую волю волонтеров ^[9]. Способность и готовность добровольцев выполнять различные задачи, оказывать социальную помощь имеет решающее значение для успеха многих проектов некоммерческого сектора ^[4].

В современных условиях РФ сложились весьма ограниченные возможности привлечения населения к волонтерской деятельности. По результатам исследования ВЦИОМ, большинство российских граждан (84%) не принимали участие в деятельности какой-либо общественной организации. Данная тенденция связывается с отсутствием временных и иных ресурсов (23%), сложившимися стереотипами и определенным уровнем отчуждения от общественных проблем (каждый третий россиянин не интересуется деятельностью общественных организаций в принципе (31%); 14% считают работу НКО неактуальной и неинтересной) ^[14].

Следствием низкого уровня финансовой и инфраструктурной обеспеченности деятельности НКО, недостаточности добровольческой поддержки стало сжатие направлений и размеров социальной помощи населению. Отмечаются снижение эффективности деятельности НКО по следующим показателям:

· количество человек, получивших юридическую помощь на безвозмездной или льготной основе (падение на 38%);

· количество человек, получивших благотворительную помощь в натуральной форме, за исключением оказания социальных услуг и юридической помощи на безвозмездной или льготной основе (падение на 4%);

· количество человек, получивших благотворительную помощь в денежной форме (падение на 11%).

Подтверждением данной тенденции является тот факт, что по результатам опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения, 89% опрошенных респондентов никогда не получали помощи от некоммерческих организаций ^[14].

Поддержка государства является наиболее значимым фактором ресурсного обеспечения деятельности некоммерческих организаций в РФ. Для российского общества традиционно характерна очень значительная роль государства, как регулятора общественной жизни, распространение патерналистских ценностей. В этих условиях руководители некоммерческих организаций, отражая доминирующие в обществе настроения и ожидания, ориентированы в большинстве своем на государственную поддержку. Спонсорская помощь, снижение издержек за счет привлечения волонтеров и высококвалифицированных добровольцев относятся к дополнительным, но не приоритетным источникам развития.

Опросы руководителей НКО иллюстрируют определенные проблемы их ресурсной обеспеченности, противоречия во взаимодействиях с государственным сектором. Только 16% экспертов отмечали позитивные изменения в данном вопросе, считая, что государство сейчас поощряет развитие НКО и гражданских инициатив, налаживает сотрудничество с НКО как с равноправными партнерами. Большинство экспертов отмечали существенные дисфункции в вопросах взаимодействия с органами власти. Так, каждый пятый опрошенный не видит перспектив и точек сотрудничества, считает, что государство относится к ним «равнодушно и игнорирует их». Низкий уровень эффективности государственной поддержки был отмечен в ответах 23% экспертов. Еще более тревожной тенденцией является избыточный контроль со стороны органов власти. Данной точки зрения придерживается около трети экспертов (27%).

Контроль за деятельностью НКО, с одной стороны, выступает как фактор предотвращения коррупции и финансовых нарушений, но, с другой стороны, усложнение отчетности, ужесточение требований к сертификации деятельности инициирует отвлечение кадровых ресурсов НКО, снижает уровень их мобильности. Представляется, что взаимодействие органов государственной власти и некоммерческих общественных организаций должно носить, скорее, партнерский характер, базироваться на взаимном уважении и доверии. Роль государства видится в определении общих границ деятельности некоммерческого сектора, создании условий для его развития, что не предполагает прямого вмешательства во внутренние процессы ^[5]. Основными инструментами формирования партнерских отношений выступают прозрачность конкурсных процедур, обеспечение доступа к государственному заказу, смещение контрольно-надзорных функций от органов власти к общественности, популяризация добровольческой деятельности среди населения.

Заключение. Ключевыми проблемами развития некоммерческого сектора в России являются следующие: финансовая неустойчивость, дисфункции в системе взаимодействия с органами власти, низкий уровень кадровой и инфраструктурной обеспеченности деятельности, неравномерность представительства НКО в регионах РФ, низки уровень добровольческой поддержки граждан.

Труд волонтеров, добровольческая поддержка является наиболее значимым компенсатором финансовой и инфраструктурной необеспеченности деятельности некоммерческого сектора. Ключевыми направлениями обеспечения устойчивости НКО в современной России являются: повышение уровня доверия населения к общественным организациям, популяризация добровольческой деятельности среди населения, в том числе, привлечение высококвалифицированных волонтерских кадров для выполнения юридических, маркетинговых, бухгалтерских функций.

Финансовое обеспечение деятельности НКО относится к числу наиболее значимых проблем, в связи с чем, особую актуальность имеет грантовая поддержка, допуск некоммерческих организаций к оказанию социальных услуг в бюджетной сфере.

Таким образом, развитие некоммерческого сектора в РФ связывается с реализацией ряда условий:

· Формирование институциональных условий, обеспечивающих доверие и сотрудничество во взаимодействиях власти и общественных организациях. При этом важное значение имеет как открытость со стороны государства (прозрачность конкурсных процедур, обеспечение доступа к государственному заказу), так и возможность получения полной и достоверной информации со стороны НКО.

· Повышение уровня доверия населения к общественным организациям. Привлечение средств массовой информации к освещению их деятельности, формирование единого канала информирования о направлениях работы, подключение к информационной поддержке тематических групп в социальных сетях.

· Обеспечение вариативности подходов к взаимодействию с некоммерческим сектором. Вариативность предполагает учет региональной дифференциации в развитии НКО, а также их специфики, направлений деятельности, уровня финансовой обеспеченности.

· Правовая, информационная и стратегическая поддержка инициатив некоммерческого сектора. Особое внимание должно быть уделено консалтинговой, методической помощи НКО в целях облегчения доступа к государственному финансированию, подготовке отчетности, участию в грантовых процедурах. Весьма актуальным является установление упрощенных процедур и форм отчетности для малых НКО.

· Обеспечение профессионального развития персонала НКО. Данный фактор связывается с несколькими направлениями: особое внимание должно быть уделено формированию управленческих и административных навыков руководства НКО; необходимо решить проблему завышения требований к уровню профессионализма персонала, оказывающего социальные услуги, и предотвратить превращение квалификационных требований в бюрократический барьер на пути доступа НКО на рынок социальных услуг. Требования к профессиональному уровню должны учитывать институциональную специфику деятельности НКО, широко использующих в своей деятельности труд добровольцев, т.е. персонала, не входящего в постоянный штат организации ^[2].

· Популяризация добровольческой деятельности среди населения. Механизмами привлечения населения к волонтерской деятельности могут выступать следующие: информационная поддержка добровольческой деятельности, в том числе формирование моды/тренда на добровольческую деятельность, создание позитивного имиджа волонтерства, обеспечение образовательной среды подготовки волонтеров (повышение квалификации, супервизия), мотивация участников.

· Распространение практик сотрудничества между НКО и лицами, обладающими высоким уровнем квалификации. Привлечение волонтеров не только для оказания социальной помощи населению, но и выполнения профессиональных услуг в юридической, маркетинговой, бухгалтерской сфере. Кадровый голод современных российских НКО, недостаток финансовых средств, усложнение административных задач актуализирует поиск механизмов, обеспечивающих, с одной стороны, снижение затрат, а, с другой стороны, повышение эффективности обслуживающих функций.

Качественное предоставление социальных услуг НКО возможно при создании эффективной модели социального партнерства власти и НКО, где ожидания социальных субъектов и их действия будут носить стабильный характер, будут целенаправленными и нацеленными на решение конкретной социальной задачи. Специфика российской практики развития социального партнерства на определенных территориях показывает, что наиболее востребованными в плане совершенствования взаимодействия технологиями, являются технологии оказания НКО различных социальных услуг для отдельных социальных групп. Вхождение третьего сектора на рынок социальных услуг регионов и муниципалитетов сможет повилять на решение целого комплекса проблем. С одной стороны, повысит качество услуг, оптимизирует расходы бюджета по определенным направлениям, позволит развивать сферу социальной работы за счет использования инновационных социальных технологий в этой сфере. С другой стороны, будет создавать объективные условия для развития третьего сектора, его профессионализации в условиях ресурсных ограничений и ограниченной активности населения.