Проблемы территорий сельских и городских поселений Иркутской области в рамках предоставления межбюджетных трансфертов

Борисова Юлия Владимировна кандидат экономических наук доцент, кафедра государственного и муниципального управления, Иркутский государственный университет 664043, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Маршала Конева, 20, кв. 576 Borisova Yuliya Vladimirovna PhD in Economics Associate Professor of the Department of State and Municipal Management at Irkutsk State University 664043, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Marshala Koneva, 20, kv. 576 nikolaeva.diplom@yandex.ru

Беляева Екатерина Сергеевна кандидат экономических наук преподаватель, кафедра государственного и муниципального управления, Иркутский государственный университет 664003, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ленина, 3, оф. 111 Belyaeva Ekaterina Sergeevna PhD in Economics Lecturer of the Department of State and Municipal Management at Irkutsk State University 664003, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Lenina, 3, of. 111 katrin.irkutsk@mail.ru

На сегодняшний день построение эффективных, экономически развитых межбюджетных отношений является одной из основных проблем большинства стран, независимо от формы правления, государственно-территориального устройства, развивающейся или стагнирующей инфраструктуры.

Иркутская область относится к регионам с лидирующей динамикой ВРП на душу населения, к регионам со средним показателем среднедушевых денежных доходов, а также, занимает лидирующие позиции по УРБО до и после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, в том числе по показателю индекса налогового потенциала ^{[1, c.43]}.

Динамика предоставления межбюджетной финансовой помощи как на субфедеральном, так и на внутрирегиональном уровне Иркутской области имеет положительный эффект, что является вынужденной мерой в условиях финансовой нестабильности и разбалансированности бюджета.

При этом субъекты Сибирского федерального округа и муниципальные образования Иркутской области, имеющие высокий налоговый потенциал, развитую экономическую инфраструктуру также являются зависимыми от межбюджетных трансфертов из соответствующего уровня бюджетной системы, главным образом, за счет предоставления субсидий, субвенций. В свою очередь, стагнирующие регионы СФО, муниципалитеты Иркутской области являются зависимыми, помимо всего прочего, от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ.

Политика федерального центра в области межбюджетных отношений направлена на уменьшение объема предоставления межбюджетной финансовой помощи из соответствующего бюджета, вследствие превалирующей ориентации финансирования таких статей расходов, как национальная оборона и безопасность, что обусловлено сложившейся макроэкономической ситуацией.

В отличие от расходов бюджета Иркутской области на предоставление безвозмездной финансовой помощи, входящим в ее состав муниципальным образованиям, которые характеризуются относительным увеличением объема в данном направлении ^{[1, c.66]}.

На сегодняшний день основной проблемой на субфедеральном уровне власти при предоставлении межбюджетной финансовой помощи является несовершенство методик, применяемых для расчета объема предоставления дотаций и субсидий.

Например, применение универсального показателя УРБО, при вычислении которого используются индексы налогового потенциала и бюджетных расходов субъекта РФ. Так при расчете индекса бюджетных расходов учитываются показатели, регламентированные методикой, то есть они являются законодательно ограниченными, что непосредственно влияет на объем предоставляемых межбюджетных трансфертов.

Также немаловажная проблема заключается в том, что в соответствии с утвержденной методикой общий объем дотаций определяется с учетом необходимости достижения минимального УРБО регионов ^[2].

По итогам 2016 года при показателе минимального УРБО равного 0,716 после второго этапа распределения дотаций у 27 субъектов РФ УРБО оказался ниже минимального, но при этом только у 12 субъектов РФ, которые изначально имели бюджетную обеспеченность ниже минимального уровня, данный показатель стал превышать установленный минимальный уровень, оставшиеся 29 субъектов РФ изначально имели УРБО выше минимального, но также являлись получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, что является дестабилизирующим фактором для регионов, действительно нуждающихся в финансовой поддержке со стороны федерального центра ^{[3, c.10]}.

В конечном итоге такой механизм распределения указанных дотаций приводит к уменьшению общего объема предоставляемых межбюджетных трансфертов в данной форме.

Серьезной проблемой на сегодняшний день является сочетание выравнивающего и стимулирующего механизма при предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. А именно, экономической сущностью дотаций является их выравнивающая функция, но при расчете УРБО в основу берется стимулирующий механизм посредством корректировки на среднероссийские темпы роста показателей при расчете индекса налогового потенциала.

То есть в соответствии с действующим расчетным механизмом, сначала выявляются средние по РФ темпы роста налога на прибыль организаций, НДФЛ. Потом определяются субъекты РФ, рост данных показателей которых превышает среднероссийский уровень. Суть расчета сводится к тому, что если в субъекте РФ темп роста показателей, которые заложены в основу расчета налогового потенциала по указанным налогам, по отношению к прошлому году выше среднероссийского, то в расчет берется значение, которое определенно на основе среднего темпа роста по РФ ^{[1, с.52]}.

Последствиями такого расчетного механизма могут являться, как получение дополнительного объема дотаций некоторыми субъектами РФ или наоборот, лишение некоторого объема дотаций субъектов РФ из-за искусственного улучшения их положения относительно среднероссийского уровня. Все это приводит к существенному искажению УРБО некоторых субъектов, изменению объема дотации на выравнивание.

Проблемой также на сегодняшний день заключается в прозрачности предоставления такого вида межбюджетных трансфертов, как дотации на сбалансированность бюджета, которые утверждаются на основе федерального закона о бюджете, а не с помощью законодательно установленной методики их предоставления. Данный факт снижает прозрачность предоставления данного вида дотаций при принятии соответствующих управленческих решений.

Другая проблема заключается в использовании статистических показателей при расчете индекса бюджетных расходов, необходимого при вычислении УРБО.

Например, существенное увеличение данного индекса, как следствие, объема предоставления безвозмездной финансовой помощи Иркутской области из федерального бюджета стало увеличение по данным Федеральной службы государственной статистики (Росавтодора – федерального дорожного агентства) протяженности автомобильных дорог с твердым покрытием с 24 257,6 км. по состоянию на 1 января 2016 года до 26 175,8 км. по состоянию на 1 января 2017 года, то есть увеличение дорожного полотна на 1 918,2 км. (+7,9%).

Притом, что другие исходные данные, необходимые для расчета индекса бюджетных расходов Иркутской области, изменились незначительно, а именно, в среднем в пределах 0,4 процентов ^[4].

Результатом данной статистической ошибки, которая привела к такому показателю увеличения протяженности автомобильных дорог, сопоставимой с расстоянием от города Иркутска до города Новосибирска (1 842 км.), стала последующая конкретизация статистических данных. Стоит отметить, что на 1 января 2016 года данный показатель составлял по произведенным расчетам 27 043,1 км. ^[4].

На сегодняшний день по оперативным данным Росстата за июнь 2017 года по показателю «Протяженность автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального и местного значения с твердым покрытием по субъектам РФ», в точности по Иркутской области, на период с 2013 по 2016 года динамика показателей представлена в других значениях.

Таким образом, мы видим, что статистические данные по материалам Минфина РФ и Росстата не совпадают, но оказывают прямое влияние на объем предоставления межбюджетных трансфертов в формах дотаций и субсидий.

Кроме того, предоставление такого вида межбюджетных трансфертов, как субсидии, отличается от дотаций отсутствием гибкости, что приводит к перефинансированию одних направлений и недофинансированию других, вследствие чего данный вид межбюджетной финансовой помощи не может быть инструментом стремительного реагирования на возникающие кризисные явления и ситуации.

Одной из причин низкой эффективности предоставления межбюджетных субсидий на софинансирование расходных обязательств в целях достижения результативных показателей, является поздний срок их предоставления соответствующему бюджету бюджетной системы РФ.

Распределение значительного объема межбюджетных субсидий в 4 квартале финансового года создает проблемную ситуацию, при которой основной целью получателя межбюджетных финансовых средств является их освоение, а не достижение конкретных результатов из-за возвратности остатков предоставленных средств в федеральный бюджет.

Данная ситуация обусловлена длительностью заключения соглашений по предоставлению межбюджетных субсидий между главным распорядителем средств бюджета Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также несвоевременным принятием соответствующих нормативно-правовых актов Правительством РФ, перераспределением средств данной формы межбюджетных трансфертов на другие цели в случае невыполнения условий их предоставления соответствующим бюджетом бюджетной системы РФ.

Актуальной проблемой на сегодняшний день остается излишняя детализация направлений предоставления межбюджетных субсидий, что снижает эффективность и гибкость использования предоставленных средств, их мобильность. Детализация субсидий приводит к длительной процедуре заключения соглашений для предоставления даже незначительного объема средств данного вида безвозмездной финансовой помощи в рамках конкретного направления.

Например, по итогам 2016 года предоставлялись межбюджетные субсидии из федерального бюджета даже менее 1 млрд. рублей в рамках отдельных государственных программ и подпрограмм.

В соответствии с приказом Минфина РФ от 1 июля 2013 года № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» ^[5] утверждено примерно 118 направлений предоставления субсидий в соответствии с кодами бюджетной классификации.

Если проанализировать объем межбюджетных субсидий по нескольким направлениям в рамках государственных программ и подпрограмм, предоставленных большинству муниципальных образований Иркутской области по проекту за 2016 год (рис.1), то из пяти направлений субсидий на внутрирегиональном уровне власти Иркутской области объемней всего финансировались «субсидии на выравнивание обеспеченности муниципальных образований области по реализации ими их отдельных расходных обязательств», а именно, свыше 3 млрд. рублей ^[6].

Рис.1. Протяженность автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального и местного значения с твердым покрытием по субъектам РФ (по Иркутской области)*

*Источник: составлено на основе ^[7].

Из них больше средств получили муниципальные образования, а именно, более 200 млн. рублей, Братский и Тайшетский муниципальные районы. Остались без софинансирования по данному направлению городские округа Братск, Иркутск, Усолье-Сибирское, Ангарск, Бодайбинский и Катангский муниципальные районы. При этом межбюджетные субсидии на внутрирегиональном уровне власти Иркутской области предоставлялись примерно по 78 основным направлениям.

Меньший объем межбюджетных субсидий получил Шелеховский муниципальный район (175 тыс. рублей) в рамках направления «софинансирования расходов на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства». Больший объем межбюджетных субсидий получил Черемховский муниципальный район (3 млн. рублей) в рамках направления «софинансирования мероприятий по капитальному ремонту образовательных организаций Иркутской области, предусматривающих создание в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности, условий для занятий физической культурой и спортом» ^{[1, с.112]}.

В-девятых, проблема, по мнению многих экспертов, является неучет неналоговых доходов при расчете индекса налогового потенциала, что является причиной снижения оценки расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Стоит отметить, что в соответствии с БК РФ при расчете УРБО неналоговые доходы не учитываются, учитываются налоговые доходы, которые могут быть получены соответствующим бюджетом бюджетной системы РФ, исходя из структуры экономики, уровня развития, а также, налоговой базы (налогового потенциала).

При этом в бюджетах некоторых муниципальных образований Иркутской области большая часть неналоговых доходов состоит из доходов от арендной платы за землю (например, от угледобывающих предприятий), что не учитывается при вычислении УРБО субъектов РФ и муниципальных образований. Как следствие, субъекты РФ, в том числе муниципальные образования, которые обладают развитой доходной базой за счет указанных средств, получают такой же объем дотации, что и публичные образования РФ с низким УРБО.

В-десятых, главной проблемой на внутрирегиональном уровне Иркутской области является проблема нецелесообразности предоставления из регионального бюджета безвозмездных перечислений малонаселенным муниципальным образованиям, не имеющим достаточных собственных налоговых и неналоговых источников доходов для решения вопросов местного значения, бюджет которых расходуется на содержание местных органов власти.

Для начала стоит отметить, что на сегодняшний день Иркутск, Братск, Ангарск, Усолье-Сибирское, Усть-Илимск, Саянск, Свирск, Черемхово, Тулун, Зима являются главными налогоплательщиками области и дают примерно 75 % всех налоговых доходов областному бюджету. От налоговых сборов городов Иркутской области в муниципальные образования зачисляется примерно 14,4% налоговых доходов, остальные поступают в областной бюджет (85,6%), но доходы между ними также распределяются неоднородно. Муниципальным районам, в свою очередь, перечисляется от налоговых доходов примерно 25%.

Город Иркутск, являясь крупнейшим налогоплательщиком Иркутской области, дает примерно 61% от суммы всех платежей городских округов в областной бюджет, но в его бюджет поступает только 13,1% (86,9% – в областной бюджет), притом, что среднестатистический показатель «муниципальной доли» по РФ составляет 14,4 %.

По данным на 2017 год в Иркутской области 467 муниципальных образования, из них 10 городских округов, 32 муниципальных района, 63 городских поселения и 362 сельских поселения.

В ходе проведенного анализа Ассоциацией муниципальных образований Иркутской области по предложениям и замечаниям местных органов власти по вопросу укрупнения муниципальных образований численностью до 500 человек выяснилось, что большинство муниципальных образований против укрупнения или реорганизации поселений из-за объективных причин.

Например, проблемой является труднодоступность многих поселений из-за их удаленности от административного (районного) центра, а также друг от друга.

Примером может служить Чичковское сельское поселение с численностью 296 человек, входящее в состав Усть-Удинского района Иркутской области, так в случае укрупнения поселение войдет в состав Новоудинского сельского поселения, которое находится на расстоянии 27 км, через залив Братского водохранилища.

Проблемой для населения данного укрупненного сельского поселения может стать получение справок, оформление пособий и земельных участков, в том числе из-за преодоления с июня по октябрь залива водохранилища на пароме, зимой с помощью ледовой переправы, в остальное время будет невозможно добраться до административного центра.

Еще одним примером может служить Тунгусское сельское поселение с численностью 365 человек, которое входит в состав Черемховского района Иркутской области, находящееся в таежной местности на расстоянии 130 км от административного центра, и мн.др.

Стоит отметить, что в соответствии с Законом № 131 – ФЗ границы сельского поселения, которое имеет в своем составе два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей указанных населенных пунктов. При этом данные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения (до 1000 чел.), а также, в отдаленных и труднодоступных местностях.

Проблемой является и тот факт, что при укрупнении сельских поселений может снизится как оперативность принятия управленческих решений по вопросам местного значения из-за удаленности территорий, так и появится необходимость внесения существенных изменений в генеральные планы поселений, использования дополнительных финансовых ресурсов из-за возможной необходимости проведения выборов глав и депутатов на соответствующей территории.

Все муниципальные образования Иркутской области имеют свою группу дотационности в соответствии с БК РФ, от которой зависит объем предоставления межбюджетной финансовой помощи.

В соответствии с «Докладом об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах РФ» за 2016 год, на сегодняшний день большинству регионов не удалось консолидировать субсидии, в том числе Иркутской области, что будет способствовать более оперативному решению возникающих проблем при финансовом обеспечении расходных обязательств, упрощению процесса администрирования соответствующих поступлений, уменьшению объема запрашиваемых документов, упрощению подготовки отчетности о результативном использовании и расходования предоставленных средств.

Из числа общих проблем предоставления межбюджетных трансфертов на субфедеральном и внутрирегиональном уровнях власти субъектами РФ выделяются следующие.

Во-первых, процесс консолидации межбюджетных субсидий замедляется из-за необходимости непосредственного контроля за целевым направлением расходования средств, предоставленных на софинансирование расходных обязательств, со стороны соответствующих органов власти, что исключает право перераспределения указанных средств на более приоритетные направления.

При всей проблемности ситуации выделяются также преимущества «узких» межбюджетных субсидий», например, в возможном росте эффективности при решении определенных проблем местного значения в условиях лимита средств консолидированного бюджета субъекта РФ, что придает уверенность местным органам власти в финансировании конкретных направлений.

Во-вторых, при предоставлении единой межбюджетной субсидии соответствующему бюджету бюджетной системы РФ возможен риск неэффективного ее использования из-за выстраивания приоритетности правительством региона направлений расходования предоставленных средств для решения первоочередных задач при реализации запланированной стратегии регионального развития.

Но, по словам многих экспертов, предоставление единой межбюджетной субсидии позволит обеспечить своевременный контроль за расходованием предоставленных средств соответствующему бюджету бюджетной системы РФ, что, в частности, повысит финансовую дисциплину органов местного самоуправления при проверке условий предоставления ими МБТ.

В-третьих, проблемой для регионов на сегодняшний день является то, что они не могут учесть объемы предоставляемых межбюджетных субсидий в полной мере, постольку поскольку проекты федерального и областного бюджетов направляются в соответствующие законодательные органы примерно в одни и те же сроки. Из-за позднего доведения до субъектов РФ результатов распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность бюджетов данные средства также не могут быть в полной мере учтены при составлении проекта закона о бюджете субъекта РФ, так как сумма дотаций будет известна только после второго чтения федерального бюджета в Госдуме РФ.

В-четвертых, методики по расчету и распределению межбюджетных субсидий часто повергаются изменениям и утверждаются после начала финансового года, поэтому субъекты РФ могут только предполагать возможный объем софинансирования расходных обязательств, что мешает качественному проведению планирования бюджетных расходов.

В-пятых, проблемой является отсутствие системы показателей для оценки эффективности предоставления межбюджетных субсидий, являющаяся необходимым элементом при консолидации субсидий.

В-шестых, многие субъекты РФ выделяют проблему в механизме расчета межбюджетных субсидий, при которых подлежит учету показатель численности населения (отдельных групп населения), как следствие, низкая плотность населения является барьером для предоставления необходимого объема межбюджетной финансовой помощи.

При этом недостаточно учтена специфика районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, так как предоставление государственных и муниципальных услуг на данных территориях характеризуется большей стоимостью, по сравнению с другими районами.

Например, плотность населения России на 1 кв. км. по состоянию на январь 2017 года составляет 8,6 человека, при этом самую высокую плотность населения на январь 2016 года имеют города федерального значения Москва(4 814,6 чел. на кв. км.), Санкт-Петербурга (3 735,3чел. на кв.км.) и Севастополь (481,8 чел. на кв. км.).

Самую низкую плотность населения имеет Чукотский автономный округ (0.1 чел. на кв. км.), Ненецкий автономный округ (0.2 чел. на кв.км.) и Республика Саха (Якутия) (0.3 чел. на кв. км.). Плотность населения Иркутской области составляет 3,1чел. на кв. км., что является 69 показателем по России и 7 показателем по субъектам СФО, при этом Республики Тыва и Алтай занимают 11 и 10 места соответственно среди субъектов СФО, что обуславливает низкий объем предоставления межбюджетных субсидий данным субъектам РФ.

В-седьмых, актуальной проблемой на сегодняшний день является отсутствие возможности некоторыми регионами с низкой долей бюджетной обеспеченности включения в соответствующий бюджет нужной доли софинансирования в целях получения межбюджетных субсидий, что является обязательным условием по действующему законодательству.

В-восьмых, выделяется также проблема отсутствия фактического механизма перераспределения единой субвенции, так как исходные данные для расчета субвенций, входящих в ее состав, а также показатели результативности использования средств уже согласованы с соответствующими федеральными органами, что снижает гибкость и эффективность ее предоставления и использования бюджетами –получателями единой субвенции.

В-девятых, регионами обозначается проблема возрастания доли субвенций в общем объеме предоставленных межбюджетных трансфертов, что указывает на неэффективность разграничения доходных и расходных полномочий между публично-правовыми образованиями РФ.

При этом увеличение объема фонда финансовой поддержки субъектов РФ производится на сумму отмененных субвенций, которые поступили дотационным регионам, в то время как регионы-доноры получают расходные полномочия в новом объеме без какой-либо компенсации от федерального центра.

В-десятых, так как с 2016 года региональные бюджеты в обязательном порядке формируются в программном формате, то бюджетные расходы планируются в соответствии показателями региональных государственных программ и подпрограмм, их целями и задачами. Поэтому проблема заключается в том, что предоставление межбюджетных субсидий при исполнении соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ обуславливается необходимостью либо разработки новых региональных программ и подпрограмм, либо внесением существенных изменений в уже имеющиеся программы и подпрограммы ^{[8, c.29]}.

Резюмируя все вышесказанное, стоит отметить, что проблемы предоставления межбюджетной финансовой помощи на субфедеральном и внутрирегиональном уровнях власти Иркутской области являются комплексными, требующими всестороннего решения соответствующими органами государственной власти с применением контрольно-надзорных, регламентирующих инструментов реформирования системы межбюджетных отношений на всех уровнях публичной власти.

Библиография

1. Социально-ресурсное управление конкурентоспособностью территории (на материалах Иркутской области): монография / Ю.В. Борисова. – Иркутск: Изд-во ИГУ, 2018. – 163 с.

2. Батьянова Л. Н. Территориальные правовые и социально-экономические проблемы управления государственной собственностью (на материалах Иркутской области) / Л. Н. Батьянова, Ю. В. Борисова, Е. В. Чигрина, С. В. Корнакова // Baikal Research Journal. — 2017. — Т. 8, № 3.

3. Масланов Д.В. Новые информационно-коммуникационные технологии для муниципального управления: краудсорсинг как инструмент улучшения взаимодействия "города" и горожан // Урбанистика. — 2015. - № 4. - С.1-13. DOI: 10.7256/2310-8673.2015.4.17246. URL: http://e-notabene.ru/urb/article_17246.html

4. Результаты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2015-2017 гг., тыс. руб. [Электронный ресурс] // Министерство финансов РФ – официальный сайт. – Режим доступа: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2014/09/main/FFPR_2015-2017. pdf (дата обращения: 20.03.2018).

5. Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ (ред. от 01.03.2017 г.): приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н // «КонсультантПлюс» – официальный сайт. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148920/ (дата обращения: 20.03.2018).

6. Динамика безвозмездных поступлений из бюджета Иркутской области бюджетам муниципальных образований в 2013-2016 гг. [Электронный ресурс] // по материалам Минфина Иркутская область. – Режим доступа: http://gfu.ru/ (дата обращения: 20.03.2018).

7. Протяженность автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального и местного значения с твердым покрытием по субъектам РФ [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики – официальный сайт. – Режим доступа: http://gks.ru/free_doc/new_site/business/trans-sv/t2-2.xls (дата обращения: 20.03.2018).

8. Данилов А.А., Розанцева Л.Э. Концепция устойчивого экономического развития в свете проблем современной урбанистики // Урбанистика. — 2014. - № 3. - С.26-38. DOI: 10.7256/2310-8673.2014.3.13961. URL: http://e-notabene.ru/urb/article_13961.html