К вопросу о реформировании муниципального контроля

Соколова Ольга Сергеевна кандидат юридических наук доцент, кафедра общественных дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Вологодский филиал 160014, Россия, Вологодская область, г. Вологда, ул. Гоголя, 85, оф. 9 Sokolova Ol'ga Sergeevna PhD in Law Associate Professor at the Russian Academy of National Economics and Public Service under President of the Russiam Federation, Vologda branch, Department of Administrative Law 160014, Russia, Vologodskaya oblast', g. Vologda, ul. Gogolya, 85, of. 9 oduvanchikvols@yandex.ru Другие публикации этого автора

Реформирование государственного контроля (надзора) и муниципального контроля – сложный многоэтапный процесс, который осуществляется в нашей стране с 2001 года, когда был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».^[1] Как следует данного Закона, что муниципальный контроль не входил в предмет правового регулирования данного нормативного акта.

На следующем этапе реформирования законодатель уделяет внимание муниципальному контролю и включает его в сферу регулирования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ).^[2] Из сопоставления определений понятий «государственный контроль (надзор)» и «мероприятие по контролю», данных в дефинитивной части данного Закона следует, что органы местного самоуправления, ограничиваясь только мероприятиями по контролю, не вправе применять меры пресечения и (или) устранения последствий выявленных нарушений. Это является прерогативой государственных органов.^[3]

В первоначальной редакции Федерального закона № 294-ФЗ муниципальный контроль определялся как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. В действующей редакции в муниципальный контроль входит и проверка соблюдения подконтрольными субъектами требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Таким образом, предмет муниципального контроля определяется перечнем вопросов местного значения, закрепленных за конкретным видом муниципального образования в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).^[4] Например, для муниципального района в соответствии со ст.15 данного Закона к вопросам местного значения относится осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; осуществление муниципального лесного контроля; осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района. При этом следует учитывать, что контроль за исполнением местного бюджета, отнесенный к вопросам местного значения, не входит в сферу регулирования Федерального закона № 294 –ФЗ.

Третий этап реформирования контрольно-надзорной деятельности связан с введением ее риск-ориентированной модели, и предусматривает в целях повышения безопасности деятельности хозяйствующих субъектов одновременно решение двух задач – с одной стороны, это снижение административной нагрузки на бизнес, с другой стороны, совершенствование механизмов данной деятельности в целях повышения эффективности и результативности, включая расширение сферы специального правового регулирования отдельных видов контрольно-надзорной деятельности, применение плановых (рейдовых) осмотров, контрольной закупки, и т.д.^[5] По данным Министерства экономического развития, за 2016 год доля муниципального контроля в общем количестве проверок составляет 3 %, или 61 476 проверок, 86 % проверок - внеплановые. Последняя цифра не отражает, к сожалению, снижение рисков опасности охраняемых законом ценностей, поскольку для проведения внеплановых проверок должны быть веские основания.^[6]

На данном этапе реализуется в рамках проектного управления приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности». Масштабность данной программы демонстрируют 8 приоритетных проектов, реализуемых Проектным комитетом при Правительстве РФ:

- внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности; создание системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности;

- внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований;

- повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях;

- систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований;

- внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов;

- внедрение системы предупреждения, мониторинга и профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности;

- автоматизация контрольно-надзорной деятельности.^[7]

Реформирование контрольно-надзорной деятельности в целях реализации данных направлений осуществлялось в рамках действующего Федерального закона № 294 –ФЗ, при этом в течение последних лет активно обсуждалось несколько версий проекта нового закона и органами власти, и деловыми кругами, и экспертным сообществом. Такое внимание, острота дискуссий вокруг нового законодательного акта в процессе реформы контрольно-надзорной деятельности объяснимы, поскольку сложно переоценить значимость качественного правового регулирования в столь значимой для бизнеса и экономики страны в целом сферы, поскольку она напрямую влияет на инвестиционную привлекательность страны, региона, муниципалитета.^[8]

В январе 2018 года Правительством РФ в Государственную Думу был внесен, наконец, законопроект № 332053-7 "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"^[9] (далее – проект Закона).

Следует обратить внимание на несколько принципиально новых положений дефинитивной части проекта Закона, определяющих содержание муниципального контроля.

В первую очередь следует отметить, что законодатель в дефинитивной части проекта Закона четко определяет - деятельность органов местного самоуправления в пределах территории соответствующего муниципального образования в случае передачи им соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации является региональным контролем (надзором). В то время как в действующей редакции было всего лишь определено, что полномочия субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.

Далее, если в Федеральном законе № 294-ФЗ предмет муниципального контроля ограничивался теми видами муниципального контроля, которые обозначены в перечне вопросов местного значения, то в проекте Закона муниципальный контроль определяется иначе - как деятельность органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а также при реализации прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (за исключением права участия в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном законом порядке).

Из данной нормы дефинитивной части Проекта закона следует, что предмет муниципального контроля шире, чем в действующем Федеральном законе № 294-ФЗ. Если ранее предмет муниципального контроля ограничивался перечнем видов муниципального контроля, отнесенных к вопросам местного значения (формулировка «…если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения…», то в проекте Закона это – «…деятельность органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения…»

Компетенция муниципальных образований, определенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, сложна и включает, помимо вопросов местного значения, в том числе решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Так, например, для муниципальных районов это, как следует из ст.15.1 Федерального закона № 131-ФЗ:

- определенные законодателем виды деятельности, перечисленные в ч.1 данной статьи (создание музеев муниципального района; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района; создание условий для развития туризма; и др.),

- участие в осуществлении не переданных отдельных государственных полномочий (ч.2 данной статьи), данный элемент компетенции исключается законодателем из сферы муниципального контроля в проекте Закона,

- «остаточная компетенция», которая законодателем сформулирована как «…иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (ч.2 данной статьи).

Перечисленная выше деятельность в значимой ее части – это деятельность органов местного самоуправления, в меньшей – организаций, не являющихся органами власти. Из этого следует, что органы местного самоуправления будут осуществлять муниципальный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, но тогда это - внутренний муниципальный контроль.

Для уточнения этого противоречия обратимся вновь к дефинициям проекта Закона. В определении понятия «организация» как объекта государственного контроля (надзора) и муниципального контроля установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления для целей настоящего Федерального закона рассматриваются как организации, если осуществляемая ими деятельность не сопряжена непосредственно с исполнением ими властных полномочий, и используемые ими производственные объекты или результаты их деятельности относятся к объектам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Деятельность же органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, сопряжена непосредственно с выполнением ими властных полномочий, следовательно, они не являются теми организациями, которые подпадают под объекты государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Тогда возникает риторический вопрос – зачем расширять сферу муниципального контроля за счет вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, если органы местного самоуправления как организации, осуществляющие властные полномочия, не подлежат в этой части муниципальному контролю? Все это следует расценивать юридический дефект проекта Закона, поскольку это исключающие друг друга нормы.

В то же время такие вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, как создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района; создание условий для развития туризма, могут вызвать необходимость осуществления контроля за деятельностью организаций в данных сферах.

Неопределенность в определение границ муниципального контроля вносит и перечень его, представленный в Приложении № 3 к проекту Закона - этот перечень исчерпывающий, появление новых видов муниципального контроля возможно только путем внесения в него изменений.

В данный перечень включены земельный; лесной; контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; контроль соблюдения условий организации регулярных перевозок на территории муниципального образования; контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения, включая муниципальный контроль в области обеспечения санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов; жилищный контроль; контроль за представлением обязательного экземпляра документов; контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области розничной продажи алкогольной продукции; контроль в области благоустройства территорий; контроль в области торговой деятельности.

Указанный перечень никак не снимает проблему определения границ муниципального контроля в части реализации прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, хотя такая сфера муниципального контроля еще раз упоминается в ч.3 ст.7 проекта Закона - отнесение соответствующих видов муниципального контроля к правам органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, осуществляется в соответствии с федеральным законом, определяющим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Анализируя вопросы реформирования муниципального контроля, следует обратить внимание и на его содержание. В Федеральном законе № 294-ФЗ (ч.4 ст.2) это:

- проверка соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения,

- организация и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

В проекте Закона (ч.4 чт.2) муниципальный контроль включает:

- деятельность органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, реализацию прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения …, направленная на предупреждение (профилактику), выявление и пресечение нарушений…

- принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений

- принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по восстановлению правового положения, существовавшего до нарушения обязательных требований.

Следовательно, муниципальный контроль будет представлять собой комплекс мероприятий, не ограничивающийся только выявлением нарушений и их профилактикой, как это имеет место на настоящий момент в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ, но и включающий меры пресечения и восстановления. В этом отношении муниципальный контроль не будет отличаться от государственного контроля (надзора). Общественно-значимый результат, результативность и эффективность в проекте Закона сформулированы как общие понятия для государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Таким образом, муниципальный контроль будет отличаться от государственного контроля (надзора) только объектами и масштабом, а цели, содержание, методы его осуществления и следующие из них правомочия в проекте Закона от государственного контроля (надзора) не отличаются. И если в действующем Федеральном законе № 294-ФЗ законодатель не наделял муниципальный контроль частью надзорных функций (назначение наказаний), ограничиваясь только возможностью выявления нарушений (то есть составлением протокола), то в проекте Закона муниципальный контроль вполне логично можно было бы назвать муниципальным контролем (надзором), а само название звучало бы - «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации».

Проведенный анализ проекта Закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в части определения масштабов и содержания муниципального контроля позволяет сформулировать следующие выводы.

Органы местного самоуправления получат, помимо права на проведение проверки и профилактических мероприятий, полномочия по пресечению нарушения проверяемых обязательных требований, и восстановлению правового положения на подконтрольном объекте до нарушения. Таким образом, часть юрисдикционных полномочий (после составления органом местного самоуправления протокола об административном правонарушении), которые на настоящий момент реализуют органы регионального государственного контроля (надзора), должны быть закреплены за органами местного самоуправления.

Перечень видов муниципального контроля, закрепленный в виде закрытого перечня в Приложении № 3 к проекту Закона, отражает намерение разработчиков проекта строго ограничить контролирующие органы местного самоуправления в масштабах контрольно-надзорной деятельности. В то же время имеет место неопределенность и абстрактность намерений разработчиков включить в сферу муниципального контроля деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, при этом перечни видов такого муниципального контроля разработчиками проекта Закона не представлены.

Для реализации новых юрисдикционных полномочий органов местного самоуправления, связанных с применением мер пресечения и восстановлением положения на объекте контроля, имевшего место до выявления нарушения, органам местного самоуправления необходимо, помимо обеспечения нормативных основ данной деятельности, и проведение организационных мероприятий по подготовке соответствующих кадров. В любом случае это будет обоснованием для увеличения численности муниципальных служащих.

Остается надеяться, что законодатель при доработке проекта Закона обеспечит гармонизацию норм, регулирующих границы и содержание муниципального контроля, с нормами Федерального закона № 131 –ФЗ, что позволит снять правовую неопределенность в этом вопросе.