Антикоррупционные стандарты поведения педагогических работников в системе предупреждения коррупции в образовательных организациях высшего образования

Дамм Ирина Александровна кандидат юридических наук директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз, заведующий кафедрой деликтологии и криминологии ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22 Damm Irina Alexandrovna PhD in Law Director of the Center for Corruption Prevention and Legal Expertise, Head of the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22 idamm@yandex.ru Другие публикации этого автора

Введение

Пункт 5 ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусматривает введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области, отнесено к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Соответственно, формирование антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций является одним из ключевых направлений предупреждения коррупции в сфере образования.

Вместе с тем в Федеральном законе «О противодействии коррупции» нормы, непосредственно закрепляющие антикоррупционные стандарты поведения педагогических работников образовательных организаций, не установлены. Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» содержит лишь понятие конфликта интересов педагогического работника и некоторые положения по его урегулированию. Другие антикоррупционные стандарты поведения в отношении как педагогических, так и иных категорий работников образовательных организаций в названном федеральном законе не закреплены.

В складывающихся реалиях судебной практики особо важное значение приобретает закрепление в отношении педагогических работников достаточных антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций, которые позволили бы на «дальних подступах» сдерживать совершение педагогическими работниками коррупционных преступлений. В связи с чем исследование состояния и внесение предложений по совершенствованию системы антикоррупционных стандартов поведения педагогических работников приобретает особую актуальность.

Отдельные аспекты антикоррупционных стандартов поведения работников сферы образования становились предметом изучения таких отечественных и зарубежных исследователей, как: Ж. Аллак и М. Пуассон ^[1], А. М. Баскакова и А. А. Баранова ^[2], Н. П. Бухарина ^[3], Е. А. Быковская ^[4], Н. В. Ванюхина и А. И. Скоробогатова ^[5], С. Б. Верещак и О. А. Иванова ^[6], Н. П. Дацко ^[7], С. В. Дергачев ^[8], Т. И. Еремина ^[9], Л. Р. Замалетдинова и А. Б. Фахретдинова ^[10], А. А. Кирилловых ^[11], Ю. А. Коваль ^[12], Л. В. Лучшева ^[13], М. В. Лыбанева ^[14], А. А. Машиньян и Н. В. Кочергина ^[15], А. В. Майоров и Я. Л. Ванюшин ^[16], В. А. Михеев ^[17], О. Н. Монахов и Н. В. Захаров ^[18], И. В. Плюгина ^{[19; 20]}, С. Е. Чаннов ^[21], Д. С. Чекменев ^[22], О. А. Чепарина и Е. В. Кобчикова ^[23], И. В. Шишко ^[24] и др.

Следует отметить, что значительная часть работ названных авторов посвящена исследованию проблем урегулирования конфликта интересов в образовательной деятельности. Комплексное изучение антикоррупционных стандартов поведения педагогических работников еще не становилось предметом специального научного исследования.

Основная часть

Приоритетное применение мер по предупреждению коррупции является одним из принципов противодействия коррупции в Российской Федерации, как это следует из п. 6 ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Антикоррупционные стандарты поведения выступают значимым элементом в системе предупреждения коррупционной преступности и представляют собой совокупность обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций, возлагаемых на лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, государственных (муниципальных) служащих, работников организаций в целях предупреждения коррупции.

Антикоррупционные стандарты поведения в системе предупреждения коррупции выполняют следующие основные функции: информативную и охранительную. Информирование работников образовательной организации о закрепленных антикоррупционных стандартах поведения способствует разрушению базовых коррупциогенных стереотипов, сформировавшихся в сфере образования: «коррупция – это только преступление (взяточничество)», «подарок не взятка», «репетиторство не конфликт интересов», «а пусть докажут» и пр. ^[25]. Кроме того, закрепление антикоррупционных стандартов поведения позволяет сформировать в образовательной организации общепринятые, понятные и прозрачные правила поведения, позволяющие предупреждать влияние личной заинтересованности на исполнение педагогическим работником и иными работниками своих должностных обязанностей. Охранительная функция таких стандартов заключается в том, что они выступают дополнительными сдерживающими правовыми средствами, «препятствующими» совершению коррупционных правонарушений, в том числе и преступлений. Образно говоря, антикоррупционные стандарты поведения стоят «на страже» личной антикоррупционной безопасности работника сферы образования.

Анализ судебной практики привлечения к уголовной ответственности педагогических работников за совершение коррупционных преступлений (ст. 290 «Получение взятки» УК РФ) свидетельствует о получении ими за незаконное использование своих должностных полномочий преимущественно незначительных денежных сумм или материальных ценностей небольшой стоимости.

Традиции дарения испокон веков присущи русскому народу. Оказание внимания благодетелю в виде подарка или услуги – неотъемлемая составляющая культуры как межличностного, так и профессионального общения. Получение неподготовленным студентом оценки за зачет или экзамен может вполне восприниматься последним как благо и особое расположение со стороны преподавателя, вызывать вполне искреннее желание отблагодарить материально преподавателя за избавление от необходимости учить предмет. Вместе с тем назрела необходимость разграничения традиций дарения (благодарения) и завуалированных под подарки форм подкупа (коррупции). Преподавателю неюридических специальностей зачастую трудно самостоятельно определить, предлагают ему подарок или взятку. Дрова, подарочная карта, алкоголь и конфеты, приведенные ниже в качестве примера привлечения к уголовной ответственности, вряд ли рассматривались принимающими их педагогическими работниками как предмет взятки, как совершение уголовно наказуемого деяния.

По справедливому утверждению Н. В. Щедрина, «организуя противодействие коррупции, нужно всегда отдавать себе отчет в том, что: а) вся система и любой субъект управления действуют в условиях ограниченных ресурсов; б) особенно ресурсоемкими являются ограничительно-репрессивные меры» ^{[26, c. 282]}. В связи с этим в предупредительной деятельности необходимо руководствоваться принципом «основного звена», который «позволяет найти главную задачу деятельности по предупреждению преступлений, вычленить ключевую проблему или несколько проблем и сконцентрировать на их решении имеющиеся ресурсы» ^{[27, c. 7]}.

В предупреждении коррупции роль такого «основного звена» и играют антикоррупционные стандарты поведения, формирование которых в сфере образования находится на начальном этапе своего развития.

Ранее проведенное исследование ^[28] позволило установить, что в отношении узкого круга лиц, осуществляющих управленческие функции в образовательной организации, распространены антикоррупционные стандарты поведения, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 05.07.2013 г. № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции» (далее – постановление № 568). Данным постановлением закреплены основные антикоррупционные стандарты поведения для лиц, замещающих должности в различных организациях публичной сферы.

Некоторые из содержащихся в данном постановлении антикоррупционных стандартов поведения являются едиными и распространены также на лиц, замещающих государственные, муниципальные должности (министры, депутаты и пр.), на государственных, муниципальных служащих (советники, консультанты и пр.) соответствующими нормативными правовыми актами. К таким единым стандартам относятся:

- запрет на получение вознаграждений (подарков и иных) в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», пп. «б» п. 1 постановления Правительства Российской Федерации № 568);

- обязанность уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции», абз. 1 пп. «в» п. 1 постановления Правительства Российской Федерации № 568);

- обязанность представлять в установленном порядке сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», абз. 2 пп. «в» п. 1 постановления Правительства Российской Федерации № 568);

- принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», абз. 3 пп. «в» п. 1 постановления Правительства Российской Федерации № 568);

- и др.

Содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации № 568 антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения распространяются в образовательной организации высшего образования только на ректора, президента, первого проректора, главного бухгалтера и директора филиала. На работников, выполняющих управленческие функции в вузе (проректоры, руководители департаментов, директора институтов, деканы факультетов, заведующие кафедрами и др.), как и на иных работников (педагогических, научных, работников деканатов и иных структурных подразделений), единые антикоррупционные стандарты поведения, установленные данным постановлением, не распространяются ^[28].

Вместе с тем анализ судебной практики свидетельствует, что одним из основных субъектов коррупционных преступлений в сфере образования является педагогический работник образовательных организаций высшего образования. Основными преступлениями, совершаемыми педагогическими работниками, являются получение взятки (ст. 290 УК РФ) и мелкое взяточничество (ст. 290.1 УК РФ). При этом достаточно часто педагогические работники получают взятки в виде денежных средств в сумме до 3 000 рублей. Значительно реже предметом становятся материальные ценности. Так, например, старший преподаватель гуманитарного факультета одного из университетов попросил у студента за сдачу зачета доставить к нему на дачу машину колотых дров. Студент выполнил требование преподавателя, нанял грузовое такси, купил 1,5 кубических метра дров стоимостью 2 000–2 500 рублей. Загрузив автомашину, студент поехал на дачный участок преподавателя, по пути заехав в ОБЭП, где сообщил о требовании преподавателя. Суд признал преподавателя виновным в совершении преступления, предусмотренного ст. 290 ч. 1 УК РФ, и назначил ему наказание в виде лишения свободы сроком два года (условно) с лишением права занимать должности, связанные с преподавательской деятельностью, сроком два года ^[29].

В другом случае преподаватель признана виновной в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 290, ч. 1 ст. 292, ч. 3 ст. 30, за незаконное выставление оценки за сдачу зачета без самой процедуры зачета. Предметом взятки стала подарочная карта магазина на сумму 500 рублей. Осужденной было назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей ^[30].

Преподаватель физического воспитания поставил зачеты по предмету «физическая культура» студентам, имевшим пропуски занятий и своевременно не сдавшим необходимые спортивные нормативы, за вознаграждение от одной студентки в виде 3 плиток шоколада «Бабаевский», от другого студента – в виде бутылки водки «Русский лед», бутылки шампанского «Абрау-Дюрсо». Приговором суда преподаватель признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 290 УК РФ. Ему назначено наказание в виде штрафа в размере 45 000 рублей ^[31].

Приведенные примеры свидетельствуют не столько о корыстности привлеченных к уголовной ответственности педагогических работников, сколько о недостаточности принимаемых мер по предупреждению коррупции в сфере образования. Представляется очевидным, что ресурсы государства, потраченные на подготовку к трудовой деятельности одного педагогического работника, «в холостую» растрачиваются репрессивным вектором борьбы с коррупцией.

В связи с этим особую актуальность приобретает изучение состояния антикоррупционных стандартов педагогических работников образовательных организаций высшего образования, поскольку именно антикоррупционные стандарты поведения как совокупность обязательных к соблюдению предписаний выполняют важную предупредительную функцию в системе противодействия коррупционной преступности.

Согласно ст. 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» на организации возложена обязанность по самостоятельному предупреждению коррупции. К числу рекомендованных мер по предупреждению коррупции, принимаемых в организации, в названной статье отнесены: разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации (пп. 3); принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации (пп. 4); предотвращение и урегулирование конфликта интересов (пп. 5).

Основываясь на данных положениях, ряд образовательных организаций приступил к самостоятельному закреплению антикоррупционных стандартов поведения для работников, в том числе и педагогических, в кодексах этики и в соответствующих локальных нормативных актах. Соответственно, каждая образовательная организация вне зависимости от типа по собственному усмотрению определяет правовой акт, в котором закрепляет антикоррупционные стандарты поведения, а также их содержание и объем.

С целью выявления состояния антикоррупционных стандартов поведения педагогических работников в образовательных организациях высшего образования было проведено исследование и локальных нормативных актов, и кодексов этики образовательных организаций высшего образования, вошедших в ТОП-50 Национального рейтинга вузов ^[32]. Проведенное исследование позволило сделать вывод, что лишь в 27 вузах из 50 приняты кодексы этики, что составляет 54 %. Соответственно, почти в половине исследованных образовательных организаций высшего образования антикоррупционные стандарты поведения либо вообще не установлены, либо закреплены в каких-то иных локальных нормативных актах (вместе с тем, возможно, кодексы этики в некоторых вузах все же приняты, но не размещены на официальном сайте).

Анализ кодексов этики вузов позволил также установить, что в подавляющем большинстве они устанавливают антикоррупционные положения для всех категорий работников образовательной организации. И за редким исключением для педагогических работников отдельно. Антикоррупционные положения в таких кодексах касаются преимущественно следующих основных антикоррупционных стандартов поведения.

Запрет на получение вознаграждений (подарков и иных) в связи с исполнением должностных обязанностейкак один из основных антикоррупционных стандартов поведения, направленных на предупреждение совершения таких коррупционных преступлений, как получение взятки (ст. 290 УК РФ) и мелкое взяточничество (ст. 291.1 УК РФ), закрепляется в незначительном количестве кодексов этики ряда образовательных организаций. Так, в Этическом кодексе Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова ^[32] установлено, что преподаватели и научные сотрудники должны воздерживаться от таких отношений с учащимися, которые могут препятствовать эффективному обучению и затруднить беспристрастную оценку результатов учебной деятельности. Среди них отношения должника и заимодавца, дарителя и получателя подарков (абз. 5 п. 3.1).

Согласно Кодексу этики и служебного поведения работников и преподавателей Национального исследовательского ядерного университета "МИФИ"(НИЯУ «МИФИ») «недопустимо прямое или косвенное высказывание, либо иные действия преподавателя в отношении обучающихся, которые могут быть расценены ими как обещание положительной оценки или привилегий в обмен на денежные средства или подарки» (п. 3.4).

В Кодексе корпоративной этики Кубанского государственного технологического университета преподаватель не имеет права брать от обучающихся деньги или подарки за сдачу экзаменов, зачетов, иную форму отчетности; не допускать обучающихся к сдаче экзамена по причинам, не связанным с выполнением учебного плана (п. 5.5).

В Кодексе этики и служебного поведения работников Новосибирского национального исследовательского государственного университета отдельно регламентируется общение преподавателя с обучающимся. Так, преподаватель не злоупотребляет своим служебным положением; преподаватель не имеет права требовать (просить, предлагать добровольно и т.п.) от обучающихся вознаграждения за свою работу, в том числе и дополнительную (п. 4.2.1).

Такой антикоррупционный стандарт поведения, как обязанность уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, в данной формулировке применительно к педагогическим работникам не был выявлен в исследованных кодексах этики. Вместе с тем в Кодексе этики и служебного поведения работников и преподавателей НИЯУ «МИФИ» ^[33] закрепляется, что «преподавателю следует незамедлительно уведомлять руководителя структурного подразделения, а также проректора, курирующего вопросы противодействия коррупции, в случаях создания предпосылок для совершения правонарушений коррупционной направленности» (п. 3.1).

Специальные положения для педагогических работников по предупреждению и урегулированию конфликта интересов как одного из основных антикоррупционных стандартов поведения также содержатся в кодексах этики.

«Кодекс профессиональной этики и служебного поведения научно-педагогических работников и сотрудников ИРНИТУ» ^[34] содержит дословное воспроизведение понятия «конфликт интересов педагогического работника», закрепленного в п. 33 ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Как следует из положений Кодекса профессиональной этики и требований к служебному поведению педагогических работников Алтайского государственного университета ^[35], педагогические работники, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны принимать меры по недопущению возникновения конфликта интересов и урегулированию возникших случаев конфликта интересов (пп. 20 п. 2.2).

В соответствии с Кодексом этики и служебного поведения работников и преподавателей НИЯУ «МИФИ» ^[36] преподавателю следует при возникновении в преподавательской деятельности конфликта интересов уведомлять непосредственное руководство и учебный департамент (п. 3.1).

В Этическом кодексе Московского технологического университета МИРЭА-МГУПИ-МИТХТ ^[37] установлено, что взаимоотношения преподавателей и обучаемых основаны на таких принципах и нормах поведения, как «взаимное доверие, порядочность, общность этических принципов – основа решения спорных вопросов и преодоления конфликта интересов в формате «преподаватель – заведующий кафедрой – декан факультета – проректор – ректор» (п. 10).

В ряде образовательных организаций приняты кодексы этики педагогических работников, в которых устанавливаются антикоррупционные стандарты поведения соответственно только для педагогических работников. Например, в Кодексе деловой этики для педагогических работников Санкт-Петербургского горного университета ^[38]педагогическим работникам надлежит принимать меры по недопущению коррупционно опасного поведения, своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости (абз. 5 п. 2). Аналогичная норма содержится п. 2.4 Кодекса профессиональной этики и требований к служебному поведению педагогических работниковАлтайского государственного университета ^[39].

Кодекс профессиональной этики научно-педагогических работников ФГБОУ ВПО «МГУ им. Н.П. Огарева» ^[40] закрепляет, что «при осуществлении педагогической деятельности научно-педагогическому работнику запрещено «совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению трудовых обязанностей», а также «проявлять коррупционное поведение со своей стороны, допускать его со стороны иных субъектов образовательного процесса» (п. 5).

В настоящее время в образовательных организациях начался этап принятия локальных нормативных актов, закрепляющих антикоррупционные стандарты поведения для всех категорий работников образовательных организаций, включая педагогических работников. Изучение содержания соответствующих локальных нормативных актов этих же образовательных организаций не позволило выявить специфики правового регулирования антикоррупционных стандартов поведения педагогических работников. В ряде локальных нормативных актов, принятых в виде приказов ректоров и касающихся предупреждения и урегулирования конфликта интересов в образовательной организации, воспроизводится лишь понятие «конфликт интересов педагогического работника», закрепленное в Федеральном законе от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» ^{[41, п. 3.2]}. Вместе с тем особенности предупреждения и урегулирования конфликта интересов педагогического работника не устанавливаются.

В некоторых положениях о конфликте интересов содержатся типовые ситуации конфликта интересов педагогического работника. Например, в Положении о конфликте интересов работников Казанского (Приволжского) федерального университета указано следующее: «педагогический работник участвует в процессе оказания платных образовательных услуг тем обучающимся, которые получают образование за счет бюджетных средств; педагогический работник занимается репетиторством с учащимися, которых он обучает; научно-педагогический работник является членом жюри конкурсных или иных мероприятий с участием обучающихся, в процессе обучения которых он участвует» и др. (п. 7.9 Положения) ^[42].

Как уже было отмечено, на уровне федеральных законов (Федеральный закон «О противодействии коррупции», Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации») нормы, непосредственно закрепляющие антикоррупционные стандарты поведения педагогических работников образовательных организаций, не установлены. Изучение положений кодексов этики, а также локальных нормативных актов свидетельствует, что приведенное понятие «конфликт интересов педагогического работника» используется крайне редко. Образовательные организации, как правило, воспроизводят определение конфликта интересов, закрепленного в ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» (как в новой, так и старой редакции) либо предлагают собственное определение.

Важно отметить, что в изученных локальных нормативных актах, закрепляющих основные стандарты поведения, они формулируются не всегда ясно, а с некоторой правовой неопределенностью. Антикоррупционные обязанности (например, сообщить о факте склонения к совершению коррупционного правонарушения, уведомить о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к возникновению конфликта интересов) должны быть сформулированы четко, ясно и понятно. При этом соответствующее правовое предписание должно содержать указание на лиц, у которых такая обязанность возникает, на юридический факт или событие, с которым связывается возникновение соответствующей обязанности, сроки и порядок выполнения обязанности. Декларативность изложения правового предписания может не только повлечь проблемы с его пониманием и исполнением обязанным лицом, но и также создать проблемы с привлечением к дисциплинарной ответственности.

Заключение

Проведенное исследование антикоррупционных стандартов поведения педагогических работников в образовательных организациях высшего образования позволяет сделать вывод, что закрепление единых антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций в отношении этой категории работников образовательной организации на уровне федерального закона отсутствует.

Формирование антикоррупционных стандартов поведения педагогических работников осуществляется образовательными организациями самостоятельно. Такие стандарты закрепляются в кодексах этики и локальных нормативных актах. При этом в ряде вузов приняты и кодексы этики, и локальные нормативные акты, некоторые вузы принимают или кодексы, или акты. В большинстве исследованных кодексов этики и локальных нормативных актов устанавливаются общие антикоррупционные стандарты поведения для всех категорий работников. Образовательные организации в редких случаях устанавливают отдельные антикоррупционные стандарты для педагогических работников.

Важно отметить, что в складывающейся практике формирования антикоррупционных стандартов поведения работников образовательной организации форма, объем и содержание таких стандартов поведения определяются путем административного усмотрения.

Полагаем, что в целях предупреждения совершения коррупционных преступлений педагогическими работниками необходимо: закрепить на уровне федерального закона единые основные антикоррупционные стандарты поведения для всех категорий работников образовательных организаций; разработать типовые локальные нормативные акты по соблюдению и исполнению соответствующих антикоррупционных стандартов поведения; реализовать просветительские и образовательные программы для педагогических работников, направленные на разъяснение содержания этих стандартов, а также порядка соблюдения и исполнения возлагаемых обязанностей.