Концепция и перспективы развития электронного правительства во Франции

Развитие электронного правительства является безусловно актуальным вопросом во взаимодействии граждан и органов государственной власти, который вызван как стремительным техническим развитием современных телекоммуникационных технологий, так и ростом количества пользователей последних, а также рядом других факторов (экономическая целесообразность, борьба с коррупцией и т.д.). Исследование данных вопросов на примере отдельных государств, в частности развитых стран мира (например Франции), является насущным, так как позволит учесть как положительный, так и отрицательный опыт наиболее передовых аспектов правового регулирования и политики в данной области.

Начала электронного правительства во Франции были заложены еще в 90-е гг. прошлого века. Действительно, еще правительство Лионеля Жоспена заложило основы правового регулирования использования новых коммуникационных технологий с целью обеспечения взаимодействия человека и общества с государством посредством последних. Так, в частности, еще в 1997 г. была создана «Программа правительственных действий с целью развития информационного общества» (« Programme d’action gouvernemental pour la société de l’information ») с целью создания Интернет сайтов органов государственной власти, основным предназначением которых стало информирование населения о деятельности органов государственной и местной власти, а также взаимодействие с последними.

Стоит отметить, что созданию правовых основ взаимодействия населения с органами государственной и местной власти способствовала имплементация современных технологий и средств связи в их деятельность. Данный процесс был начат во Франции еще в середине 80-х гг. Так, в частности, использование технологий и средств связи органами власти было инициировано Правительством Французской республики еще декретом от 22 декабря 1986 г. «О развитии информатики и средств коммуникации в администрации» (Décret no 86-1301 du 22 décembre 1986 relatif au développement de l'informatique, de la bureautique et des réseaux de communication dans l'administration). Впоследствии, деятельность по внедрению современных технологий в работе различных министерств была организована посредством создания межминистерского комитета по технической поддержке развития процесса по внедрению современных технологий в деятельность органов власти (Mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration).

Одной из основных вех в развитии французского электронного правительства стал план «За цифровую республику и информационное общество» (plan pour une République numérique dans la société de l' information" (RESO 2007)), представленный Премьер-министром Жан-Пьером Раффареном 12 ноября 2002 г. Действительно, если предыдущие инициативы были направлены на совершенствование работы органов государственной власти с использованием новых технологий, то данный план, как и последующие инициативы французского правительства, были в основном направлены на «усиление доверия со стороны граждан Интернету с целью как можно большего проникновения современных технологий в общество».

Одной из последних инициатив в этой сфере стал «План развития цифровой экономики на перспективу 2012 г.» (France numérique 2012 - Plan de développement de l'économie numérique), принятый правительством в октябре 2008 г. Последний поставил упор на доступе граждан к интернету (в том числе высокоскоростному), способствованию доступа к электронному ресурсу и его развитие, а также других аспектов электронного взаимодействия граждан и органов государственной власти.

В то же время деятельность французского электронного правительства регулирует ряд нормативных актов. Изначально, вопросы использования информационных ресурсов начали регулироваться еще в 70-е гг., когда законом № 78-17 от 6 января 1978 г. «Об информатике, файлах (картотеках) и свободах» (Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ) деятельность органов власти по сбору и обработке информации стала регламентироваться с целью защиты персональных данных и частной жизни граждан ^[1]. Одним из последних, знаковых законодательных актов в данной сфере, стал закон № 2016-1321 от 7 октября 2016 г. «О цифровой республике» (Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique), который в частности закрепил ряд принципов, применяемых к обращению данных в сети Интернет (гарантии доступа к публичной информации); защиты прав в цифровом пространстве (конфиденциальности персональных данных); доступа граждан к сети Интернет (в том числе граждан с ограниченными возможностями); перехода официального обмена документами и информацией между гражданами и органами власти в электронный формат и др.

Информационное взаимодействие граждан с органами государственной и муниципальной власти также регулируется и рядом подзаконных актов. Так, в частности, Ордонанс № 2005-1516 от 8 декабря 2005 г., касающийся электронного обмена данными и документооборота между гражданами, различными администрациями и администрацией Министерства экономики, финансов и индустрии (Ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives), установил нормативные рамки взаимодействия граждан и органов государственной власти.

На институциональном уровне, 21 февраля 2003 г. было создано Агентство по развитию электронной администрации (L’agence pour le développement de l’administration électronique)., впоследствии переименованное в Управление по модернизации государства (Direction générale de la modernisation de l'État). Основным направлением работы данного управления стало развитие использования современных технических средств и средств коммуникации и информационных систем органами государственной власти с целью упрощения доступа граждан к последним.

Помимо данного агентства во Франции существует Национальная комиссия по информации и свободам (Commission nationale de l'informatique et des libertés), созданная уже упомянутым нами законом № 78-17 от 6 января 1978 г. «Об информатике, файлах (картотеках) и свободах». Последняя создана с целью охраны неприкосновенности частной жизни граждан от посягательств со стороны органов государственной службы при оперировании персональными данными. Как следствие, ее назначение в развитии электронного правительства в целом носит ограниченный характер, так как касается лишь отдельных аспектов охраны оперируемыми данными, а не развитием системы информационного взаимодействия граждан и органов государственной власти в целом. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении Комиссии по доступу к административным документам (Commission d'accès aux documents administratifs), созданной этим же законом, которой вменилось в обязанность обеспечивать доступ граждан к документам органов государственной власти.

Доклад компании Эрнст энд Янг ^[3] конца 2003 г. констатировал цифровое отставание Французской республики в части электронного правительства в сравнении с другим государствами ЕС и развитыми странами. В докладе в частности обращалось внимание на невысокий уровень числа государственных и муниципальных услуг, которые возможно получать в отсутствии необходимости заполнения бумажных носителей. В нем также отмечалось, что сложные административные процедуры, касающиеся в частности уплаты налогов и социальных сборов, довольно медленно «отцифровываются» и медленно имплементировались в практику. К аналогичным заключениям в 2008 г. и пришли эксперты Мирового экономического форума ^[5], классифицировав развитие электронного правительства во Франции лишь на 47 месте среди 134 исследованных в данном докладе стран, на что обращалось внимание и во французской науке ^[4].

В тоже время стоит отметить, что уже к 2005 г. было создано более 10 000 сайтов органов государственной и муниципальной власти, а также 90 процентов административных формуляров (заявлений) уже было доступно для граждан в режиме онлайн с возможностью их удаленной подачи в соответствующие органы власти ^[4]. Ряд инициатив и нормативных актов французского правительства (в частности уже упомянутый нами закон от 7 ноября 2016 г) позволил нагнать упущенное в сфере общения граждан с органами государственной и местной власти.

Современные коммуникационные технологии, в отличие от уже ставших классическими медиасредствами (телевидение, пресса), являются двусторонними, т.е. предполагают не только распространение информации но и ее получение, а точнее обратную связь. Это кардинально изменяет отношения власти и граждан, так как если ранее процесс был вертикально направленным сверху (власти) вниз (общество, человек), то современные технологии позволяют выстроить данные отношения и в обратном направлении, позволяя каждому гражданину непосредственно участвовать в политическом процессе (e-participation). Действительно, как отмечает Европейская комиссия, электронное правительство является не простым использованием современных коммуникационных технологий только лишь с целью улучшения деятельности органов власти, но и с целью совершенствования демократических процессов. Как следствие, уже в начале 2000-х гг., как в европейской, так и французской политической элите, устоялось мнение в соответствии с которым электронное правительство не должно ограничиваться лишь простым предоставлением услуг гражданам (получение справок, документов и т.п.). Таким образом, в этот период становления электронного правительства политическим элитам стало очевидно, что основным направлением совершенствования электронного правительства, стало налаживание обратной связи, или прямого участия граждан в ведении дел государства (e-participation).

Использование обратной связи в процессах электронного правительства тормозилось до недавнего времени по двум причинам ^[2]. Во-первых, потому что все силы были брошены именно на предоставление государственных услуг в электронном виде, что объясняется серьезной выгодой связанной с оптимизацией работы органов государственной власти от внедрения электронных коммуникационных средств и, как следствие, сокращения бюджетных расходов. Во-вторых, стоит признать, что политическим элитам не выгодно использовать обратную связь, так как прямое участие граждан в государственных муниципальных делах негативно сказывается на полномочиях политических элит, что вызвано тем, что прямая демократия обладает большей легитимностью, чем выборная и, как следствие, сказывается отрицательно на полномочиях выборных и назначенных служащих. Таким образом, одним из основных направлений совершенствования электронного правительства остается использование информационно-коммуникационных технологий в демократических целях.

Наконец, среди проблем поднятых электронным правительством остается открытым вопрос безопасности обмена данными между гражданами и органами государственной власти. Последние нововведения европейского законодателя в данном вопросе – Регламент ЕС, касающийся защиты физических лиц при обработке персональной информации и свободном обращении информации (Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE), еще не полностью имплементированы во французское законодательство. В науке по вопросам безопасности обмена данными не раз высказывалась критика в частности в отношении электронной идентификации пользователя при взаимодействии с органами государственной власти ^[6]. Как следствие, французскому законодателю еще предстоит работать и над данным аспектом электронного правительства.