О результатах анализа ряда положений административного регламента по надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства

Сидоров Эдуард Томович кандидат юридических наук профессор, Московский областной филиал, Московский университет МВД России им. В.Я. Кикотя 143130, Россия, Московская область, пгт. Тучково, ул. Победы, 2 Sidorov Eduard Tomovich PhD in Law Professor at the Department of Administrative Law and Investigative Activities of Internal Affairs Bodies of Kikotya Moscow University of the Ministry of Internal Affairs (Moscow Branch)  143130, Russia, Moscow region, pgt. Tuchkovo, ul. Pobedy, 2-4 set1965@yandex.ru Другие публикации этого автора

Тарасов Александр Юрьевич кандидат юридических наук начальник кафедры, Московский областной филиал, Московский университет МВД России им. В.Я. Кикотя 143142, Россия, Московская область, г. Тучково, ул. Лебеденко, 36А, оф. 8 Tarasov Aleksandr Yur'evich PhD in Law Head of the Department of the Activities of the State Traffic Safety Inspectorate and Information Technologies of Kikotya Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation (Moscow Region Branch) 143142, Russia, Tuchkovo, ul. Lebedenko, 36A, of. 8 7431131@mail.ru Другие публикации этого автора

Эффективность государственного управления зависит от различных факторов, одним из которых является детальная регламентация прав и обязанностей участников административных правоотношений. С этой целью органы исполнительной власти разрабатывают административные процедуры, определяющие порядок взаимодействия с гражданами и организациями. На важность решения данной задачи неоднократно обращал внимание Президент Российской Федерации, в частности еще в Послании Президента Российской Федерации в 2003 году ^[6]. А полномочным представителем Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации А.В. Яцкиным еще в 2006 году было отмечено, что данное направление административной реформы можно по праву признать одним из ключевых ^[7].

За прошедшие годы органами государственной власти была проведена большая работа по претворению данных задач в жизнь.

Так, Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 был утвержден «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».

Данный документ явился базой для разработки федеральными органами исполнительной власти уже своих регламентов. При этом во втором абзаце пункта 1.2 Типового регламента было установлено, что административный регламент федерального органа исполнительной власти должен состоять из ряда регламентов: регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций; административных регламентов предоставления государственных услуг и должностных регламентов государственных служащих.

Указанное Постановление Правительства послужило основой для принятия впоследствии нормативных правовых актов по урегулированию отдельных видов административных регламентов. Так, деятельность органов исполнительной власти по исполнению государственным органом государственных функций был урегулирован принятием Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, которые были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373.

При этом, если в ряде европейских стран, например, в Италии или Франции, регламентами являются административные акты, принимаемые Правительством, то в России такие акты могут приниматься и другими федеральными органами исполнительной власти.

Как правильно отмечается профессором А.Ф. Ноздрачевым, административные регламенты являются основными нормативными правовыми актами, которые регулируют процедуры исполнения государственных функций.

При этом административный регламент представляет собой административный акт, который устанавливает административные процедуры, т.е. содержит нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов. В этом суть административных регламентов и их принципиальное отличие от всех других видов административных актов ^{[5, с. 5-7]}.

Целью административного регламента является детальное урегулирование последовательности и условий осуществления административных процедур исполнения государственной функции, позволяющие решать ряд важных задач, стоящих перед государственным аппаратом, таких, как:

- оптимизация деятельности органов исполнительной власти;

- детальная регламентация деятельности государственных служащих;

- обеспечение открытости осуществления исполнительной власти.

Нарышкин С.Е. и Хабриева Т.Я. также отмечают роль административного регламента в снижении возможности административного усмотрения и коррупционного потенциала управленческих решений ^{[4, с. 3 - 14]}.

Таким образом, роль административных регламентов состоит в осуществлении вспомогательной и обеспечивающей функции процесса государственного управления. Основной целью принятия административных регламентов является установление «процедурного порядка» осуществления органом исполнительной власти государственной функции.

В деятельности Госавтоинспекции административные регламенты занимают важное место. Благодаря административному регламенту сотрудник Госавтоинспекции осуществляет свою деятельность, не боясь быть обвиненным в превышении своих полномочий, а гражданин понимает виды и пределы полномочий должностного лица полиции. В данной статье авторами исследуются вопросы, связанные с исполнением Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения.

На основании приказа МВД России от 23 сентября 2017 года № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения» 20 октября 2017 года новый Административный регламент заменил ранее действующий, утвержденный в 2009 году.

Следует отметить, что утверждению Административного регламента предшествовало его достаточно длительное и активное обсуждение общественностью в сети «Интернет» и средствах массовой информации, которое стало возможным после размещения его проекта руководством Госавтоинспекции.

Принятие нового Административного регламента стало необходимостью по многим причинам. В частности, конкретизирована государственная функция Министерством внутренних дел Российской Федерации в этой области. Так вместо «контроля и надзора», прописанного в административном регламенте 2009 года, новый регламент оставил только государственную функцию «по осуществлению федерального государственного надзора», что на наш взгляд более точно соответствует тому виду деятельности и тем полномочиям, какими обладают сотрудники полиции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Были сделаны также изменения при регламентации ряд административных процедур. Так в связи с тем, что количество стационарных постов ДПС было сокращено втрое, в то время, как количество граждан, управляющих автомобилями без необходимых документов, по сведениям Госавтоинспекции, увеличилось, назрела необходимость проведения процедуры сотрудниками полиции «остановка транспортного средства» и на маршрутах патрулирования ^[2].

Изменения были внесены и в вопросах использования сотрудниками полиции видеозаписывающей аппаратуры. Ряд изменений, например, использование видеозаписи при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в отсутствии понятых, обусловлены принятием Федерального закона от 14 октября 2014 г. № 307-ФЗ.

В то же время ряд норм, содержащих в Административном регламенте, вызывает и ряд вопросов.

Так, С.И. Агафонов еще в 2008 году правильно отмечал, что «характерными недостатками административных регламентов органов исполнительной власти является отсутствие исчерпывающего перечня административных процедур, требований к порядку и срокам их осуществления» ^{[1, c. 66]}.

Действующий административный регламент в разделе «Исчерпывающий перечень административных процедур» включает в себя на основании п.31 шесть административных процедур:

надзор за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме;

остановка транспортного средства;

остановка пешехода;

проверка документов, идентификационного номера, номера кузова, номера шасси транспортного средства, государственных регистрационных знаков транспортного средства, а также технического состояния находящегося в эксплуатации транспортного средства;

применение мер административного воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;

выезд на место дорожно-транспортного происшествия.

Следует отметить, что в предыдущем приказе количество административных процедур было установлено в четыре раза больше – 27.

В связи с этим, хотелось бы отметить следующее. Во-первых, определение предпоследней процедуры, указанной в Административном регламенте, как «применение мер административного воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях», не совсем согласуется с такой характеристикой перечня процедур, как названным «исчерпывающий». Во-вторых, отсылка нормы регламента на законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях, под которым понимается глава 27 КоПА РФ «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» не раскрывает содержания этих процедур, так необходимых для защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и должностных лиц полиции.

А раздел названный «Общими требованиями к выполнению административных процедур (действий)» и содержащий ряд таких требований, как наличия у сотрудника полиции форменного обмундирования, служебного удостоверения, нагрудного знака и некоторых других, явно недостаточно. Существенные изменения, внесенные в КоАП РФ ФЗ от 14.10. 2014 г. № 307-ФЗ и позволяющие в настоящее время заменить при проведении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях понятых, видеозаписью, требуют их детальной регламентации. Совершенно недостаточно изложение в процедуре только требования по их осуществлению в зоне видимости видеосистем, которыми оборудован личный состав, служебный транспорт и служебные помещения (п.39) и использование сотрудником полиции цифровой аппаратуры (п.40).

Очевидно, что применение видеоаппаратуры при проведении в отсутствии понятых такой процедуры как «досмотр транспортного средства» (ст. 27.9 КоАП РФ) существенно отличается по алгоритму проведенных действий от процедуры «отстранение от управления транспортным средством» (ч.1-ч.5 ст. 27.12 КоАП РФ) или освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения (ст. 27.12 КоАП РФ). В частности, при проведении досмотра транспортного средства сотрудник полиции должен проводить поисковые действия, в результате которых и обнаруживаются предметы и орудия правонарушения, являющиеся конечной целью процедуры, законность обнаружения которых и должна подтвердить видеофиксация. Сложность этой процедуры заключается, в частности и в том, что поисковые действия проходят в динамике и осуществляются вокруг машины, что требует одновременно как вести видеозапись всех участников процедуры, так и фиксировать предметы и документы обнаруженные в транспортном средстве.

При проведении такой меры, как отстранение от управления транспортным средством, законность действий должностного лица определяется тем, что сотрудник полиции должен внятно объявить участникам процедуры как основания отстранения лица, привлекаемого к ответственности, так и разъяснения дальнейших проводимых мер и разъяснению в связи этим прав и обязанностей. Данная процедура проводится статично, что и облегчает работу оператора.

Эти особенности и должны быть прописаны в регламенте, задачей которого, как отмечает Е.А. Кошеварова, является «упорядочение совершения административно-процессуальных действий, придание им формы процессуальных правил применения материальных норм административного права» ^[3].

Второй момент, на который хотелось обратить внимание. Как правильно отмечает в своей работе А.Ф. Ноздрачев, в административный регламент не должны быть включены предписания, которые имеют материальный характер, так как вследствие этого может быть искажена компетенция органа исполнительной власти. Поэтому административным регламентом не могут быть введены какие-либо ограничения прав участников процедуры, если возможность их установления прямо не прописана в законе ^{[5, c.35]}.

В связи с этим хотелось бы обратить внимание на противоречия, содержащиеся в Административном регламенте другим нормативным правовым актам.

Первый пример можно привести из обязанности органов исполнительной власти и их должностных лиц рассматривать обращения граждан. Так, Административным регламентом на должностное лицо возложена обязанность информирования граждан и организаций об исполнении государственной функции различными способами, в том числе и по телефону. При этом пунктом 21 Административного регламента определено, что время разговора не должно превышать 5 минут.

В то время, как в пункте 18 Приказа МВД России от 12.09.2013 № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» должностное лицо вправе прекратить разговор и предложить позвонившему гражданину обратиться за получением информации письменно или на личном приеме только при превышении десяти минут. Непонятно, почему Административный регламент сократил установленный в Инструкции срок ровно в два раза.

Второй пример посвящен праву полиции, использовать, в случаях установленных законом, транспортные средства граждан и организаций.

На основании подпункта 6.14 Административного регламента сотрудники полиции вправе использовать транспортные средства участников дорожного движения, а именно: «Использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям (за исключением транспортных средств, принадлежащих дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, представительствам международных организаций), а в исключительных случаях - транспортные средства, принадлежащие гражданам, для пресечения преступлений, преследования лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, для доставления в медицинские организации граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, для отбуксировки с места ДТП поврежденных транспортных средств, для проезда к месту совершения преступления, административного правонарушения, к месту происшествия, отстраняя при необходимости водителей от управления этими транспортными средствами, с возмещением в установленном федеральным законом порядке по требованию владельцев транспортных средств понесенных ими расходов либо причиненного им материального ущерба».

Подпункт 6.14 «Административного регламента» включен в пункт 6, который определяет права, предоставленные должностным лицам при осуществлении федерального государственного надзора. При этом сотрудник полиции при необходимости на основании данного подпункта вправе отстранить водителей от управления этими транспортными средствами. Изложенная правовая норма заимствована из пункта 37 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О полиции».

Также пункт 177 Административного регламента, содержит норму, согласно которой транспортное средство участника дорожного движения может быть использовано для доставления физического лица. При этом в пункте 177 определено, что «В случае доставления лица на используемом им транспортном средстве, управление этим транспортным средством осуществляется сотрудником».

В то же время пункт 90 «Административного регламента», определяющий одно из оснований такой административной процедуры, как «остановка транспортного средства» и предоставляющий сотруднику полиции полномочия по использованию транспортного средства участника дорожного движения, устанавливает, что «управление используемым транспортным средством осуществляется самим водителем при отсутствии оснований для его отстранения от управления транспортным средством».

Основания для отстранения водителя от управления транспортным средством предусмотрены п. 223 Административного регламента (выявление административных правонарушений, указанных в части 1 статьи 27.12 КоАП РФ; наличие достаточных оснований полагать, что лицо, которое управляет транспортным средством, находится в состоянии опьянения).

Таким образом, на основании пункта 90 «Административного регламента» при отсутствии оснований для отстранения водителя от управления, сотрудник полиции не вправе взять на себя управление используемым транспортным средством.

Данные положения противоречат правовым нормам, содержащимся в пункте 37 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О полиции», пункту 177 и подпункту 6.14 «Административного регламента». Налицо коллизия рассматриваемых правовых норм.

При этом буквальное толкование нормы, содержащейся в пункте 90 «Административного регламента» приводит к выводу о том, что при использовании транспортного средства, например для преследования лица, совершившего преступление, управление транспортным средством должно осуществляться водителем используемого автомобиля, так как формальных оснований для отстранения водителя, предусмотренные пунктом 223 Административного регламента (выявление административных правонарушений, указанных в части 1 статьи 27.12 КоАП РФ; наличие достаточных оснований полагать, что лицо, которое управляет транспортным средством, находится в состоянии опьянения), у сотрудника полиции нет.

При этом водитель используемого транспортного средства может быть не только не подготовлен к такому тактическому приему, как преследование, но и просто еще не иметь достаточного опыта и навыков вождения для движения на больших скоростях, когда имеет место определенный риск и для водителя и для окружающих его людей.

Таким образом, правовая норма, установленная в пункте 90 «Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения», который утвержден Приказом МВД России от 23.08.2017 № 664, противоречит правовым нормам, содержащимся в пункте 37 статьи 13 «Права полиции» Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О полиции», пункта 177 и подпункта 6.14 этого же Административного регламента.

По нашему мнению, правильным было бы внести изменения в текст Приказа МВД России от 23.08.2017 № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения». А именно изложить пункт 90 в следующей редакции: «При необходимости использования транспортного средства сотрудник сообщает об этом водителю с указанием цели использования, маршрута движения (за исключением случаев, когда транспортное средство необходимо для преследования лиц, совершивших преступления) и предлагает водителю предоставить ему транспортное средство, разъясняя, в случае отказа, ответственность за невыполнение данного требования, предусмотренную частью 1 статьи 19.3 Кодекса.

Управление используемым транспортным средством осуществляется самим водителем при отсутствии оснований для его отстранения от управления транспортным средством, либо при необходимости сотрудником с возмещением в установленном федеральным законом порядке по требованию владельцев транспортных средств понесенных ими расходов либо причиненного им материального ущерба».

Предлагаемые изменения позволят сотрудникам полиции, осуществляющим государственные функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения использовать транспортные средства, отстраняя при необходимости водителя от управления используемыми транспортными средствами.

Таким образом, по мнению авторов статьи, внесение предложенных изменений в Административный регламент, а также дополнение его более подробной регламентацией прописанных в нем процедур позволило бы сотрудникам полиции более эффективно исполнять свои служебные обязанности, при одновременном обеспечении прав, свобод и охраняемых интересов граждан и организаций. А это помогло бы в реализации задачи по формированию положительного имиджа сотрудников Госавтоинспекции как представителей государственного органа, осуществляющего контрольно-надзорные функции в области дорожного движения, поставленной в Распоряжении Правительства РФ от 08.01.2018 № 1-р «Об утверждении Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 - 2024 годы».