Гуманитарная составляющая во внешней политике Великобритании

Стремление определить и исследовать взаимосвязь внешней политики и дипломатии с общечеловеческими, гуманитарными ценностями и интересами настолько естественно, что дало импульс развитию многих интеллектуальных традиций и школ в исследовании межгосударственных отношений. Но несмотря на свою длительность, дискуссия о том, способна ли внешняя политика служить общечеловеческим идеалам или является лишь выражением эгоистических национальных интересов отдельных государств, продолжается и в настоящее время. Неудивительно, что один из ее центров находится в Лондоне. И что характерно для британской внешнеполитической культуры в принципе, активную роль в ней играет не только правительство Соединенного Королевства, но и парламент, а также неправительственные организации и исследовательские учреждения, в том числе Институт зарубежного развития (Overseas Development Institute, ODI). Ряд его недавних публикаций посвящен роли, которую современные государства, в том числе и Соединенное Королевство, выполняют в условиях гуманитарных кризисов ^[1]. Гуманитарные аспекты внешнеполитической деятельности Великобритании остаются предметом внимания и ряда ее парламентских комитетов ^[2], а также крупных НПО, таких как «Международная амнистия» ^[3], Оксфам ^[4], фонд «Спасем детей» ^[5] и др.

Гуманитарная сфера в принципе имеет предельно широкие понятийные рамки и включает в себя все вопросы, связанные с благополучием как отдельных индивидов, так и крупных социумов вплоть до глобального человечества. Но несмотря на свою всеохватность она может быть проанализирована как предметная область политики с помощью определения более и менее приоритетных задач, решение которых содействует реализации гуманитарных, общечеловеческих ценностей. Бесспорно, что сохранение и спасение человеческих жизней займет первое место в любом подобном перечне. На основе этого подхода из всего спектра направлений внешней политики Великобритании можно выделить реагирование на чрезвычайные ситуации за рубежом в качестве стержневого элемента ее гуманитарной деятельности за пределами собственных границ. Одновременно не стоит упускать из виду и более широкое представление о гуманитарных обязательствах Британии в мире, вытекающее из идеи о ее глобальной роли и ответственности ^[6].

В таком понимании гуманитарная составляющая во внешней политике Британии тождественна ее «мягкосиловой» стратегии на мировой арене. Особенно в тех случаях, когда на кону не вопросы срочного реагирования на гуманитарные кризисы, а долгосрочный вклад в укрепление общечеловеческих ценностей, мира и процветания. О гуманитарной основе «мягкой силы» наиболее ярко свидетельствует тот факт, что неотъемлемым свойством наиболее мощных по «мягкосиловому» параметру держав является их «моральный авторитет» в глазах мирового общественного мнения ^[7]. Моральный авторитет невозможен без ценностно-ориентированной внешней политики. Британские ценности, по мнению самих британцев, включают в себя «демократию, верховенство права, индивидуальную свободу, взаимоуважение, а также толерантность по отношению к тем, кто придерживается иных верований и убеждений» ^[8]. В целом же, возможны более узкая, конкретизированная и более широкая трактовки гуманитарной составляющей во внешней политике современной Британии.

Что касается развития британской политики в сфере срочного гуманитарного реагирования, то Департамент международного развития (ДМР) Великобритании в марте 2016 г. провел консультации, посвященные обновлению политики реагирования на гуманитарные кризисы. Пока же руководящим документом в этой сфере остается стратегия 2011 г. «Сохраняя жизни, предотвращая страдания и укрепляя жизнестойкость» ^[9]. Великобритания стремиться быть глобальным лидером в области реагирования на гуманитарные кризисы.

Например, на лондонской конференции по Сирии, Великобритания представила новый подход к затяжным кризисам. Были достигнуты договоренности с Турцией, Ливаном и Иорданией. Целью этих соглашений является создание по меньшей мере 1 миллиона рабочих мест в соседних с Сирией странах. Таким образом, у сирийских беженцев появилась возможность обеспечить себя средствами к существованию в новых районах проживания. На лондонской конференции по Сирии ее участникам удалось привлечь $12 млрд. на гуманитарную помощь и смягчение последствий сирийского кризиса. Это крупнейшая сумма, собранная за один день для поддержки международной реакции на один гуманитарный кризис. Финансирование было направлено на удовлетворение срочных и долговременных нужд.

Прорывная работа Великобритании по содействию трудоустройству и обучению людей, находящихся в чрезвычайных условиях, нацелена на убеждение правительств, принимающих наибольшее количество беженцев, в том, что вынужденно перемещенные лица могут способствовать стимулированию экономики, а не быть обузой для нее. С этими инновационными идеями Великобритания участвовала во Всемирном гуманитарном саммите. Она представила на нем подход, впервые опробованный ею в ответ на сирийский кризис, в качестве глобальной модели реагирования на затяжные кризисы и вынужденное перемещение.

Великобритания остается весьма влиятельным игроком в международной системе оказания помощи развитию ^[10]. В 2014-2015 гг. она выполнила законодательно закрепленное обязательство по оказанию официальной помощи развитию в размере не менее 0,7% ВНД ^[11]. В 2015 г. Великобритания выделила 12.1 млрд. фунтов стерлингов на помощь развивающимся странам. Ее большая часть была предоставлена на двусторонней основе. Основными получателями помощи стали государства Африки и Азии. На 63,7% по сравнению с 2014 г. выросла британская помощь государствам Европы, в основном за счет постоянного увеличения гуманитарной поддержки Украины в 2015 г. ^[11].

Тем не менее, политика Великобритании по оказанию срочной помощи и помощи развитию вызывает критику внутри страны. Так, отмечается, что, направляя гуманитарную помощь Сирии и соседним с ней странам, Великобритания стремится снизить остроту проблемы сирийских беженцев и фактически обезопасить свою национальную территорию от их наплыва ^[12].

В последние годы акценты не только в британской политике реагирования на гуманитарные кризисы, но и в содействии развитию ставятся на нестабильных государствах ^[10]. Так, уже коалиционное правительство консерваторов и либеральных демократов неоднократно оправдывало высокие уровни затрат на гуманитарную помощь в условиях бюджетной экономии соображениями национальной безопасности. Бывший премьер-министр Д.Кэмерон стремился увязать политику оказания срочной помощи и содействие развитию с контртеррористической стратегией Великобритании ^[13]. В 2015 г. был создан Фонд «Конфликт, стабильность, безопасность» (Conflict, Stability and Security Fund), через который Великобритания вносит вклад в многостороннее миротворчество, постконфликтную стабилизацию и укрепление безопасности. Общий объем финансирования проектов Фонда в 2015 г. составил 324 млн фунтов стерлингов.

На политику Британии по оказанию помощи серьезное влияние оказывают и ее экономические интересы. Так, первое правительство Т.Мэй объявило, что оно переформатирует бюджет британской помощи с целью достижения большей степени корреляции между ним и британскими торговыми интересами в развивающихся странах ^[14]. П.Пател, министр международного развития в двух кабинетах Т.Мэй, также отметила связь помощи с торговыми интересами Соединенного Королевства ^[15].

Великобритания была и остается активной сторонницей концепции «ответственности по защите» (R2P). Концепция «ответственности по защите» включает в себя три аспекта или «опоры»: 1) государства несут прямую ответственность по защите своего населения от геноцида, военных преступлений, преступлений против человечности и этнических чисток, а также от подстрекательств к подобным преступлениям; 2) международное сообщество несет ответственность за поддержку и содействие государствам в ходе выполнения ими этой обязанности; 3) международное сообщество несет ответственность по использованию соответствующих дипломатических, гуманитарных и других средств для защиты населения от этих преступлений. Если какое-либо государство оказывается неспособно защитить свое население, международное сообщество должно быть готово предпринять коллективные действия по его защите в соответствии с Уставом ООН. R2P не стоит полностью отождествлять с «гуманитарной интервенцией». Концепция была сформулирована таким образом, чтобы сместить фокус от идеи о праве на военное вмешательство по гуманитарным мотивам к идее о необходимости обеспечения права на выживание жертв массовых преступлений.

В Великобритании сложился устойчивый межпартийный консенсус, в целом признающий правильность R2P. Тем не менее, вопрос об использовании военной силы, что в концепции «ответственности по защите» предусматривается в качестве «последнего средства», остается предметом споров. Одним из документов, очерчивающих позицию Великобритании по концепции R2P, является стратегия 2011 г. по защите гражданских лиц в вооруженных конфликтах ^[16]. Стратегия была разработана Форин-офисом, Департаментом по международному развитию и Министерством обороны. В ней излагается позиция правительства по военной интервенции для защиты гражданских лиц. Она также определяет круг политических и дипломатических мер по защите мирных жителей, укреплению государственных институтов в нестабильных странах. В том же 2011 г. коалиционным правительством был опубликован доклад об осуществлении этой стратегии ^[17].

Из этих документов следует, что Великобритания привержена защите гражданских лиц, включая внутренне перемещенное население. Помимо стратегии по защите гражданских лиц в вооруженных конфликтах, особое внимание отводится имплементации следующих руководств: «Укрепление стабильности за рубежом» ^[18] и инициативе по предотвращению сексуального насилия в условиях вооруженных конфликтов ^[19].

Британия была ключевым игроком, выступавшим за военные меры вмешательства в гражданскую войну в Ливии. Однако результаты интервенции были неоднозначными, и вследствие этого международный консенсус по концепции R2P подвергся сильной эрозии. Он разрушился на фоне упреков в неадекватной реализации НАТО мандата Совета Безопасности по защите гражданских лиц и гражданских населенных пунктов в Ливии. Указывалось также на выход за пределы мандата с целью смены режима в стране ^[20]. Д.Кэмерон стремился применить тот же подход к кризису в Сирии. Но его инициатива не была одобрена парламентом ^[21].

В июле 2015 г. в Палате лордов состоялось обсуждение концепции «ответственности по защите». Вновь было констатировано наличие «межпартийного консенсуса» в Великобритании о необходимости ее развития. В ходе дискуссии было рекомендовано, чтобы новый фонд «Конфликт, стабильность и безопасность» сосредоточил свою деятельность на задаче предотвращения массовых злодеяний как одном из важных долгосрочных интересов безопасности Соединенного Королевства. Обсуждалась помощь государствам в построении устойчивых, независимых институтов; деятельность Великобритании в СБ ООН, оценивались перспективы его реформы в связи с «моральным долгом» международного сообщества вмешиваться в ситуации, характеризующиеся массовыми и серьезными нарушениями прав человека ^[22].

В настоящее время Великобритания защищает мирных жителей дипломатическими методами, а также используя свою позицию постоянного члена Совбеза ООН. Что касается участия британских воинских контингентов в миротворческих миссиях ООН, то пока оно остается крайне незначительным ^[23].

Дискуссия о британской «мягкой силе» в самой Великобритании имеет ярко выраженную гуманитарную направленность. В докладе комитета Палаты лордов «Убеждение и власть в современном мире», опубликованном весной 2014 г., содержится множество указаний на морально-ценностные аспекты «мягкосилового» влияния ^[7]. Кроме того, приведены и рациональные аргументы в пользу выбора «мягкосиловой» стратегии решения транснациональных гуманитарных проблем, к которым относятся глобальные здравоохранительные риски, массовая миграция и др. Представляет интерес, что в докладе указывается на вклад британских военных в укрепление «мягкой силы» Соединенного Королевства. Так, вооруженные силы повышают репутацию Великобритании в ходе выполнения спасательных операций после стихийных бедствий или небоевых задач.

Гуманитарный компонент «мягкой силы» Великобритании наиболее ярко выражен в том, что британское общество и политическая система служит примером успешного демократического развития. «Сила привлекательности» зависит о того, что некоторые исследователи называют «силой примера» ^[24]. В мире же усиливающейся нестабильности пример устойчивого развития особенно важен.

Британия в определенном смысле является «экспортером» институциональной стабильности. Так, Британский Совет и Всемирная служба Би-Би-Си составляют важную часть гражданского общества и информационного пространства многих стран. Би-Би-Си даже называют «наиболее простой формой гуманитарной помощи, позволяющей людям получить доступ к правде, знанию и пониманию ситуации, в которой они оказались» ^[7].

Кроме того, открытие новых образовательных возможностей, в частности, для граждан в менее развитых странах также составляет гуманитарный элемент «мягкосиловой» стратегии Британии. Великобритания стремиться взять на себя глобальное лидерство в расширении доступа к высшему образованию. На Всемирном гуманитарном саммите Соединенное Королевство взяло на себя обязательство дополнительно выделить 30 миллионов фунтов стерлингов для поддержки непрерывного образования, с тем чтобы обеспечить к нему доступ всем детям. А работа британского Фонда «Образование не может ждать» (Education Cannot Wait) сфокусирована на образовательной помощи 13.6 миллионам молодых людей, захваченных чрезвычайными ситуациями (вооруженными конфликтами, природными катаклизмами, вспышками инфекционных заболеваний). Страна запустила инициативу «Нет потерянному поколению» (No Lost Generation Initiative) совместно с ЮНИСЕФ. Благодаря ей более 250 тысяч детей получили доступ к образованию в Иордании и Ливане.

Таким образом, «мягкая сила» в ее гуманитарном измерении — ключевой компонент современного британского видения более стабильной и подотчетной глобальной политики.

Брекзит, согласно прогнозам, может усилить изоляционистский настрой британского общества ^[10]. Если этот прогноз окажется верным, то последствия для внешней политики Соединенного Королевства будут, видимо, связаны с большей степенью подчинения ее ценностных основ прагматическим расчетам.

Между тем, оценивая влияние процесса Брекзита на гуманитарную составляющую во внешней политике Соединенного Королевства, необходимо разделять краткосрочные (3-5 лет) и более долгосрочные (10-15 лет) возможные эффекты. Если в долгосрочной перспективе сохраняется вероятность реализации идеи «глобальной Британии» ^[25], то в краткосрочной перспективе институты-«проводники» этой идеи столкнутся с элементарной нехваткой финансирования. Так, после Брекзита произойдет снижение уровня финансирования гуманитарного сектора британского гражданского общества. Если в 2015 г. британские гуманитарные НПО получили 145 млн евро от Генерального директората Еврокомиссии по гражданской защите и операциям оказания гуманитарной помощи, то после Брекзита это финансирование просто перестанет быть для них доступным ^[26].

Последствия Брекзита связаны и с влиянием на «мягкую силу страны» ^[24]. Если в контексте Брекзита помощь развитию сократится ^[10], лидерские позиции Британии в сфере борьбы с глобальной нищетой будут утеряны, что отрицательно скажется на «мягкосиловых» активах Соединенного Королевства.

Менее очевидны возможные траектории влияния процесса выхода Великобритании из ЕС на ее политику в сфере урегулирования и предотвращения конфликтов. Тем не менее, в самой Британии эксперты обеспокоены возможным снижением степени ее вовлечения в урегулирование вооруженных конфликтов в различных регионах мира ^[27]. Так, неправительственная «Ассоциация ООН — Великобритания» (UNA-UK) начала кампанию «Сохраним глобальную Британию» (Keeping Britain Global), в рамках которой были предложены следующие рекомендации: увеличение вклада страны в миротворчество ООН и активизация деятельности Великобритании по предотвращению массовых злодеяний (то есть по реализации концепции ответственности по защите).

В целом же очевидно, что успех глобальной Британии будет зависеть от нового дипломатического видения, способного интегрировать национальные интересы, прагматизм и «британские ценности» в единой внешнеполитической стратегии.

***

Участие государств в международной гуманитарной деятельности неразрывно связанно с глобальными и региональными политическими процессами, а также с особенностями их внутренней политики. Существует целый ряд факторов, влияющих на то, как государства определяют для себя участие в решении транснациональных гуманитарных проблем и реагировании на гуманитарные кризисы. Это и интересы национальной безопасности, и экономические факторы, а также соображения, связанные со стремлением к увеличению собственного «мягкосилового» потенциала, к повышению статуса в международных делах, расширению сфер влияния. Кроме того, правительства в своей внешней политике не могут не учитывать фактор общественного мнения, как в собственной стране, так и за рубежом. Не является исключением и Соединенное Королевство. Все названные факторы влияют на гуманитарную составляющую в его внешней политике. Между тем, в контексте Брекзита фактор общественного мнения внутри самой Британии может стать определяющим: то, в какой мере британцы будут испытывать чувство солидарности с «остальным человечеством», определит масштаб и характер гуманитарных обязательств будущей глобальной Британии.