Разработка аппаратом президиума Верховного Совета СССР предложений по реформированию высших органов государственной власти для проекта третьей союзной Конституции (1961-1962)

Современный этап изучения Конституции ССР 1977 г. ознаменовался выходом работ историков и юристов, освещавших, прежде всего, начало подготовки ее проекта, проходившей в 1962–1964 гг. под руководством Н. С. Хрущева. Выбор такой хронологии диктовался не только логикой исторического исследования, но и невостребованностью объективного анализа опыта реформирования советской государственности в период хрущевской «оттепели» в условиях брежневского политико-идеологического консервативного виража, затянувшейся до горбачевской перестройки.

За истекшие три десятилетия историкам и юристам удалось существенно продвинуться в исследовании этой проблемы, поэтому автор данной статьи попытался, прежде всего, кратко подвести итоги проделанной российскими учеными работы ^{[1, с.135-185]}. Выявленные в результате критического анализа современной историографии пробелы позволили более целенаправленно заполонить некоторые из них. На основе архивного материала удалось установить, что еще до создания 25 апреля 1962 г. конституционной комиссии сотрудниками аппарата Президиума Верховного Совета СССР была начата подготовительная работа к написанию будущего Основного Закона. Кроме того, было выявлено, кто, когда и по каким мотивам вступил ее инициатором.

Одним из первых к исследованию деятельности Конституционной комиссии обратился А. А. Данилов, который не только написал ряд интересных статей, но и начал публикацию документов по данной теме ^{[2, с.181-192]}. В 1997 г. увидели свет стенограммы двух пленарных заседаний вышеуказанной комиссии (15 июня 1962 г. и 16 июля 1964 г.) ^{[3, с.40-55]}. Документы первого заседания были опубликованы полностью, а материалы второго – представлены только речью Хрущева. Из этой публикации становится ясно, как мыслил глава партии организацию работы над проектом Конституции. У читателей все же может возникнуть вопрос по содержанию первого заседания комиссии. В одной из статей Данилов отмечал, что сразу после Хрущева слово взял секретарь ЦК КПСС Л. Ф. Ильичев, выступивший с краткой информацией о перспективах предстоящей работы. По словам автора, он «в основном осветил вопросы идеологической базы будущей Конституции, сославшись, в частности, и на зарубежный опыт подобной работы» ^{[2, с.207]}. Однако в опубликованной стенограмме, которую Данилов назвал полной, эта часть выступления отсутствует. Кроме того, речи Хрущева при открытии и завершении второго пленарного заседания комиссии ошибочно датированы 16 июня, а не 16 июля 1964 г. ^{[3, с.48]}

Почин Данилова подхватил историк А. В. Пыжиков, монография которого интересна в нескольких аспектах. В ней ход и итоги выработки проекта Основного Закона рассмотрены в тесной взаимосвязи с созданием и принятием третьей программы КПСС. Ее основополагающие положения, среди которых, в первую очередь, следует отметить вывод об общенародном характере советского государства в связи с исчерпанием функций диктатуры пролетариата, предопределили концепцию будущей конституции. В приложении к тексту книги ее автор впервые полностью опубликовал ее «летний» («предварительный») проект, при этом были допущены незначительные археографические погрешности, а в комментарии не уточнен, какой именно из двух проектов, датированных 1964 г., воспроизведен ^{[4, с.303-318, 395-458]}.

Следуя в русле интерпретации Данилова и Пыжикова, С.С. Згоржельская предприняла попытку с позиции юридической науки проследить воплощение модели общенародного государства в конституционных проектах периода «оттепели» ^{[5, с.44-61]}. Ей удалось более подробно проследить, как в партийных верхах формировалось мнение об обретении советским государством общенародного характера и подтвердить позицию мемуаристов и историков о том, что инициатива выдвижения этой идеологической новации первоначально принадлежала секретарю ЦК КПСС О. В. Куусинену. Затем у него появился единомышленник в лице секретаря ЦК КПСС П. Н. Поспелова. И все же в политический обиход это новое понятие вводилось с трудом.

Згоржельская установила, что к началу разработки третьей программы КПСС положение о диктатуре пролетариата еще не было отвергнуто. Более того, в первом (1957–59 гг.), во втором (ноябрь 1959 г. и третьем (весна 1961 г.) вариантах документа оно сохранялось, хотя и в обновленной редакции. Подчеркивалось, что суть диктатуры пролетариата в отношении других слоев трудящихся выражается не в насилии и диктате. После ликвидации эксплуататорских классов государственная власть перестает быть орудием классового подавления, а ее задачи, помимо внешних функций, становятся нацеленными на руководство обществом, состоящим из дружественных классов. Тем самым предполагалось, что диктатура рабочего класса будет осуществляться до создания бесклассового общества, то есть построения коммунизма.

Получив последний из выше упомянутых проектов, Хрущев продиктовал свои замечания 20–21 апреля 1961 г. Он, в частности, возражал против употребления понятия «диктатура пролетариата» применительно к существующему в то время советскому государству, официально декларировавшему в 1959 г. полную и окончательную победу социализма. Лидер партии отмечал, что этот термин пугает его самого и других руководителей, поскольку он часто употреблялся в условиях культа Сталина. Хрущев полагал, что в этом случае «мы сами наговариваем на себя», так как в настоящее время трудно понять, в чем выражается эта пресловутая диктатура пролетариата по отношению к эксплуататорским классам, и какие конкретно государственные органы призваны выполнять ее функции. Аналогичные доводы прозвучали в выступлении Хрущева на июльском (1961 г.) пленуме ЦК КПСС. В разосланном для обсуждения четвертом варианте программы его предложение было учтено: тезис о диктатуре пролетариата был заменен понятием общенародного государства.

Згоржельской удалось прояснить вопрос о введении поста президента СССР, хотя при этом ею была допущена досадная оплошность. По ее словам, проект раздела о президенте был включен в качестве приложения к «осеннему» (окончательному) варианту текста Конституции, но при анализе его содержания она почему-то ссылалась на «летний» (предварительный) вариант ^{[5, с.142]}. Однако этот документ помещен в качестве приложения не к самому проекту Основного закона, а к объяснительной записке, его сопровождающей. Ни в самом тексте «осеннего» проекта, ни в объяснительной записке, ни разу не упоминалась должность президента, что свидетельствовало об окончательном отказе руководителей конституционной комиссии от ее учреждения. Теперь стало понятно, почему о ней ничего не говорится в «летнем» проекте, опубликованным Пыжиковым.

Напомним, что, согласно статьи 1 вышеуказанного документа, Президентом СССР, именуемым главой государства, должен был стать председатель Президиума Верховного Народного Совета, что предполагало совмещение одним лицом двух постов. Президент во всей своей деятельности должен был нести ответственность перед Верховным Народным Советом. Согласно статье 7 предусматривалось введение должностей вице-президентов СССР, которыми должны были являться заместители председателя Верховного Народного Совета СССР. Однако их полномочия были определены нечетко и сводились к одному – помогать президенту «исполняя свои обязанности поочередно» ^{[6, л.165-167]}.

Введение в научный оборот новых архивных материалов позволило российскими учеными не только глубоко осветить первый этап разработки проекта Основного Закона, лучше обеспеченного источниками, но и вписать его в целостную картину подготовки, обсуждения и осуществления третьей конституционной реформы в СССР. ^{[7, с.128-140; 8, с.551-605]}.

Ставшие ныне доступными архивные документы из фонда президиума Верховного Совета СССР (Ф.7523. Оп.131) свидетельствуют о том, что в 1961–1962 гг. сотрудники его аппарата создали обширные материалы для составления, как проекта Конституции в целом, так и в особенности для проработки вопросов государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций. По форме они представляли собой краткие (в несколько страниц) или развернутые (в десятки страниц) записки, предложения и справки, как сугубо информационного, так и аналитического характера. Их авторами являлись руководители и сотрудники юридического отдела, отдела по вопросам работы Советов, секретариатов палат Верховного Совета и других подразделений аппарата. Для историков данный вид источников представляет несомненный интерес, прежде всего, потому, что все эти материалы предназначались для внутреннего (служебного) пользования, а потому их составители могли высказывать свое мнение относительно свободно, не боясь выдвинуть заведомо спорные предложения и подвергнуть острой критике негативные явления. В них обосновывалась необходимость конституционной реформы, намечались ее направления, включавшие интересующее нас преобразование структуры и принципов функционирования высших органов государственной власти, содержался критический анализ правовых норм и институтов действующего Основного Закона 1936 г., прослеживалась практика их повседневной реализации, особенно случаи нарушения демократических принципов, заложенных в ее тексте. В этих материалах констатировалось несоответствие некоторых конституционных норм реальным потребностям практики функционирования высших властных структур СССР и вынужденные жизнью отступления от буквы закона, указывались пробелы в конституционном законодательстве. Кроме того, предлагались возможные варианты примерных формулировок соответствующих положений будущего Основного Закона с учетом, как накопленного опыта, так и перспектив в развитии советского общества и государства.

Хронологически рамки нашего исследования охватывают период с момента обоснования необходимости задач конституционной реформы, а также инициирования предложений о ее основных направлениях и организационном обеспечении (первые архивные документы такого рода датированы 27 марта 1961 г.) и до лета 1962 г., когда были составлены два первых черновых материала к проекту раздела о Советах, органах государственного управления и общественных организациях. На этом этапе выявились узловые проблемы конституционного регулирования вышеуказанных сфер, наметились пути (включавшие и альтернативные варианты) их решения. Иными словами, именно тогда начали формироваться контуры концепции будущих разделов.

В данной публикации автор имел возможность сосредоточиться на одной из обсуждавшихся в те годы проблем, а именно реформировании структуры высших органов государственной власти и государственного управления в СССР.

С инициативой, по-видимому, предварительно устно согласованной с руководством, о начале выработки предложений к тексту новой конституции еще до принятия программы КПСС и создания Конституционной комиссии выступил заведующий юридическим отделом президиума Верховного Совета Ф. И. Калинычев. В справке и наброске записки по этому вопросу, датированными 27 марта 1961 г., он, ссылаясь на решения ХХӀ съезда КПСС (1959) о внесении изменений и дополнений в действующую Конституцию, кратко обосновал необходимость конституционной реформы. При этом акцент им был сделан на серьезных переменах, происшедших в страны после ХХ съезда КПСС (1956). Справедливо полагая, что принятие предстоящим ХХӀӀ съездом проекта программы потребует подготовки нового Основного Закона, он сформулировал основные направления, по которым следует пересмотреть содержание действующей Конституции. Предложив развернуть эту деятельность незамедлительно, заведующий юридическим отделом выразил уверенность в том, что опыт, накопленный в течение двух лет после принятия решения об изменении Конституции, позволяет уже сейчас внести конкретные предложения. В их выработке должны были принять участие сотрудники ЦК КПСС, президиумов Верховного Советов СССР и Верховных Советов союзных республик, представители общесоюзных государственных органов и общественных организаций. Базовой структурой для координации усилий составителей и консультантов, по мнению Калинычева, мог бы стать аппарат президиума Верховного Совета СССР ^{[9, л.1-8]}.

Очередная организационная мера была предложена 28 июля 1961 г. заместителем юридического отдела Л. И. Мандельштамом. По поручению начальника секретариата президиума К. У. Черненко им был составлен персональный список рабочих групп, каждой из которых поручалось составление подготовительных материалов по одному из крупных конституционных вопросов, охвативших не только Советы, государственное управление и общественные организации, но и все другие разделы будущего Основного Закона ^{[9, л.9]}.

Рассматриваемая деятельность заметно активизировалась с осени 1961 г., особенно после состоявшегося 17–31 октября ХХӀӀ съезда КПСС. Сотрудниками юридического отдела, отдела по вопросам работы Советов и некоторых других подразделений аппарата были подготовлены коллективные и персональные докладные записки, справки, аналитические обзоры, перечни вопросов и тем, требующие дополнительного изучения. Они касались, как содержания текста будущей Конституции, так и организационного обеспечения его разработки. Все эти материалы направлялись в секретариат, руководитель которого иногда вносил в них коррективы и определял круг лиц, которым они рассылались.

Перед тем, как рассмотреть конкретные предложения, выработанные в 1961–1962 гг., необходимо кратко остановиться на самых главных теоретико-методологических ориентирах, которыми руководствовались все разработчики конституционной реформы. Прежде всего, это программные положения о полной и окончательной победе социализма в СССР и вступлении в период развернутого (непосредственного) строительства коммунизма. Далее следует отметить постулат об исчерпании функций диктатуры пролетариата и общенародном характере советского государства, необходимости дальнейшего развития социалистической демократии, для чего планировалось всемерно привлекать граждан к управлению государственными и общественными делами. Речь шла также о постепенном переходе многих функций, выполнявшихся в начале 1960-х гг. государственными органами, в ведение общественных организаций. Этот процесс должен был завершиться к 1980 г. Одновременно подчеркивалась, казалось бы, логически противоречащая этой перспективе мысль о недопустимости ослабления роли государства в ходе строительства коммунизма. Необходимо учесть, что в отличие от Конституции 1936 г. в новом Основном Законе намеревались зафиксировать не только сложившуюся ситуацию, но и отразить прогнозируемые тенденции развития общественного и государственного строя, провозглашенной в программе КПСС.

Еще одна методологическая установка вытекала из критики культа Сталина и его негативных последствий, прозвучавшая на ХХ и ХХӀӀ съездах КПСС. Было декларировано возрождение ленинских принципов организации и функционирования советской государственности. Считалось, что отступление от них, происшедшее в середине 1930-х гг. и выразившееся в чрезмерной централизации управления и концентрации реальной власти у Сталина, отход от принципа коллегиальности руководства, привели к серьезным издержкам, нарушениям законности и массовым необоснованным репрессиям. Возрождение ленинских норм функционирования государственных и партийных органов рассматривалось как одна из главных гарантий от рецидивов злоупотребления властью. Такой подход, с одной стороны, позволял критически подойти к анализу Конституции СССР 1936 г., а с другой, – сужал диапазон поиска оптимального решения конституционных проблем, так как абсолютизировал позитивное значение теоретического наследия Ленина, по-прежнему считавшимся непогрешимым классиком марксистского учения, и возводил в статус непререкаемого эталона ряд сложившихся при нем основ государственного строя.

Руководствуясь этими теоретико-методологическими ориентирами, составители предварительных материалов к тексту Конституции предложили предусмотреть в нем ряд существенных изменений в системе высших государственных органов. Прежде всего, по их мнению, следовало восстановить теоретически обоснованный Лениным и закрепленный в принятых при его жизни конституциях 1918 и 1924 гг. принцип полновластия Советов, от которого отступили в принятой при Сталине Конституции 1936 г. По первым конституциям съезд Советов, ВЦИК и ЦИК СССР, а в промежутках между их сессиями президиумы ВЦИК и ЦИК, определялись как высшие органы власти. Совнаркомы РСФСР и СССР рассматривались как исполнительные и распорядительные органы соответственно ВЦИК и ЦИК СССР. Советское и российское правительства формировались этими властными структурами и были им подотчетны. По Основному Закону 1936 г. Верховный Совет провозглашался не только высшим органом государственной власти, но и одновременно рассматривался как единственный орган, осуществлявший законодательную власть. Однако согласно ст. 31 в своей деятельности он не должен был вмешиваться в компетенцию органов, подотчетных ему – Президиума Верховного Совета СССР и Совета Народных Комисаров (Совета Министров). При этом правительство СССР согласно ст.64 этого документа определялось как «высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти» ^{[10, с.236]}.

В результате этого высшие и соответственно нижестоящие государственные органы стали подразделяться на органы государственной власти (законодательные) и органы государственного управления (исполнительные). Хотя в ст.65 и говорилось об ответственности Совнаркома перед Верховным Советом, а в перерывах между его сессиями – президиумом Верховного Совета, последний не имел не только юридического статуса высшего органа государственной власти, но и вообще какого бы тот ни было четко определенного правового положения. Он не был наделен полномочиями формировать и смещать правительство, своим указом президиум Верховного Совета мог освобождать от должности лишь отдельных членов Совнаркома ^{[10, с.234]}.

Такое искусственное, как представлялось авторам материалов, разделение государственных органов на две ветви противоречило ленинскому учению о соединении законодательной и исполнительной власти при советском строе. Оно фактически возрождало принцип разделения властей, характерный для буржуазного парламентаризма. Составители рассматриваемых материалов считали необходимым соединить главы о государственных органах в один раздел, определить Верховный Совет СССР и его президиум в качестве высших органов власти, а правительство рассматривать как их исполнительный или распорядительный орган, полностью им подчиненный ^{[9, л.4-5; 29, 72; 11, л.5-8, 35-36]}.

Особый интерес представляют предложения по реформированию высших органов государственной власти. По мнению их составителей, более чем 20-летний опыт показал, что Верховный Совет не может быть единственным органом государственной власти. Особенность его представительной природы заключается в том, что советский парламент рассматривался как «народное собрание трудящихся представителей», а не орган, где заседают профессиональные законодатели. Его депутаты не могли надолго отрываться от своей основной работы, что ограничивало продолжительность сессии несколькими днями. В такой ситуации президиум Верховного Совета вынужден был фактически выполнять функции законодательного органа, юридически таковым не являясь. Ему приходилось вносить своими указами изменения в действующее законодательство, утверждать новые границы между союзными республиками и образование новых национальных автономий, создавать и ликвидировать министерства, государственные комитеты и другие ведомства, осуществлять текущий конституционны контроль и прочие виды деятельности подобного рода.

Помимо вышеупомянутого наделения президиума Верховного Совета законодательными полномочиями предлагались два варианта реформирования структуры высших государственных органов. Для того, чтобы осуществлять функции высшей власти между сессиями Верховного Совета, не утрачивая при этом ее демократической формы, выдвигалась идея создания на расширенной представительной основе нового органа с условным названием «Государственный Совет СССР», который был бы наделен достаточным объемом властных прерогатив и представлял собой своего рода миниатюрный слепок с Верховного Совета с числом депутатов примерно в 200 человек. В его состав должны были войти по должности председатель Верховного Совета, председатели всех комиссий и депутаты, избранные от территориальных, производственных и национальных округов.

Функции этого органа могли бы заключаться в координации и направлении деятельности комиссий, организации подготовки законодательных проектов, проведении текущей законодательной работы и, что особенно важно, осуществления систематического контроля над работой управленческих структур. Сессии Госсовета могли бы созываться не реже 4-х раз в год. Его постоянным рабочим органом предполагалось сделать президиум Государственного Совета, состоящий из небольшого круга лиц и включавший одного-двух секретарей ЦК КПСС. Возглавлять президиум должен был председатель Госсовета.

Предусматривался и второй способ осуществления этой реформы, сходный по существу с первым вариантом. Согласно ему расширялись состав, структура и функции самого президиума Верховного Совета. Он трансформировался в орган, идентичный по своему юридическому статусу вышеупомянутому госсовету. Решение неотложных вопросов и ведение текущих дел предполагалось возложить на его рабочий орган, назвав его «бюро президиума» ^{[9, л.33; 11, л.37]}.

Теперь рассмотрим предложения, касающиеся структуры и принципов формирования самого Верховного Совета. Составители подготовительных материалов вынесли на обсуждение вопрос об увеличении численного состава верховного органа власти до 2,5-3 тыс. депутатов, т.е. примерно вдвое. Ими вносилось также предложение об увеличении количества депутатов, избираемых в одну из палат Верховного Совета – Совет Союза, также в два раза. Для этого нужно было изменить избирательную норму: вместо одного депутата от 300 тыс. избирать его от 150 тыс. человек. Такая мера, по мнению авторов, позволит уменьшить размер избирательных округов, что, в свою очередь, облегчит реализацию конституционного положения о проведении систематических отчетов депутатов перед избирателями и упростит процедуру отзыва скомпрометировавших себя народных избранников.

Изменения предлагалось внести и в порядок избрания депутатов в Совет Национальностей. В то время депутаты этой палаты избирались по одному от каждого избирательного округа. Такой порядок избрания, по мнению разработчиков реформ, фактически не обеспечивал представительство союзных и автономных республик, автономных областей в целом, так как каждый депутат фактически представлял только свой округ. Предлагалось предусмотреть в новом проекте избрание депутатов Совета Национальностей либо Верховными Советами союзных и автономных республик, а также областными советами автономных областей, либо непосредственно всем населением республик и автономных областей ^{[9, л.10-11]}.

Пожалуй, наиболее острым, спорным и сложным оказался вопрос о двухпалатной структуре Верховного Совета. Авторы предложений сформулировали его в предельно осторожной форме. Они задались вопросом, нужно ли иметь специальный орган представительства национальных республик и областей в составе Верховного Совета в условиях, когда ситуация в сфере национальных отношений коренным образом изменилась по сравнению с первыми десятилетиями советской власти.

Ссылаясь на новую программу КПСС, где говорилось о решении национальных проблем на базе общих экономических, политических и духовных интересов всех наций, разработчики предварительных материалов полагали, что настало время приспособить формы национального представительства к новым условиям развития советской демократии. При этом они рекомендовали учесть практику представительства национальностей в других государственных структурах. В президиуме Верховного Совета, Совмине и Верховном суде СССР форма национального представительств не являлись организационно обособленными. Напомнив, что федеративная форма государства не требует обязательного создания двухпалатной структуры высшего представительного органа, о чем, в частности, говорит опыт государственного строительства в РСФСР, они ставили по существу риторический вопрос, не пора ли строить формы представительства национальностей в Верховном Совете на тех же основах, что и в других государственных органах ^{[9, л.29-30]}.

Гораздо более напористо и категорично необходимость перехода к однопалатной структуре Верховного Совета пытался обосновать в своей докладной записке помощник председателя президиума Верховного Совета СССР В. А. Голиков. Судя по лаконичной резолюции Брежнева, подколотой к этому документу, он ознакомился с его доводами, но письменно не выразил своего отношения. В дальнейшем это предложение несколько раз обсуждалось, но ни в один из вариантов проекта не вошло ^{[12, л.1-5]}.

Изменения в структуре и функциях органов государственного управления мотивировались, прежде всего, тем, что после реформы, проведенной в 1957 г., основной формой госучреждения стали государственные комитеты, а не министерства. Их правовой статус не определялся действующей конституцией. В связи с этим предлагалось также назвать Совет министров «Правительственным Советом» или « Правительством СССР», при этом первое из новых наименований представлялось более предпочтительным, как подчеркивающее коллегиальный принцип его функционирования. Авторы подготовительных материалов считали также нужным закрепить в будущей конституции положение о создании коллегии в каждом государственном комитете или министерстве. Коллегия в целом или ее отдельные члены имели право обжаловать действия председателя комитета или министра в правительстве. В связи с требованием новой программы КПСС о распространении принципа выборности на всех руководящих работников госорганов предлагалось указать в тексте проекта, какие должностные лица избираются непосредственно советскими гражданами, а какие – представительными органами ^{[9, л.5, 27, 35; 11, л.42-48]}.

Авторы рассматриваемых материалов не ограничились анализом достоинств и недостатков самих конституционных норм и принципов в рамках формально-юридического подхода. Не меньший интерес для историков представляют их суждения о том, насколько последовательно и эффективно положения Основного Закона о высших государственных органах воплощаются в жизнь, в каких сферах деятельности конституционный механизм пробуксовывает: речь идет о нарушении демократических принципов или их формальном проведении во многом из-за отсутствия соответствующих оговорок в Конституции.

Особую озабоченность аналитиков вызывала сложившаяся практика функционирования Верховного Совета СССР. При Сталине, как отмечалось в одной из справок, подавляющая часть вопросов решалась в органах государственного управления, подрывая значимость единственного высшего органа власти. Наиболее наглядно тенденция к формализации его деятельности, несоответствие конституционного статуса реальной роли в политической системе проявилась в систематическом нарушении сроков созыва сессий Верховного Совета и узости круга рассматриваемых им вопросов. За время полномочий второго (1946-1950 гг.) и третьего (1950-1954 гг.) созывов вместо 16 сессий, предусмотренных законом, состоялось всего 10. В повестке дня пяти из них значилось всего два вопроса – утверждение государственного бюджета и указов Президиума Верховного Совета. В те годы нормотворческая деятельность советского парламента ограничивалась принятием закона о защите мира и утверждением каждой из палат положения о комиссии законодательных предположений.

Несоблюдение сроков созыва сессий не удалось преодолеть и после смерти Сталина. Сессии Верховного Совета четвертого созыва (1954-1958 гг.) собирались всего 9 раз, но в 1954 и 1956 гг. вместо двух было проведено по одной сессии. В период полномочий пятого созыва (1958-1962 гг.) в 1959 и 1962 гг. также состоялось по одной сессии. В справке указывалось, что аналогичное положение с проведением сессий Верховного Совета сложилось в союзных и автономных республиках.

Не менее красноречивы зафиксированные в этом же документе сведения о том, что возглавлявший систему Советов всех уровней Верховный Совет СССР за все время своего существования ни разу не обсуждал деятельность Советов. Кроме того, вопреки положениям Конституции, предусматривавшим подотчетность Президиума Верховного Совета и правительства СССР советскому парламенту, деятельность этих органов не была предметом обсуждения на сессиях, если не считать утверждения указов Президиума и докладов Совета Министров о выполнении годового бюджета. Однако эти вопросы, по справедливому мнению составителей справки, не охватывали всех полномочий подотчетных органов. Не лучше обстояли дела с высшими струтурами суда и прокуратуры. За 25 лет своей деятельности советский парламент ни разу не заслушал отчеты председателя Верховного суда и Генерального прокурора. Еще один меткий штрих дополняет общую картину порочных традиций, утвердившихся в высшем звене государственной власти: за всю его четвертьвековую деятельность не было ни одного случая внесения законопроекта каким-либо из депутатов.

Серьезные изъяны были вскрыты и в деятельности Президиума Верховного Совета, выполнявшего функцию коллективного главы государства. Так, внесение изменений в действующее законодательство между сессиями, вопреки букве Конституции, аппаратные аналитики не оценивали в качестве порока, а считали его вынужденной жизненной необходимостью. Неприемлемым они признали способы принятия актов не на заседании Президиума, а в опросном порядке, при этом число указов общенормативного значения, принятых подобным путем, продолжало оставаться довольно высоким. В 1954-1962 гг. на заседаниях Президиума было рассмотрено 838 вопросов, а посредством опросов – более 9 тыс. Для понимания необоснованности такой практики предлагалось учесть, что до утверждения подобного рода документов на сессии Верховного Совета проходит порой длительное время, в течение которого они фактически действуют как закон. Кроме того, при таком процедурном порядке нарушается принцип коллегиальности: у членов Президиума отсутствует возможность выслушать мнение коллег и выступить с обоснованием собственной позиции. Кроме того, в этом случае трудно учесть национальные особенности и опыт союзных республик.

Руководствуясь положением третьей программы КПСС о повышении роли постоянных комиссий в работе Советов всех уровней и, в особенности, в осуществлении ими контроля над деятельностью министерств и ведомств со стороны Верховного Совета СССР, составители материалов к проекту Конституции уделили этому вопросу должное внимание. Разъясняя смысл программной директивы партии, они заявили, что советский высший орган народного представительства в отличие от парламента капиталистического государства состоит не из профессиональных законодателей, а из представителей народа, продолжающих одновременно трудиться на предприятиях и в учреждениях. Эта особенность советской демократии обусловливает краткосрочность сессий союзного и республиканских Верховных Советов, а значит, ограниченную возможность всесторонне и тщательно рассматривать соответствующие вопросы на их заседаниях. Тем большее значение в таких условиях приобретает деятельность постоянных комиссий, функции которых не должны ограничиваться подготовкой и рассмотрением законопроектов. Им необходимо систематически контролировать работу министерств, ведомств и других подотчетных высшему представительному органу учреждений, привлекая для этого, как депутатов, так и представителей общественности.

В аналитических записках на эту тему, прежде всего, отмечалось отсутствие в действующей Конституции статей, не только определяющих задачи и правовой статус постоянных комиссий, но даже содержащих их перечень. Правда, в ней (ст.51) предусматривалась возможность создания Верховным Советом следственных и ревизионных комиссий по любому вопросу. Вот почему в предложениях к проекту нового Основного Закона было высказано мнение о включении в него не только нескольких статей, но и даже специальной главы или раздела по этому вопросу.

Между тем, сложившиеся к началу 1960-х гг. формы деятельности комиссий не соответствовали ни стоявшим перед ними задачам, ни возлагавшимся на них надеждам. К тому времени в каждой из палат создавались комиссии законодательных предположений, государственному бюджету и по иностранным делам, а в Совете Национальностей существовала еще экономическая комиссия, ведавшая развитием народного хозяйства, союзных республик и автономий. По мнению сотрудников аппарата Верховного Совета, при такой структуре комиссий не было возможности обеспечить надлежащий контроль над разнообразной деятельностью органов государственного управления. К тому же, количество депутатов, привлекаемых к активной работе в комиссиях, составляло не более 19 % их общего числа. Для исправления этого недостатка предлагалось, наряду с прежними, образовать новые комиссии по каждой группе родственных отраслей государственной, хозяйственной и культурной сфер (народнохозяйственного плана, бюджета и финансов; промышленности и строительству; транспорту и связи; народному образованию, науке и культуре). Экономическую комиссию Совета национальностей предполагалось сохранить, дополнив ее сферу деятельности культурой, для чего предлагалось внести корректировку в название.

Далеко не оптимальной была и форма деятельности комиссий. По словам авторов материалов, их заседания созывались нерегулярно и крайне редко. В частности, в 1960 и 1961 гг. комиссии законодательных преположений созывались лишь по одному разу вместо предусмотренных положением ежеквартальных заседаний. Кроме того, поскольку их собирали впритык к началу сессии, работали они всего 2-3 часа, следовательно, недостаточно продуктивно. Правда, бюджетные комиссии созывались на более длительный период (30-35 дней), но всего один раз в год, а нужно было не менее трех и на больший срок.

Высказывалось также мнение о необходимости увеличения численности комиссий. К примеру, бюджетная комиссия формировала из своего состава, насчитывавшего 39 депутатов, 12-14 отраслевых подкомиссий, но практически в их работе принимали участие 20-25 чел., а в каждой подкомиссии – 2-3 депутата. Деятельность экономической подкомиссии, формируемой путем включения двух депутатов от каждой союзной республики и насчитывавшей 31 член, была затруднена из-за неявки некоторых ее участников по уважительным причинам, вследствие чего ряд республик был лишен своего в ней представительства. В связи с такой ситуацией было внесено предложение об увеличении обеих комиссий до 45 человек, при этом учитывался опыт их работы в соответствующих секторах народного хозяйства, культуры и государственного строительства.

В материалах упоминалась еще одна не лучшая традиция функционирования верховного органа власти. Членов комиссий обычно вызвали непосредственно на ее заседание, а подготовка повестки дня и рассматриваемых вопросов полностью осуществлялось сотрудниками их аппарата. В этой связи предлагалось по решению председателя систематически привлекать членов комиссии для предварительной проработки ряда положений к заседанию, для чего планировалось освобождать их на это время от служебных обязанностей ^{[11, л.34, 37, 179; 9, л.122-127, 148-152]}.

Таким образом, к лету 1962 г. подготовительный этап к написанию новой Конституции завершился. Его итоги были подведены в записке заведующего сектором Президиума Верховного Совета СССР К. У. Черненко и заведующего юридическим отделом Ф. И. Калинычева, адресованной председателю Президиума Л. И. Брежневу и датированную 4 июля 1962 г. В ней отмечалось, что сотрудники аппарата подготовили материалы к проекту будущей Конституции. При этом в разделе «Государственное управление, деятельность Советов и общественных организаций» выделено семь основных вопросов, из которых для нашей темы особенно интересны следующие: первый – о Верховном Совете СССР, его Президиуме и государственном управлении, третий – о постоянных комиссиях, четвертый – о формировании, утверждении и исполнении народно-хозяйственного плана и бюджета, пятый – об избирательной системе. По каждому из этих вопросов составлены проекты глав и статей, а также развернутые справки с изложением истории развития упоминаемых конституционных институтов и учреждений, критическим обзором глав и статей действующего Основного Закона с конкретными предложениями по их совершенствованию.

По признанию авторов записки, не все аспекты вышеуказанных вопросов удалось глубоко проработать, К тому же, членами рабочих групп были высказаны противоречивые суждения. К недостаточно продуманным проблемам отнесено взаимодействие Советов и общественных организаций в осуществлении законодательного процесса и. в частности, в праве законодательной инициативы, контрольных функций и деятельности постоянных комиссий. Особенно трудно, но необходимо, по мнению авторов записки, четко разграничить деятельность советских органов, хозяйственных структур и общественных организаций по руководству различными отраслями народного хозяйства, прежде всего, совнархозами и Советами по координации крупных экономических районов. Нуждалась в реформировании и советская избирательная система, в частности, предполагалось дальнейшее обсуждение предложений об использовании производственного принципа и создании многомандатных избирательных округов.

Хотелось бы особенно подчеркнуть, что выявившееся на подготовительном этапе разномыслие среди участников рабочих групп в записке оценивается положительно. Более того, приступая после создания 15 июня 1962 г. подкомиссии Брежнева к непосредственной работе по написанию текстов порученных ей разделов проекта, Черненко и Калинычев считали обязательным ознакомить всех членов рабочих групп с полным перечнем выявленных в 1961-1962 гг. вопросов и спектром мнений по ним, чтобы каждый участник этого процесса владел полной информацией.

Они предлагали обсудить спорные вопросы, не отвергая с порога, без всестороннего рассмотрения, альтернативные суждения и предложения. После этого предполагалось их тщательное дополнительное изучение, наряду с ранее упущенными вопросами или слабо разработанными аспектами возникших проблем, для чего в необходимых случаях планировалось привлекать специалистов. Лишь затем следовало бы попытаться выработать оптимальную позицию, составить проект нового варианта общей записки (по всем порученным подкомиссии вопросам) и написать проект соответствующих глав и статей ^{[11, л.1-6]}. Таким образом, проведенная аппаратом Президиума Верховного Совета ССР подготовка к написанию проекта конституции может считаться полезной и всесторонней.

Определился круг сложных и спорных вопросов, требовавший дополнительной проработки и согласования в руководящих инстанциях. Сложился организационный механизм написания и переработки текста (рабочие группы по отдельным главам; коллектив авторов, готовивший сводный текст, формы обсуждения написанных материалов и дискуссий по спорным вопросам). Возникла иерархическая система согласования сложных и неясных вопросов с руководством в лице начальника секретариата президиума Верховного Совета СССР К. У. Черненко, секретаря президиума М. П. Георгадзе и председателя президиума Л. И. Брежнева, который одновременно возглавлял данную конституционную подкомиссию. Кроме того, после некоторых колебаний и споров была определена методика работы над проектом: утвердилось мнение идти от первоначально широкого охвата конституционных вопросов к ограничению тем, отбираемых для включения в проект: от учета всего многообразия их решений к выбору оптимального варианта и поиску емкой и лаконичной формулировки соответствующей статьи.

Успешный старт подготовки проекта конституции позволял надеяться, что она не затянется надолго. И действительно, летом 1964 г. на обсуждение Конституционной комиссии был представлен проект, который был к осени доработан с учетом состоявшегося обсуждения. Однако смещение в октябре Н. С. Хрущева со всех руководящих постов застопорило завершение реформы. Хотя в декабре 1964 г. главой Конституционной комиссии стал Л. И. Брежнев, работа над проектом возобновилась лишь в июне 1968 г. Руководители партии и государства до конца 1972 г. не могли определиться со стратегией реформы: стоит ли создавать проект новой конституции или вносить ряд принципиальных изменений в действующий Основной Закон. Предстояло скорректировать некоторые концептуальные установки, принятые при Хрущеве. В силу этих и других внутренних и внешних факторов подготовка проекта растянулась до мая 1977 г. Поворотные вехи этого процесса рассматривались в вышеуказанной обобщающей статье автора этих строк ^{[1, с.135-184]}.