Об отсутствии единого нормативно закрепленного порядка приведения в исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека

Соловьева Татьяна Владимировна кандидат юридических наук старший преподаватель, кафедра гражданского процесса, Саратовская государственная академия права 410056, г. Саратов, ул. Вольская, дом 1 Solov'eva Tat'yana Vladimirovna PhD in Law Senior Lecturer, Department of Civil Process, Saratov State Law Academy 410056, Russia, Saratov, ul. Volskaya, 1. s80t@rambler.ru

Порядок приведения в исполнение решений Европейского Суда по правам человека существенно отличается от порядка приведения в исполнение актов судебных органов РФ. Европейский Суд по правам человека является межгосударственным судебным органом и решения, которые он принимает, направлены против определенного государства. Это один из немногих органов, который своими постановлениями может вмешаться в суверенитет государства.

Кроме того, существование правовых норм, по-разному закрепляющих порядок приведения в исполнение решений данного суда, говорит о несогласованности и неупорядоченности российского законодательства в области исполнения решений Европейского Суда по правам человека. Отсутствие единого нормативно закрепленного порядка исполнения постановлений Европейского Суда создает на практике немало проблем.

Приведем лишь некоторые нормативно-правовые акты РФ, которые, так или иначе, регулируют процесс исполнения постановлений Европейского Суда.

Итак, Конституция РФ в статье 53 устанавливает, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Упомянув о Конституции РФ применительно к порядку исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека, отметим, что в любом таком постановлении ответственным субъектом перед Европейским Судом является государство, следовательно, государство не может не исполнить постановление Европейского Суда. Статья 53 Конституции является лишь правилом, которое может быть реализовано только при соблюдении и выполнении норм иных законодательных актов. Напрямую Конституция никоим образом не регулирует порядок исполнения решений Европейского Суда по правам человека.

Если мы обратимся к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007^[1], то здесь решения Европейского суда по правам человека буквально не отнесены к числу исполнительных документов. Это связано с тем, что механизм испол­нения актов такого органа имеет очень мало общего с процедурами исполнения актов иностранных государств, для приведения в исполнение указанных решений предварительного признания их на территории РФ не требуются, поскольку они становятся обязательными для исполнения с момента вынесения.

Судебной практике известны попытки приведения в исполнение таких актов в порядке, установленном для признания иностранных ре­шений, которые совершенно оправданно не встретили поддержки. В качестве примера может быть приведено дело по заявлению В. А. Мандрыкина в Ростовский областной суд с ходатайством о принудительном исполнении решения Европейского суда по правам человека от 4 сентября 2003 г., в котором Правительство РФ признало причинение ущерба и согласилось выплатить компенсацию морального вреда в размере, определенном в деле Бурдова, однако ее своевременно не выплатило.^[2]

Определением Ростовского областного суда от 30 ноября 2004 г. заявление В.А. Мандрыкина было возвращено. Верховный Суд РФ определение о возвращении заявления отменил и вынес определение об от­казе В.А. Мандрыкину в принятии заявления о признании и принудительном исполнении решения Европейского суда по правам человека, указав следующее: «в соответствии со ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления суда по делам, в кото­рых они являются сторонами. Окончательное постановление Суда на­правляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением. Следовательно, Европейский суд по правам человека не является иностранным судом, чье решение может быть признано в порядке ст. 409 ГПК РФ, поэтому данное ходатайство не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства».

Статья 1 ФЗ «Об исполнительном производстве» закрепляет, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, для требований по исполнительным документам к казне РФ и получателям федерального бюджета установлен специальный порядок, не обладающий признаками принудительного исполнения, как это предусмотрено Законом «Об исполнительном производстве».^[3]

Из сферы регулирования обоих Федеральных законов «Об исполнительном производстве» (№ 119-ФЗ и № 229-ФЗ) исключены и, следовательно, судебными приставами-исполнителями не исполняются исполнительные листы судов о взыскании денежных средств за счет бюджетов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В то же время проблемы с исполнением подобных исполнительных документов вызваны тем, что фактически никакой принудительной процедуры их исполнения не установлено.^[4]

Казалось бы, что процедура исполнения судебных актов должна быть единой. Однако в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 тюля 2005г. №8-П^[5] указано, что федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.

Поскольку компенсация, присужденная Европейским Судом по правам человека взыскивается с казны государства, необходимо обратить внимание на одну из поставленных в Бюджетном послании Президента РФ задач бюджетной политики на 2007 г. и среднесрочную перспективу по совершенствованию механизма исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.^[6]

При этом Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 09.03.2007г. «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» не предусматривает каких-либо действий по совершенствованию механизма исполнения решений по искам к казне РФ.^[7]

В настоящее время статья 29 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) устанавливает принцип единства бюджетной системы Российской Федерации одним из составляющих которого является единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с принципом единства бюджетной системы в Бюджетный кодекс РФ включена норма, по которой «обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом».^[8]

Единый порядок исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ установлен положениями главы 24.1 Кодекса.^[9]

Так, статья 242.1. БК РФ устанавливает, что исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов. К исполнительному документу (за исключением судебного приказа), направляемому для исполнения судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем, должны быть приложены надлежащим образом заверенная судом копия судебного акта, на основании которого он выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

Под средствами бюджетов понимаются денежные средства, находящиеся на расчетном счете бюджета, в том числе и распределенные посредством уведомлений о лимитах бюджетных обязательств на лицевых счетах бюджетных учреждений.^[10]

Из содержания данной статьи можно выделить, как минимум, два условия, необходимых для исполнения решений Европейского суда по правам человека:

1) исполнительный лист (получение исполнительного листа на решение Европейского Суда по правам человека является неосуществимым действием, как мы указывали ранее);

2) присужденная денежная компенсация должна быть указана в рублях.

Р.В. Зайцев полагает, что выход из сложившейся ситуации может быть найден в применении данного кодекса совместно с обладающей большей юридическом силой Конвенцией по правам человека, которая устанавливает обязательность актов Европейского суда по правам человека и не говорит о необходимости получения исполнительного листа с соблюдением дополнительных формальностей. Другим вариантом может выступить изменение сложившейся практики судов и разрешение получения исполнительных листов на основании актов межгосударственных органов. Возможность изменения практики исключать нельзя, поскольку Россия относится к числу стран с континентальной системой права. В любом случае даже отказ от использования механизма Бюджетного кодекса РФ не должен выступить препятствием для принудительного исполнения решений Европейского суда.^[11]

Далее хотелось бы обратиться к Гражданскому кодексу РФ. Гражданский кодекс в статьях 1069-1070, устанавливает, что к исполнению решений, вынесенных против государства и его подразделений, следует применять то же самое, что и в случае решений, вынесенных против физических лиц, что означает следующее: исполнимое судебное решение обеспечивает кредитора правом требовать, чтобы государство принудительно исполнило судебное решение от его имени. Это в равной мере применимо в случае, если решение вынесено против государства или его подразделений. Должник (включая государство) отвечает перед кредиторами всем своим имуществом.^[12]

Чрезвычайную актуальность поставленная проблема принимает ввиду масштабов взысканий из федерального бюджета. Вопросы списания денежных средств со счетов федерального бюджета имеют политическое значение ввиду масштабов предъявляемых требований, а также того обстоятельства, что в данном случае списание со счетов, открытых органам федерального казначейства, представляет собой ответственность государства.^[13]

Таким образом, обращение взыскания на средства федерального бюджета по долгам государства, не предусмотренным в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год, является фактически невыполнимым. Однако государство обеспечивает свои обязательства не только собственным бюджетом. По общему правилу, установленному в ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом. Если не принимать во внимание размер сложившегося внешнего и внутреннего долга Российской Федерации, уровень жизни основной массы граждан нашего государства и основную функцию государства по осуществлению своей деятельности в интересах большинства своих граждан, то данное правило достаточно корректно вытекает из презумпции равноправия государства и других участников гражданского оборота, закрепленной в п. 1 ст. 124 ГК РФ. Поэтому следует рассмотреть возможность исполнения судебного решения путем обращения взыскания на иное имущество казны Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета.^[14]

В соответствии со ст. 1069 ГК РФ за счет казны Российской Федерации подлежит возмещению "вред, причиненный лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа".

Из сказанного следует, что имущественная ответственность государства ограничена имуществом казны, из которого исключается также ограниченное в обороте имущество определенного вида.^[14]

Отметим, что Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы не содержат конкретных норм, в соответствии с которыми приводились бы в действие постановления Европейского Суда по правам человека. Однако Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" добавил статьи ГПК РФ, АПК РФ следующими частями:

1. ч.3. ст.428 ГПК РФ, если судебное постановление предусматривает обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, к выдаваемому исполнительному листу должна прилагаться заверенная судом в установленном порядке копия судебного постановления, для исполнения которого выдан исполнительный лист.
2. ч.3.1. ст. 319 АПК РФ, если судебный акт предусматривает обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, к исполнительному листу, направляемому судом по ходатайству взыскателя, должна прилагаться заверенная судом в установленном порядке копия судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.

Положительными моментами Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» являются:

Во-первых, все нормы и положения БК РФ теперь являются нормами и положениями прямого действия, то есть не требуют издания еще каких-либо нормативных актов.

Во-вторых, такого общего для всех видов публично-правовых образований порядка в российском законодательстве еще не было. Ведь раньше на уровне постановлений Правительства РФ устанавливался порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания только на средства федерального бюджета.

В-третьих, прописаны общие требования ко всем (независимо от вида иска) прилагаемым к исполнительным документам (исполнительному листу или судебному приказу) документам, которые должны быть направлены для исполнения «судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем» вместе с исполнительным документом.^[8]

Таким образом, названный Федеральный закон РФ от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ позволил устранить ряд пробелов и коллизий в праве, имевших место в правовом регулировании исполнения решений по искам, обращенных к казне Российской Федерации, установленных Конституционным Судом РФ № 8-П. В частности:

1.порядок исполнения теперь регулируется федеральным законом, а не постановлением Правительства РФ;

2. установлен 3-месячный срок исполнения судебных актов, что позволило устранить неопределенность в имеющейся процедуре. Данный срок более длительный, чем предусмотрено законодательством об исполнительном производстве. Но это является оправданным, так как трудно себе представить, чтобы исполнение судебных актов, вынесенных против государства, производилось мгновенно.

В соответствии с положениями статей 3 и 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»^[15] одним из основополагающих принципов построения судебной системы является обязательность судебных постановлений. В частности, в статье 6 названного закона установлено, что вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории страны.

При этом неисполнение постановления суда приравнивается к проявлению неуважения к суду и влечет ответственность, предусмотренную федеральным законом. Действительно, при широком подходе к определению действий (бездействия), образующих "неуважение к суду", можно согласиться с тем, что неисполнение судебных постановлений свидетельствует о проявлении обязанным лицом неуважения к судебному органу^[16].

Исходя из этого, следует, что неисполнение постановлений Европейского Суда по правам человека является проявлением неуважения, именно к Европейскому Суду по правам человека, как межгосударственному судебному органу, целью деятельности которого является защита прав и свобод любого гражданина и человека.

Установление федеральными законами конкретного порядка исполнения решений судебных органов о взыскании средств из федерального бюджета является правомочным и выступает вынужденной мерой ввиду необходимости строгого соблюдения норм законодательства при исполнении доходной части бюджета для финансирования бюджетных учреждений, в том числе своевременной выплаты заработной платы работникам этих учреждений, а также своевременного финансирования других функций государства.^[17]

Проведя анализ некоторых нормативно-правовых актов, можно констатировать, что ни в одном из них не содержится понятия «решение Европейского Суда по правам человека», а тем более информация о том, что такое решение обязательно для исполнения Российской Федерации. По сути, для того чтобы привести решение Европейского Суда по правам человека в исполнение заинтересованному лицу необходимо пройти не одну государственную инстанцию. Нормативно-правовые акты закрепляют лишь сам порядок проведения взыскания с государственной казны материальной компенсации за вред, причинный государственными органами и должностными лицами.

Кроме того, в российском законодательстве нет указания на то, что решение Европейского Суда по правам человека содержит в резолютивной части меры общего и индивидуального характера. И если порядок реализации мер индивидуального характера хотя бы частично отражен в законодательстве, а, именно, вынесенное Европейским Судом по правам человека судебное решение подлежит исполнению через Министерство финансов РФ, то вопрос о том, как реализовывать меры общего характера остается открытым и неурегулированным вовсе.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации можно назвать один лишь нормативно-правовой акт, который достаточно детально (по сравнению с другими нормативными актами) регулирует порядок исполнения решений Европейского суда в части денежной компенсации, а именно, Бюджетный кодекс. Однако такая ситуация оставляет желать лучшего, поскольку имеются противоречия не только между нормами национального законодательства, но также и с нормами межгосударственных актов.

Подводя итог, отметим, вступив в Совет Европы, Российская Федерации гарантированно обеспечила каждому гражданину реализацию права на судебную защиту путем обращения в Европейский Суд по правам человека. При этом абсолютно не было предпринято никаких шагов для законодательного системного закрепления порядка приведения таких постановлений в действие. Учитывая специфику деятельности Европейского суда по правам человека, необходимо предусматривать и особую процедуру исполнения его актов.

Процесс исполнения судебных актов должен иметь одну нормативно-правовую основу. Только при четком регулировании процедуры исполнения постановлений Европейского суда по правам человека российская Федерации сможет гарантировать каждому гражданину полноценную реализацию права на судебную защиту.

Выход видится в принятии федерального закона «О порядке исполнения постановлений Европейского суда по правам человека на территории Российской Федерации». В данном законе должна содержаться следующая информация:

1) решение Европейского Суда по правам человека является обязательным для исполнения в Российской Федерации;

2) решения Европейского Суда по правам человека подлежат обязательному переводу на русский язык и опубликованию в официальных источниках (например, в Российской газете);

3) порядок исполнения решения определяется в зависимости от вида мер (меры общего и индивидуального характера), указанных в решении:

а) в части исполнения мер индивидуального характера: должен быть четко определен орган, в который необходимо обратиться для возмещения материальной компенсации; срок рассмотрения и исполнения решения; определен порядок восстановления предыдущего юридического состояния и органы, ответственные за проведение данных действий.

б) в части исполнения мер общего характера: определить виды мер общего характера, которые могут применяться на территории Российской Федерации (например, внесение изменений в отдельные законодательные акты, проведение правовой экспертизы и др.); закрепить органы, ответственные за проведение действий, направленных на реализацию отдельных видов мер общего характера.

4) условия и порядок привлечения к ответственности за невыполнение или несвоевременное исполнение решения Европейского суда по правам человека.