Особенности осуществления государственного контроля в сфере труда на предприятиях резидентов свободного порта Владивосток

Горян Элла Владимировна ORCID: 0000-0002-5962-3929 кандидат юридических наук доцент, Владивостокский государственный университет 690014, Россия, Приморский край, г. Владивосток, ул. Гоголя, 41, каб. 5502 Gorian Ella PhD in Law Associate Professor, Vladivostok State University 690014, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Gogol str., 41, office 5502 ella-gorjan@yandex.ru Другие публикации этого автора

Режим свободного порта Владивосток (далее - СПВ) действует в некоторых районах Приморского края, Камчатского края, Хабаровского края, Сахалинской области и Чукотского автономного округа уже третий год. Статус резидентов СПВ получили более 150 компаний, трудоустроивших более 21 тысячи работников. Несмотря то, что большинство рабочих мест занято жителями Дальнего Востока, приток трудовых мигрантов, как правило, из стран Средней Азии, увеличивается ^{[1, c. 18]}, что позволяет управляющей компании АО «Корпорация развития Дальнего Востока» говорить об увеличении количества рабочих мест до 51 тысячи к 2020 году ^[2]. Поскольку возможность получения мигрантами работы ограничивается разными квотами, уровень нелегальной миграции остается высоким. Среди других причин, способствующих росту нелегальной миграции, следует отметить неэффективность государственного контроля, коррупцию, безнаказанность работодателей, нанимающих нелегальных мигрантов. Законодательство о СПВ упростило порядок получения иностранцами разрешения на работу и не требует от работодателей-резидентов СПВ получения специальных разрешений (ст. 13.6) ^[3]. Трудовые мигранты в силу ряда причин уязвимы к трудовой эксплуатации и рабству, хотя для регулирования трудовых отношений в СПВ используется законодательство РФ о труде. Но рискуют также и граждане Российской Федерации, занятые на предприятиях резидентов СПВ, поскольку специальный правовой режим СПВ предусматривает снижение так называемого «избыточного вмешательства» контрольных органов, что чревато злоупотреблениями работодателей в сфере труда. При разработке законодательства о СПВ в качестве одного из ключевых аспектов рассматривалось осуществление государственного (муниципального) контроля, а точнее, максимальное его ограничение, что, по мнению авторов проектов закона, должно было способствовать привлечению инвесторов ^[4]. Это направление касалось и контроля в сфере трудового законодательства. За два года еще не возникали споры, касающиеся осуществления контроля в сфере труда на предприятиях резидентов СПВ, однако наличие вышеуказанных предпосылок для нарушений со стороны работодателя вынуждают исследовать вопрос особенностей осуществления федеральной инспекцией труда своих полномочий на предприятиях СПВ и выделить спорные моменты правового регулирования.

В российской научной литературе отсутствуют специальные исследования, посвященные указанным вопросам. Большая часть исследований посвящена общим проблемам функционирования федеральной инспекции труда ^{[5; 6; 7]}, проводятся исследования по вопросам имплементации международных стандартов деятельности инспекций труда в национальное законодательство ^{[8; 9]}. Все вышеуказанное и определяет актуальность нашего исследования.

Методологию научного исследования составят системно-структурный, формально-логический и герменевтический методы. Специальные юридические методы познания будут представлены сравнительно-правовым и формально-юридическим методами.

Согласно ст. 15 ч. 4 Конституции РФ системообразующую роль в правовом механизме регулирования правовых отношений занимают нормы и принципы международного права. Для нашего исследования интерес представляют конвенции Международной организации труда (далее – МОТ), закрепляющие международные трудовые стандарты. Так, в сфере миграции определяющую роль играют Конвенция №97 о работниках-мигрантах (пересмотренная в 1949 году) и Конвенция №143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения. Эти инструменты устанавливают систему гарантий прав мигрантов, что позволяет более эффективно разрабатывать и реализовывать политику в сфере миграции. Однако специалисты в сфере трудового права полагают, что их ратификация Российской Федерацией преждевременна, поскольку в нынешних экономических условиях необходима приоритетная защита именно национального рынка труда ^{[10, с. 96]}. С ними трудно согласиться, поскольку количество иммигрантов в России и на Дальнем Востоке растет и, как было показано выше, мигранты активно используются в качестве рабочей силы на предприятиях резидентов СПВ. Отсутствие действенных гарантий прав мигрантов является одной из причин трудовой эксплуатации и рабства ^[11].

В правовом механизме обеспечения прав работников ключевую роль играет государство, осуществляя государственный надзор над соблюдением трудового законодательства. Основная роль в таком национальном механизме отведена инспекции труда, представители которой имеют широкие полномочия по осуществлению контроля.

Полномочия инспекторов труда закреплены в следующих конвенциях МОТ: Конвенции об инспекции труда в промышленности и торговле 1947 года (№81) с протоколом 1995 года к ней (далее – Конвенция №81), Конвенции об инспекции труда в сельском хозяйстве 1969 года (№129), Конвенции об инспекции условий труда и быта моряков 1996 года (№178). Из указанных конвенций Российской Федерацией ратифицирована только Конвенция №81. Другие конвенции МОТ, регулирующие полномочия инспекторов труда, по разным причинам не ратифицированы, что ограничивает механизм охраны и защиты прав трудящихся в столь важных и сложных для инспекции отраслях экономики, как сельское хозяйство, рыболовство и торговый флот, тем более, что резиденты СПВ осуществляют разные виды деятельности, в том числе и в сфере сельского хозяйства и рыбной отрасли.

Среди иных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность инспекций труда, следует отметить Трудовой Кодекс Российской Федерации (глава 57 «Государственный контроль (надзор) и ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»). Полномочия инспекторов труда закреплены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №324 (ред. от 01.07.2016) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» и конкретизируются в Федеральном законе от 26.12.2008 №294-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ-294) ^[12], а также Административном регламенте исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденном приказом Минтруда России от 30.10.2012 № 354н (ред. от 04.05.2017). Для эффективного и единообразного применения инспекциями труда положений ФЗ-294 используются соответствующие Методические рекомендации ^[13].

Учитывая особый правовой режим СПВ, законодатель определил особый порядок осуществления федеральной инспекцией труда своих функций на предприятиях резидентов СПВ, закрепив соответствующие положения в Федеральном законе от 13.07.2015 №212-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О свободном порте Владивосток» (далее – ФЗ-212) ^[14], Постановлении Правительства РФ от 30.07.2016 №729 «О совместных плановых проверках, проводимых в отношении резидентов свободного порта Владивосток органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – постановление №729) ^[15] и приказе Минвостокразвития России от 01.09.2015 №167 «Об установлении Порядка согласования внеплановых проверок, а также заявленных органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля оснований для их проведения в отношении резидентов свободного порта Владивосток» (далее – приказ №167) ^[16].

Рассмотрим подробнее порядок осуществления государственного контроля в сфере труда на предприятиях СПВ на предмет его соответствия положениям Конвенции №81, поскольку, как было указано ранее, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ ее положения обладают высшей юридической силой по сравнению с нормами национального законодательства. Поэтому государственные инспекторы труда обязаны руководствоваться ее нормами в качестве «правоустанавливающих при возникновении конфликтных либо спорных ситуаций при осуществлении ими контроля (надзора) в сфере труда» (п. 1.3.2) ^[13].

Подробный анализ несоответствия законодательства о государственном (муниципальном) контроле положениям Конвенции №81 уже был проведен в исследовании А.А. Сапфировой ^[9]. Полагаем, что необходимо согласиться с мнением автора, что в отношении мероприятий по защите трудовых прав работников необходимо применять положения ст.16 указанной конвенции о проведении проверок «так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений», а также с мнением о неприменимости ст. 15 ФЗ-294 к деятельности инспектора труда в части недопустимости осуществления проверки без присутствия работодателя, поскольку это будет препятствовать достижению цели осуществления надзора – защите и восстановлению нарушенных трудовых прав работников ^{[9, с. 188]}.

Плановые проверки деятельности резидентов СПВ проводятся в виде совместных плановых проверок (ч. 3 ст. 15 ФЗ-212). Постановление №729 устанавливает Правила проведения совместных плановых проверок резидентов свободного порта Владивосток органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее – Правила). Минвостокразвития играет ключевую роль в формировании сводных ежегодных планов проведения таких проверок. Он рассматривает предоставленные органами контроля проекты ежегодных планов проведения проверок и принимает решение о необходимости их проведения и датах, принимая во внимание количество органов, одновременно проводящих мероприятие по контролю (не более трех) и давность проведенной предыдущей плановой проверки (приоритет имеют органы контроля, осуществлявшие плановую проверку более трех лет назад) (п. 6 Правил). Однако Конвенция №81 наделяет инспекции труда правом осуществлять контроль «так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений» (ст. 16). Очевидно, что рассматриваемое Постановление №729 противоречит положениям Конвенции №81 в части осуществления государственного контроля в сфере труда в форме плановых проверок, поскольку содержит диспозитивную норму, оставляющую на усмотрение Минвостокразвития формирование планов совместных плановых проверок. Что касается порядка проведения таких проверок, то Постановление №729 содержит норму о необходимости уведомления органом контроля Минвостокразвития о них не позднее чем за три рабочих дня до начала их проведения (п. 12 Правил), а также обязывает орган контроля направить копию соответствующего акта в адрес Минвостокразвития в течение 5 рабочих дней со дня его составления (п. 14 Правил). Анализируемое постановление содержит исключение для его применения: это федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии и надзор в сферах и в отношении видов деятельности, указанных в ч. 3.1 ст. 1 ФЗ-294. Соответственно его нормы должны применяться в отношении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, что, на наш взгляд, противоречит обязательствам Российской Федерации по Конвенции №81. Выход в сложившейся ситуации видится нам в исключении надзора в сфере труда из сферы действия Постановления №729 путем внесения изменения в пункт 2, дополнив его упоминанием этого вида контроля.

Что касается проведения внеплановых проверок инспекциями труда, то законодательство об СПВ содержит спорные положения, которые усложняют проведение соответствующего контроля. Так, ФЗ-212 упоминает лишь одно основание для проведения внеплановой проверки – для проверки исполнения предписания об устранении нарушений, выявленных при проведении совместной плановой проверки (ч. 6 ст. 15). Следовательно, применению подлежит статья 10 ФЗ-294, регламентирующая организацию и проведение внеплановой проверки. Однако приказ №167 устанавливает особый порядок проведения внеплановых проверок, а также порядок согласования оснований для их проведения (далее – Порядок). Этот документ требует обязательного согласования внеплановых проверок с Минвостокразвития, которому предоставлено полномочие принять решение о согласовании или отказать в согласовании ее проведения (п. 5 Порядка). Процесс согласования заключается в представлении (направлении) органом контроля в Минвостокразвития России пакета документов, подписанных руководителем (заместителе руководителя) органом контроля. Этот пакет включает: 1) сопроводительное письмо; 2) копию распоряжения или приказа о проведении внеплановой проверки; 3) документы, содержащие сведения, которые послужили основанием проведения внеплановой проверки, и в случае, если основанием для ее проведения является истечение срока исполнения резидентом предписания об устранении выявленного нарушения, то 4) заявление органа контроля об основаниях проведения внеплановой проверки (п. 4 Порядка). Приказ №167 устанавливает срок рассмотрения и принятия решения Минвостокразвития – один рабочий день, следующий за днем поступления пакета документов (п. 5 Порядка). В день принятия решения оно (решение) должно быть представлено (направлено) в орган контроля. Применение данных норм задерживает начало проведения внеплановой проверки на два дня (в случае использования электронных документов, подписанных квалифицированной электронной подписью), а в случае использования заказных почтовых отправлений – на более долгий срок, что, на наш взгляд, лишает смысла и цели проведение внеплановой проверки как таковой. Внеплановые проверки используются для контроля соблюдения обязательных требований закона по предотвращению причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда окружающей среде, по обеспечению безопасности государства и т.д. (ст. 10 ФЗ-294), то есть речь идет о превентивной функции государственного контроля, о ситуации, когда вмешательство органов надзора и контроля жизненно необходимо и не может быть отложено. Пункт 8 Порядка предусматривает возможность приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением Минвостокразвития в течение двадцати четырех часов: если основанием для такой проверки является причинение вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде и проч., и такая проверка возможна лишь в момент совершения указанных нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер. Непонятна логика законодателя – если органу контроля стало известно о причинении вреда после совершения таких нарушений, то, по смыслу рассматриваемой статьи, внеплановую проверку можно будет провести лишь с соблюдением требований пп. 4 и 5 Порядка, то есть минимум через два дня после издания распоряжения или приказа о проведении внеплановой проверки, когда драгоценное время для принятия неотложных мер будет упущено.

Примечателен перечень оснований для отказа в согласовании внеплановой проверки в отношении резидента СПВ, среди которых представляет интерес такое, как «наличие в действиях должностных лиц органа контроля признаков избыточного или необоснованного вмешательства в деятельность резидента» (п. 6 Порядка). Из анализа нормативно-правовых актов, регулирующих проведение государственного (муниципального) надзора и контроля, неясно, что имеется в виду под «избыточным» или «необоснованным» вмешательством. На наш взгляд, рассматриваемая норма страдает юридико-лингвистической неопределенностью, что свидетельствует о некоей коррупциогенности указанного нормативно-правового акта: исходя из ее смысла, субъективное усмотрение признаков «избыточного или необоснованного вмешательства», является основанием для отказа в согласовании проведения внеплановой проверки.

Исследуемый приказ №167 делает исключение лишь для федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны (п. 2), ко всем иным видам контроля его положения применяются в полном объеме.

Как и в случае с Постановлением №729, положения приказ №167 противоречат требованиям Конвенции №81, ограничивая полномочия инспекции труда при проведении контроля на предприятиях резидентов СПВ. На наш взгляд, исследуемые нормативно-правовые акты следует привести в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации, в противном случае инспекторы труда будут вынуждены руководствоваться нормами Конвенции №81 в качестве «правоустанавливающих при возникновении конфликтных либо спорных ситуаций при осуществлении ими контроля (надзора) в сфере труда» (п. 1.3.2) ^[13]. Режим СПВ действует всего лишь третий год и судебная практика о применении норм законодательстве в сфере государственного (муниципального) надзора и контроля еще отсутствует, однако выявленные нами противоречия в законодательстве об СПВ и инспекции труда свидетельствуют о потенциальной возможности появления споров в этой сфере.

Подводя итог нашему исследованию, считаем необходимым указать на несоответствие законодательства о свободном порте Владивосток международным обязательствам Российской Федерации в сфере осуществления контроля инспекцией труда. Выявленные противоречия могут затруднять осуществление инспекцией труда своих функций на предприятиях резидентов СПВ. Сложность заключается и в особом правовом режиме свободного порта Владивосток, и в неприменении международных трудовых стандартов в сфере миграции и инспекции труда по причине неприсоединения Российской Федерации к международным договорам Международной организации труда. Выходов из этой ситуации видится два. Или в подзаконные нормативные акты будут внесены соответствующие изменения, или правоприменяющим субъектам придется игнорировать противоречащие Конвенции №81 положения, руководствуясь ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей приоритет положений указанной конвенции.