Совершенствование таможенной процедуры свободной таможенной зоны в территориях опережающего развития и Свободном порту Владивосток (правовой аспект)

Тугушев Антон Константинович аспирант, Российская таможенная академия, преподаватель, Московский гуманитарно-экономический университет 120015, Россия, Московская область, г. Люберцы, Комсомольский проспект, 4, оф. 212 Tugushev Anton Konstantinovich Postgraduate at Russian Customs Academy; Lecturer at Moscow University of Humanities and Economics  120015, Russia,  Lyubertsy, Komsomol'skii Prospekt, 4, of. 212 antontugushev@mail.ru Другие публикации этого автора

Таможенная процедура свободной таможенной зоны (далее – СТЗ) является льготной таможенной процедурой и позволяет участникам внешнеэкономической деятельности (далее – участники ВЭД) беспошлинно ввозить товары на определенную территорию Евразийского экономического союза.

Предлагается рассмотреть некоторые теоретические вопросы применения таможенной процедуры СТЗ, в особенности принципы её правового регулирования, после чего перейти к анализу практических аспектов применения таможенной процедуры СТЗ в территориях опережающего развития и Свободном порту Владивосток.

В рамках исследования таможенной процедуры СТЗ целесообразно использовать общенаучные методы анализа, дедукции и сравнения. Данная методологическая основа позволяет выделять особенности конкретной таможенной процедуры, а также выявлять проблемные аспекты правового регулирования таможенной процедуры СТЗ в отдельно взятых территориях.

Следует отметить, что значение таможенной процедуры СТЗ как правового инструмента обеспечения интересов участников ВЭД носит экономический, инвестиционный и социальный характер. Экономическое значение применения процедуры СТЗ связано с наиболее выгодными условиями ведения предпринимательской деятельности для малых, средних и крупных субъектов путем сокращения издержек на производство за счет освобождения от уплаты таможенных пошлин и налогов при ввозе иностранного оборудования и сырья. Инвестиционное значение таможенной процедуры СТЗ заключается в создании в пределах территории применения этой процедуры благоприятного инвестиционного климата для привлечения инвестиций, в том числе иностранных. Социальное значение процедуры СТЗ состоит в том, что развитие производства и торговли способствует росту количества рабочих мест и занятости населения, улучшению инфраструктуры, повышению общего благосостояния жителей региона, где применяется данная процедура.

Переходя к принципам правового регулирования таможенной процедуры СТЗ, стоит отметить, что анализ таких принципов может служить основной для разработки предложений по совершенствованию таможенной процедуры СТЗ.

К основным принципам правового регулирования таможенной процедуры СТЗ помимо общеправовых принципов (законность, справедливость, гуманизм и др.), относятся принципы административно-правового регулирования в области таможенного дела, а именно: принцип обеспечения национальной безопасности, принцип баланса публичного и частного интересов, принцип наднациональности и принцип ясности.

Принцип обеспечения национальной безопасности субъектами административно-правового регулирования в области таможенного дела означает то, при применении той или иной таможенной процедуры обеспечение национальной безопасности является приоритетом. При этом принцип обеспечения национальной безопасности включает в себя не только экономическую безопасность, но и защиту жизни и здоровья населения (сертификация ввозимых товаров), нравственности (запрет на ввоз порнографических материалов), окружающей среды (запрет на ввоз отходов от радиоактивного топлива) и т.д. В этой связи, несмотря на льготный характер таможенной процедуры СТЗ, в отношении запрещенных к ввозу товаров данная процедура применяться не может. Так, А.М. Абрамов в своей научной статье отмечает возрастающую роль ФТС России как субъекта обеспечения государственной безопасности не только в экономической, но и в экологической и информационной сфере ^[1].

Принцип баланса публичного и частного интересов подразумевает то, что при административно-правовом регулировании в области таможенного дела удовлетворяются интересы, как государства, так и частных лиц. Таможенная процедура СТЗ как способствует удовлетворению интересов участников ВЭД, так и учитывает публичный интерес, заключающийся в обеспечении соблюдения мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования и развитии региональной экономики. Данный принцип базируется на принципе проведения минимального таможенного контроля, необходимого для обеспечения соблюдения таможенного законодательства, изложенном в Главе 6 Генерального приложения Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция). Принцип публичного и частного интереса как условие эффективного правового регулирования назначения административных наказаний был обоснован в диссертации на соискание степени кандидата юридических наук Кима Н.И ^[2]. При этом важно рассматривать такой принцип как универсальную руководящую идею в целом для административно-правового регулирования в области таможенного дела, и в частности для таможенной процедуры СТЗ.

Принцип наднациональности подразумевает то, что основные общественные отношения в области таможенного дела регулируются на наднациональном и международном уровне. Так, основные положения таможенной процедуры СТЗ регулируются нормами международного соглашения от 18.06.2010 «Соглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны», а впоследствии будут урегулированы Таможенным кодексом Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС). В то же время особенности применения таможенной процедуры СТЗ в отдельных территориях, порядок учета и отчетности о переработке товаров устанавливается национальным законодательством на уровне федеральных законов. К примеру, применение данной таможенной процедуры в Свободном порту Владивосток и территориях опережающего развития регулируется как законодательством ЕАЭС, так и специальным федеральным законом.

Принцип ясности административно-правового регулирования в области таможенного дела характеризует необходимость в максимальной понятности норм права, регулирующих все аспекты таможенного дела, в том числе таможенную процедуру СТЗ. Норма права должна быть эффективной, то есть реально применимой для обеспечения правопорядка. Каждая норма должна быть понятна для толкования. Данный принцип отражен в статье 1 проекта ТК ЕАЭС и заключается в том, что таможенное регулирование основывается на принципе четкости, ясности и последовательности совершения таможенных операций. Принцип ясности, по мнению Хапилина С.А., должен выражаться в деятельности таможенных органов при регулировании общественных отношений ^[3].

Также следует выделить специальный принцип, характерный только для таможенной процедуры СТЗ - принцип условного освобождения от уплаты таможенных платежей. У декларанта, поместившего товары под процедуру СТЗ, возникает обязанность по уплате таможенных пошлин и налогов, но в потенциальной форме. В определенных случаях, когда декларант нарушает свои обязанности по процедуре (вывозе товаров за пределы территории, продажи товаров без завершения таможенной процедуры СТЗ и иных случаях, предусмотренных законодательством), обязанность декларанта по уплате таможенных пошлин и налогов переходит в реальную форму. Иными словами, при применении таможенной процедуры СТЗ предоставляемые льготы носят условный характер и могут быть изъяты.

Переходя к практическим аспектам применения таможенной процедуры СТЗ, следует отметить, что таможенная процедура СТЗ в России применяется в пределах трех видов территорий: особых (свободных) экономических зон, территорий опережающего развития и Свободного порта Владивосток. При этом практика применения в каждой из территорий различна. Так, согласно данным АО «Особые экономические зоны» за первое полугодие (период с января по июнь) 2017 года в России таможенной процедурой СТЗ воспользовались 61 резидент особых (свободных) экономических зон (далее – СЭЗ). Объем льгот по уплате таможенных платежей за первое полугодие 2017 года составил существенную сумму в размере 401,79 миллиона рублей ^[4]. Однако, количество участников ВЭД, применяющих таможенную процедуру СТЗ в территориях опережающего развития и Свободном порту Владивосток значительно меньше. Согласно данным Дальневосточного таможенного управления, только 3 резидента территорий опережающего развития и 2 резидента Свободного порта Владивосток использовали таможенную процедуру СТЗ в течение всего 2016 года ^[5]. При этом количество СЭЗ в России не на много превышает количество ТОР– 23 и 14 соответственно ^[6]. Такое существенно меньшее количество случаев применение процедуры СТЗ на Дальнем Востоке России свидетельствует о существовании определенных проблемных аспектов в правовом регулировании данной процедуры. Это позволяет сделать вывод о необходимости поиска таких проблемных аспектов и разработки предложений по их разрешению.

В научной литературе проблематике применения таможенной процедуры СТЗ в территориях опережающего развития (далее – ТОР) и Свободном порту Владивосток посвящено крайне мало исследований. Можно отметить статью З.С. Рудневой, которая рассматривает проблемы применения таможенной процедуры СТЗ в ТОР. Данный автор отмечает, что наиболее сложным вопросом является определение статуса товара при осуществлении производственного цикла ^[7]. Э.В. Горян к проблемным аспектам функционирования Свободного порта Владивосток также относит наличие коррупциогенных факторов в соответствующих законах ^[8]. В качестве препятствия для реализации целей свободной торговли в ТОР и Свободном порту Владивосток, в том числе таможенной процедуры СТЗ, Е.В. Краснова и Ма Исинь рассматривают высокую степень забюрократизированности системы управления и административное давление на бизнес ^[9].

В этой связи представляется актуальным провести комплексный анализ проблемных аспектов правового регулирования таможенной процедуры СТЗ и определить направления совершенствования правового регулирования данной таможенной процедуры.

По результатам анализа нормативных правовых актов, регулирующих применение таможенной процедуры СТЗ в ТОР и Свободном порту Владивосток, можно выделить следующие проблемные аспекты:

1. Полномочие ограничивать применение процедуры СТЗ Наблюдательным советом в Свободном порту Владивосток.

2. Обязанность резидента Свободного порта Владивосток обеспечить беспрепятственный доступ должностных лиц Управляющей компании в зону таможенного контроля.

3. Требование обязательного получения разрешения таможенного органа на вывоз товаров с территории применения таможенной процедуры СТЗ.

Предлагается описать каждый проблемный аспект, выявить причины и предложить возможные пути решения.

Первый проблемный аспект состоит в наличии несовершенства норм Федерального закона от 13.07.2015 № 212-ФЗ «О Свободном порте Владивосток», некоторые из которых обладают коррупционной составляющей. Под коррупциогенным фактором Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н предлагают понимать положение нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, создающее условия для проявления коррупции ^[10]. Как отмечает Костенников М.В. и Куракин А.В., сегодня в России профилактика коррупции, а также создание атмосферы нетерпимости к различным должностным злоупотреблениям является одной из приоритетных задач антикоррупционной политики ^[11]. Следует обратить внимание на следующие спорные моменты.

Во-первых, статья 6 указанного Закона устанавливает, что Наблюдательный совет вправе определять виды предпринимательской деятельности и меры государственной поддержки, которые не могут осуществлять и которыми не могут пользоваться резиденты Свободного порта Владивосток. Иными словами, данная норма дает возможность Наблюдательному совету, не являющемуся органом государственной власти, запретить применение таможенной процедуры СТЗ при осуществлении конкретного вида деятельности. Это нарушает законные права участника ВЭД, предусмотренные таможенным законодательством ЕАЭС и национальным таможенным законодательством. Следовательно, такое полномочие Наблюдательного совета видится излишним и требует изъятия из нормативного акта. Более того, статья 7 Закона в полномочия Наблюдательного совета включает координацию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам развития и функционирования свободного порта. Такая норма угрожает нармальной реализации функций таможенными органами по организации применения таможенной процедуры СТЗ, так как допускает вмешательство в эту деятельность Наблюдательного совета. Также эта норма противоречит Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которым только Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Разрешением такой ситуации может служить только внесение изменений в Закон в части изъятия данных полномочий у Наблюдательного совета.

Во-вторых, часть 6 статьи 12 Закона «О Свободном порте Владивосток» устанавливает обязанность резидента обеспечивать беспрепятственный допуск должностных лиц управляющей компании к объектам инфраструктуры, принадлежащим этому резиденту и находящимся на территории порта. Но в этом есть определенное противоречие. Так, в случае применения таможенной процедуры СТЗ резидент Свободного порта Владивосток с разрешения таможенного органа обустраивает в соответствии с определёнными требованиями зону таможенного контроля. В этой зоне могут располагаться производственные единицы резидента и другое принадлежащее ему имущество. Согласно статье 163 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» режим зоны таможенного контроля предполагает, что перемещение физических лиц через границы зон таможенного контроля и в их пределах допускается с разрешения таможенных органов и под их надзором. В этой связи неясно, на каком основании должностные лица Управляющей компании могут беспрепятственно входить в такую зону, когда даже должностные лица иных государственных органов (не таможенной службы) также должны соблюдать контрольно-пропускной режим. В этой связи такая обязанность резидента как обеспечение беспрепятственного допуска должностных лиц управляющей компании к объектам инфраструктуры Свободного порта Владивосток должна быть ликвидирована. Необходимо отметить, что при рассмотрении проекта Федерального закона «О Свободном порте Владивосток» некоторые из приведенных противоречий были изложены в заключении Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы и заключения Минэкономразвития РФ об оценке регулирующего воздействия ^{[12, 13]}. Однако при принятии Закона замечания данных организаций учтены не были.

Также к проблемным аспектам правового регулирования таможенной процедуры СТЗ можно отнести определение статуса товара для целей вывоза с таможенной территории ЕАЭС. Как отмечает А.Н. Козырин, правила определения страны происхождения товара приобрели особое практическое значение в связи с развитием интеграционных экономических процессов, с созданием многочисленных зон беспошлинной торговли, с распространением преференциальных соглашений и т.д. ^[14]. Среди этих причин можно указать и возможность помещения товаров под таможенную процедуру СТЗ. Для целей применения данной процедуры и взимания таможенных платежей, в частности, главным фактором является определение статуса товара, а именно является ли он иностранным или товаром ЕАЭС ^[15]. Как уже было рассмотрено ранее, для этого используются 3 критерия достаточной переработки товаров. Одним из них является правило адвалорной доли. В этой связи особо интересным представляется то, как определяется таможенная стоимость, являющаяся основой применения правила адвалорной доли. Пункт 2 Порядка использования правила адвалорной доли в качестве критерия достаточной переработки товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны устанавливает, что стоимость иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру СТЗ, и использованных при изготовлении конечной продукции, определяется как таможенная стоимость таких товаров, определенная на день регистрации таможенным органом таможенной декларации ^[16]. В этой связи возникает вопрос, как будет определяться таможенная стоимость иностранных товаров, ввозимых в логистическую, портовую СЭЗ или приравненную к ним часть Свободного порта Владивосток, если в этих зонах не предусмотрено декларирование при ввозе.

Предлагается в такой ситуации применять аналогию права. Так, для портовых и логистических зон законом установлены особенности, связанные с тем, что начало действия таможенной процедуры СТЗ и обязанность декларанта по уплате таможенных платежей возникает не в день подачи таможенной декларации, а в день фактического ввоза, то есть пересечения границы такой зоны. В этой связи таможенная стоимость может быть рассчитана как сумма цены, фактически уплаченной за иностранные товары, и всех расходов, связанных с доставкой товара в указанную зону. Такие расходы подлежат включению в таможенную стоимость в связи с применением базового условия поставки «Франко-завод» в соответствии с общепринятыми правилами международной торговли (Инкотермс), что установлено Решением Комиссии Таможенного союза от 18 ноября 2010 № 515. Тем не менее, остается нерешенным вопрос о том, каким образом и на каком основании участник ВЭД будет передавать таможенному органу коммерческие и иные документы, необходимые для подтверждения таможенной стоимости, в ситуации, когда таможенная декларация не подается. Решение такого проблемного аспекта требует проведения ряда консультаций между представителями Федеральной таможенной службы России и таможенных служб других государств-членов ЕАЭС. Итогом должно стать внесение дополнений в Решение Комиссии Таможенного союза от 18 ноября 2010 № 515, касающихся исчисления стоимости иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру СТЗ и ввезенных в логистическую, портовую СЭЗ или Свободного порта Владивосток, с целью применения правила адвалорной доли для последующего вывоза.

Также проблемным вопросом применения таможенной процедуры СТЗ является организация пропуска транспортных средств, вывозящих помещенные товары с территории резидента (а именно, получение разрешения таможенного органа на вывоз товаров с территории участка резидента). Получение разрешения таможенного органа на данном этапе обязательно, что установлено ведомственным актом ФТС России ^[17]. Однако получение такого разрешения может занимать много времени и негативно влияет на производственную деятельность резидента. Логичным представляется установить в норме права, что вывоз товаров и выезд транспортных средств (в том числе пустых) с территории участка ТОР должен быть возможен без подачи соответствующих уведомлений и выдачи соответствующих разрешений при одновременном выполнении следующих условий: резидентом ТОР под процедуру СТЗ помещены товары, являющиеся основными производственными средствами; с территории участка ТОР вывозятся товары, не являющиеся товарами, помещенными под процедуру СТЗ, или товарами, изготовленными (полученными) из товаров, помещенных под процедуру СТЗ; резидентом ТОР в таможенный орган, в регионе деятельности которого находится территория участка ТОР, подано обязательство о соблюдении ограничений, установленных в процедуре СТЗ.

Рассмотрев проблемные аспекты административно-правового регулирования таможенной процедуры СТЗ, можно установить основные направления совершенствования правового регулирования таможенной процедуры СТЗ в территориях опережающего развития и Свободном порту Владивосток.

Первое направление – это устранение правовых пробелов и коллизий в нормативных актах, регулирующих таможенную процедуру СТЗ. Нормы права, устанавливающие порядок применения таможенной процедуры СТЗ, должны быть четкими и понятными. Имеющиеся пробелы в праве и правовые коллизии должны быть устранены. В этой связи важно привести в соответствие друг с другом и с законодательством ЕАЭС нормы таких законов как Федеральный закон «Об особых (свободных) экономических зонах в РФ», Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития», Федеральный закон «О Свободном порте Владивосток», Федеральный закон «О таможенном регулировании в РФ». При этом сам процесс правотворчества должен быть максимально оперативным без потери качества и глубины анализа нормативных актов на наличие противоречий и коррупциогенных факторов.

Второе направление – это упрощение порядка помещения товаров под таможенную процедуру СТЗ и ускорение сопутствующих таможенных операций. Ликвидация излишних условий и требований при применении процедуры СТЗ является условием увеличения количества участников ВЭД, применяющих данную таможенную процедуру. Процесс помещения товаров под процедуру СТЗ должен быть максимально простым, быстрым и понятным для участника ВЭД. К примеру, следует ликвидировать выше рассмотренное требование о предоставлении транзитной декларации при перевозке товаров из одного участка Свободного порта Владивосток в другой.

Таким образом, для решения выявленных в ходе исследования конкретных проблемных вопросов административно-правового регулирования таможенной процедуры СТЗ предлагается:

• Изъять из статьи 6 Федерального закона «О свободном порте Владивосток» полномочие Наблюдательного совета определять виды предпринимательской деятельности и меры государственной поддержки, которые не могут осуществлять и которыми не могут пользоваться резиденты Свободного порта Владивосток.

• Изъять положение части 6 статьи 12 Федерального закона «О свободном порте Владивосток», устанавливающее обязанность резидента обеспечить беспрепятственный допуск должностных лиц управляющей компании к объектам инфраструктуры Свободного порта Владивосток.

• Исключить из приказа Министерства Финансов от 12 мая 2016 года №59Н пункт 2, устанавливающий необходимость предоставления транзитной декларации при перемещении товаров между участками территории СПВ, на которых применяется таможенная процедура СТЗ.

Данные предложения могут служить инструментом повышения эффективности правового регулирования таможенной процедуры СТЗ, а также способствовать расширению практики применения данной таможенной процедуры.