Лояльность бипатридов в Республике Абхазия

Бутба Саида Рушниевна кандидат юридических наук старший преподаватель, Абхазский государственный университет 354000, Россия, Республика Абхазия, г. Сухум, ул. Ардзинба, 126 Butba Saida Rushnievna PhD in Law Senior Lecturer at the Abkhazian State University 354000 Russia, Republic of Abkhazia, Sukhum, ul. Ardzinba, 126 asida19@rambler.ru Другие публикации этого автора

Представленная статья посвящена вопросу лояльности бипатридов, имеющих наряду с гражданством Республики Абхазия гражданство иностранного государства. Необходимо отметить, что на сегодняшний день подавляющее большинство граждан Республики Абхазия имеют также гражданство иностранного государства. В большинстве случаев таким вторым гражданством является гражданство Российской Федерации. Можно предположить, что при реализации статьи 13 Договора между Республикой Абхазия и Российской Федерацией о союзничестве и стратегическом партнерстве ^[3], в соответствии с которой Российская Федерация должна принять дополнительные меры, направленные на упрощение процедур приобретения гражданами Республики Абхазия, еще большее количество граждан Республики Абхазия может стать российскими гражданами. Сложившаяся ситуация актуализирует вопрос о лояльности бипатридов в Республике Абхазия. Особую актуальность выбранной теме исследования придает тот факт, что в настоящее время находится на стадии межгосударственного согласования Договор между Республики Абхазия и Российской Федерацией об урегулировании вопросов двойного гражданства. Сделанные в ходе исследования выводы могут быть использованы при разработке и подписании указанного международного договора.

Вопросы лояльности рассматривались в работах российских ученых Аксенова А.Б. ^[20], Белова А.В.^[23], Богатовой О.А. ^{[24; 25]}, Саниной А.Г.^[33], Сморгуновой В. Ю. ^{[35; 36]}, Решетневой Т.В. ^[31], и их зарубежных коллег – Вейля П. ^[27], Росалеса Х.М. ^[32], Флетчера Дж. ^[39], Костакополу Д. ^[40], Ройса Дж.^[41] и др. При этом большинство исследований указных авторов носят в большей степени социологический характер.

Лояльность согласно Большому энциклопедическому словарю ^{[26, c. 1879]} происходит от франц. или англ. loyal – верный и означает: 1)верность действующим законам, постановлениям органов власти (иногда только формальная, внешняя), 2) корректное, благожелательное отношение к чему-либо или кому-либо. Доктор филос. наук Сморгунова В.Ю. отмечает, что «лояльность как феномен очень сложен для анализа, чрезвычайно насыщен противоречиями, динамичен» ^{[35, С. 37]} и рассматривает лояльность с одной стороны как гражданскую добродетель ^{[35, C.36]}, с другой стороны как феномен правовой культуры ^{[36, С. 35]}. При этом она отсылает к работам западных исследователей. В данных работах резюмируется, что существует две теории лояльности: теория диады и теория триады. Согласно теории диады, возникшей в начале XX века, «лояльность отождествляется с любовью и считается разновидностью добровольного обязательства, сравнивается с преданностью и патриотизмом» [Цит. по 35, С. 37]. По мнению приверженца теории диады Костакополу Д. лояльность – это форма нового «антинационалистического» патриотизма, которая имеет три модификации:

«- укорененный патриотизм - находит свое выражение просто в любви к Отечеству;

- конституциональный патриотизм – идентификация людей с политической культурой, включающей в себя универсальные политические и правовые ценности;

- республиканский патриотизм – связь себя с единой, разделяемой всеми политической территорией, исторически возникшими институтами и ценностями, чувство принадлежности к государству» [Цит. по 35, С. 37].

Автор теории триады, Дж. Флетчер, определяет, что «в матрице лояльности есть три стороны, некий треугольник, со сторонами «А», «В», и «С». Автор полагает, что «А» является лояльным к «В» только при условии наличия третьего лица, выступающего в качестве потенциального конкурента «В». «С», в свою очередь, провоцирует, соблазняет, доводя лояльность «А» до высочайшего напряжения. Но истинная лояльность побеждает соблазн и означает, что она не будет подвержена влиянию со стороны конкурирующего принципа (или стороны)» [Цит. по 35, С. 37].

Лояльность лица, как социальный феномен, находит свое непосредственное отражение и в таком правовом институте, как гражданство.

Выделим несколько подходов к определению лояльности применительно к институту гражданства.

По мнению Аксенова А.Б., лояльность - один из главных компонентов гражданства, как устойчивой правовой связи лица с государством. «Этот компонент обусловлен сосуществованием в категории «гражданства» двух функциональных характеристик. Гражданство, с одной стороны - это устойчивая правовая (политико-правовая) связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей, является, с одной стороны, необходимым условием полной реализации всего объема прав и свобод, закрепленных в законодательстве государства, чьим гражданином лицо является. Гражданство с другой стороны - институт защиты прав и интересов государства, которое, обеспечивая реализацию интересов своих граждан, защищая их права и свободы, требует от своих граждан исполнения определенных обязанностей. Лояльность лица в контексте гражданства следует понимать как верность правопорядку своего государства, постановлениям государственной власти, независимо от своего личного отношения к ним. Гражданин должен участвовать на стороне своего государства в скрытых и открытых конфликтах, поддерживать принципы политической системы государства и разделять общепринятые в государстве основные ценности» ^{[20, С. 115]}.

По мнению Белова А.В. лояльность вытекает из общей концепции гражданства, предусматривающей, что «государство в обмен на обязанности, которые оно исполняет по отношению к собственным гражданам, со своей стороны, может рассчитывать на определенную лояльность от лиц, которые имеют его гражданство» ^{[23, С. 158]}.

В комментариях к Гарвардскому проекту Конвенции о гражданстве 1929 г. указывалось, что «лояльность - это сумма обязанностей лица в отношении государства, к которому оно принадлежит, и лица, обладающие гражданством какого-либо государства, обязаны ему постоянной лояльностью, в отличие от временной лояльности иностранца по отношению к государству пребывания» ^{[20, С. 115]}.

По мнению Винокурова А.А., лояльность, как компонент гражданства, подразумевает два аспекта — внутренний и внешний. «Внутренний аспект лояльности состоит в том, что граждане обязаны повиноваться любым конституционно принятым решениям государственной власти, независимо от своего личного согласия или не согласия. Внешний аспект лояльности проявляется в условиях международных кризисов, когда жизненно важные интересы государства сталкиваются с угрозой со стороны других государств» ^{[28, С. 27]}.

Таким образом, несмотря на наличие достаточного количества мнений относительно понятия «лояльность», необходимо отметить, что на сегодняшний день отсутствует определение лояльности применительно к категории «гражданство».

Проанализировав все представленные точки зрения, можно дать следующее определение лояльности. Лояльность – это один из компонентов института гражданства, как политико-правовой связи лица с государством, отражающий его социальную, политическую, моральную и психологическую функции, проявляющийся в самоотождествлении гражданина с государством своего гражданства и выражающийся в добровольном выполнении всех возложенных на него этим государством обязанностей.

Отметим, что, несмотря на действительно существующую правовую неопределенность понятия лояльности, она считается основной характеристикой гражданства практически во всех государствах и употребляется в контексте понятия «гражданин» при установлении и определении клятвы гражданина.

Наиболее последовательно и полно отражен принцип лояльности гражданина в клятве гражданина Республики Сингапур. Так, Конституция Республики Сингапур от 03.06.1959 содержит Клятву об отречении, верности и лояльности следующего содержания:

«Я, ..., торжественно клянусь (или торжественно заявляю), что не буду пользоваться правами, полномочиями и привилегиями, которыми мог бы обладать в силу иностранного гражданства, и что абсолютно и полностью отрекаюсь от гражданства любого иностранного государства, и я, ..., также торжественно клянусь (или торжественно заявляю), что буду верен и предан Республике Сингапур, буду соблюдать ее законы и буду верным, преданным и лояльным гражданином Республики Сингапур»^[29]. Подобные клятвы предусмотрены законодательством США, Великобритании, Венгрии, Канаде и других государствах.

Часть 3 ст. 13 Закона Республики Абхазия «О гражданстве» ^[8] (далее – Закон) также устанавливает клятву гражданина Республики Абхазия следующего содержания: «Я, (ф. и. о.), родившийся (место и дата рождения), становясь гражданином Республики Абхазия, торжественно клянусь быть верным Республике Абхазия, соблюдать и защищать Конституцию и законы Республики Абхазия. Клянусь, не щадя своей жизни и сил, защищать независимость и суверенитет Республики Абхазия. Обязуюсь уважать культуру и традиции народа Республики Абхазия». Бесспорно, клятва верности гражданина устанавливается как некая юридическая гарантия лояльности нового гражданина по отношении к государству своего гражданства.

Вопрос о лояльности лица особо остро встает в случаях, если лицо является бипатридом. А. И. Синкевич о лояльности в случае двойного гражданства пишет следующее: «До недавнего времени в Европе имело место негативное отношение к двойному гражданству. Считалось, что отсутствие исключительной лояльности гражданина в отношении какого-либо одного государства может стать источником различного рода проблем и конфликтов в таких вопросах, как обеспечение дипломатической защиты, прохождение воинской службы, определение гражданства детей и т. д.» ^{[34, С. 5]}.

По мнению Винокурова А.А., противоречие между двойным гражданством и «внутренней» лояльностью усматривается в такой ситуации, когда человек, обладающий двойным гражданством, сохраняет сильную привязанность к стране, где он воспитан, причем эта страна слишком резко отличается от страны его фактического проживания по религии, политической культуре, образу жизни и правовой системе. По отношению к «внешней лояльности» двойное гражданство несовместимо в таких случаях, когда по своему первому гражданству лицо имеет отношение к государству, находящемуся или находившемуся во враждебных отношениях со страной его фактического гражданства» ^{[28, C 27]}. Как справедливо отметил Барабашин М.Ю. «проблемы возникают тогда, когда эти лояльности становится трудно совмещать» ^{[21, С. 7]}. В настоящее время большинство многосторонних и двусторонних международных соглашений по двойному гражданству не регулируют вопросы выполнения воинского долга бипатридами в условиях военного времени. В Европейской конвенции о гражданстве ^[1] (ст. 21 «Выполнение воинской обязанности»), которая детально регламентирует вопросы воинской службы лиц с двойным гражданством, устанавливается, что в случае мобилизации в одном из государств — участников Конвенции, положения о воинской обязанности бипатридов не применяются в отношении другого государства-участника. Таким образом, как справедливо отмечает Белов А.В., «если оба государства, чьими гражданствами обладает бипатрид, будут втянуты в вооруженный конфликт, то может сложиться ситуация, при которой военнообязанное лицо с двойным гражданством нарушит обязательства, вытекающие из лояльности, - по крайней мере в отношении одного из государств своего гражданства, - проигнорировав мобилизационный акт. Следовательно, в неурегулированных соответствующими международными соглашениями случаях двойного гражданства для бипатрида может возникнуть неразрешимая ситуация, при которой придется выбирать, в отношении какого из государств своего гражданства следует прежде всего исполнить свой долг. Однако при этом бипатрид рискует в лучшем случае утратить свой правовой статус, а в худшем — стать преступником в государстве своего второго гражданства» ^{[23, С. 157]}.

В ситуации, когда лицо имеет двойное гражданство, не всегда возможно сочетание обоих аспектов лояльности без ущерба для интересов одного из государств; лицо, обладающее правовым статусом бипатрида, не может в полной мере быть лояльным к обоим государствам своего гражданства. Для государства лицо с двойным гражданством всегда будет восприниматься как недостаточно лояльное к государству.

Полагаем, что упомянутая выше теория триады в большей степени раскрывает суть вопроса о лояльности бипатридов. Так, в упомянутом треугольнике одна из сторон – бипатрид, а другие две стороны – государства, чьими гражданствами лицо обладает. В данном случае лояльность бипатрида проявляется, когда государства его гражданств предоставляют ему права, преференции, льготы, требуют выполнения обязательств, доводя его лояльность до «высочайшего напряжения», и бипатрид становится в ситуации выбора – лояльность к какому государству возобладает. В связи с этим, лояльность бипатридов – это всегда вопрос выбора. При этом этот выбор может быть обусловлен общей историей, общим прошлым. По мнению Сэндел М., «лояльность возникает из наших обязательств по отношению к тем, кто принимал участие в формировании нашей личности, кто взращивал нас и повлиял на наше самоопределение» [Цит. по 36, С. 36].

Теперь коснемся непосредственно вопроса лояльности к Республике Абхазия лиц, имеющих наряду с гражданством Республики Абхазия иное иностранное гражданство. Для того, чтобы дать ответ на вопрос, насколько лояльны такие лица, необходимо определить состав лиц, имеющих наряду с гражданством Республики Абхазия иностранное гражданство.

По состоянию законодательства Республики Абхазия на 1 ноября 2017 года, бипатридов – граждан Республики Абхазия, имеющих также второе гражданство, условно можно разделить на следующие категории:

1. Граждане Республики Абхазия, являющиеся лицами абхазской национальности, (в том числе прямые потомки беженцев, покинувших историческую территорию проживания абхазов (абаза) в результате русско-кавказской и русско-турецкой войн и других событий XIX века), которые приобрели гражданство Российской Федерации в общем порядке (имеют, как правило, общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации и регистрацию по месту жительства в Российской Федерации).

2. Граждане Республики Абхазия, являющиеся лицами абхазской национальности, (в том числе прямые потомки беженцев, покинувших историческую территорию проживания абхазов (абаза) в результате русско-кавказской и русско-турецкой войн и других событий XIX века), которые приобрели гражданство Российской Федерации в особом порядке (в соответствии с Федеральным законом «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (имеют заграничный паспорт Российской Федерации, выданный на территории Республики Абхазия).

3. Граждане Республики Абхазия, являющиеся лицами абхазской национальности (абаза), прямые потомки беженцев, покинувших историческую территорию проживания абхазов (абаза) в результате русско-кавказской и русско-турецкой войн и других событий XIX века, имеющие гражданство иностранного государства (за исключением Российской Федерации) – в основном, Турции, Сирии, Иордании и пр.

4. Граждане Республики Абхазия неабхазской национальности, имеющие гражданство иностранного государства, который приобрели гражданство Республики Абхазия как лица, имеющие особые заслуги перед Республикой Абхазия и человечеством, либо обладают профессией или квалификацией, представляющих особый государственный интерес для Республики Абхазия.

5. Граждане Республики Абхазия неабхазской национальности, имеющие гражданство только Российской Федерации, которые были признаны гражданами Республики Абхазия как лица, постоянно проживавшие на территории Республики Абхазия не менее пяти лет на момент принятия Акта о государственной независимости Республики Абхазия от 12 октября 1999 года (п. «б» ст. 5 Закона).

Полагаем, что лояльность представленных категорий бипатридов по отношению к Республике Абхазия различна. Возможно, их лояльность может зависеть:

1) от оснований приобретения гражданства Республики Абхазия и гражданства иностранного государства.

В соответствии с Законом Республики Абхазия «О гражданстве» бипатриды, имеющие наряду с гражданством Республики Абхазия также гражданство иностранного государства, могут (могли) приобрести гражданство Республики Абхазия по следующим основаниям:

а) по рождению.

Закон предусматривает случаи, когда ребенок может приобрести гражданство Республики Абхазия по рождению. Этот ребенок может стать бипатридом в следующих случаях:

- ребенок является лицом абхазской национальности – если у него есть право приобрести любое другое гражданство в соответствии с законодательством иностранного государства;

- ребенок является лицом неабхазской национальности – если у него есть право приобрести гражданство Российской Федерации.

б) в порядке приема.

Если лицо получило гражданство Республики Абхазия в общем порядке, оно не может иметь иное гражданство, так как законодательство Республики Абхазия требует от такого лица отказа от своего второго гражданства. Соответственно, невозможно статьи бипатридом, в случае приобретения гражданства Республики Абхазия в общем порядке приема. Закон предусматривает возможность стать бипатридом, приобретая гражданство Республики Абхазия в упрощенном порядке (в ряде случаев приобретения гражданства Республики Абхазия детьми и лицами, имеющими особые заслуги перед Республикой Абхазия и человечеством, либо обладающими профессией или квалификацией, представляющих особый государственный интерес для Республики Абхазия).

в) в порядке признания.

Бипатридами могут стать:

- лица абхазской национальности (абаза) независимо от их места проживания при наличии (приобретении) гражданства иностранного государства;

- лица, постоянно проживавшие на территории Республики Абхазия не менее пяти лет на момент принятия Акта о государственной независимости Республики Абхазия от 12 октября 1999 года, имеющие гражданство Российской Федерации.

Полагаем, что основания приобретения бипатридами гражданства Республики Абхазия имеют важное значение. Особого внимания заслуживают вопросы натурализации. Возникает вопрос: кто более лоялен в отношении к абхазскому обществу и государству, кто более органично подчиняется закону: исконные граждане либо натурализованные. Чей патриотизм глубже и на чем он покоится ^{[34, С. 36]}?

2) от места жительства бипатрида.

Бипатриды – лица, имеющие наряду с гражданством Республики Абхазия также иное иностранное гражданство, могут иметь постоянное место жительства как на территории Республики Абхазия, так и за ее пределами (на территории государства своего второго гражданства или другого государства). Полагаем, что лояльность может зависеть от их фактического места жительства. При этом, на наш взгляд, важен срок постоянного проживания.

Полагаем, что лояльность бипатридов в Республике Абхазия также может зависеть от следующих факторов:

- какое количество времени лицо постоянно проживает на территории Республики Абхазия;

- какое из своих гражданств являлось первым приобретаемым, какое – вторым;

- национальность;

- уважение к государственному и политическому строю и законам Республики Абхазия;

- наличие предков, родившихся в Республике Абхазия;

- факт рождения на территории Республики Абхазия;

- умение говорить на абхазском языке;

- следование обычаям «апсуара».

Полагаем, что абхазский законодатель определил в Законе Республики Абхазия «О гражданстве» те формы бипатризма де-юре, которые подразумевают лояльность, которая допустима с точки зрения абхазского государства и общества. Кроме того, законодатель установил жесткий запрет на такую форму бипатризма, как бипатризм де-факто. В соответствии со ст. 17 Закона наличие у гражданина Республики Абхазия гражданства иностранного государства, приобретенного с нарушением положений Закона, влечет за собой прекращение гражданства Республики Абхазия. Полагаем, что данная норма соответствует общепризнанным нормам международного права, в частности ст. 15 Европейской конвенции о гражданстве ^[1], которая определяет, что у государств есть право определить в своем внутреннем законодательстве, сохраняют или утрачивают гражданство его граждане, в случае, если они приобретают или имеют гражданство другого государства.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что при выборе возможных случаев возникновения бипатризма де-юре (в соответствии с законодательством Республики Абхазия), законодателем проанализирована в первую очередь лояльность бипатридов. В самом общем виде следующая лояльность бипатридов абхазским законодателем считается допустимой:

- когда гражданин Республики Абхазия имеет российское гражданство;

- когда гражданин Республики Абхазия абхазской национальности имеет любое иное гражданство.

Полагаем, выбранные законодателем случаи допустимой лояльности и соответственно бипатризма де-юре неслучайны. Рассмотрим эти случаи более подробно.

1. Когда гражданин Республики Абхазия имеет российское гражданство. Граждане Республики Абхазия приобрели российское гражданство в массовом порядке в 2002 году в результате действий Российской Стороны по организации и обеспечению мероприятий по приобретению российского гражданства жителями Республики Абхазия в соответствии с Федеральным законом «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» ^[19]. В соответствии с ч. 4 статьи 11 данного Федерального закона гражданами Российской Федерации признавались лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств. На основании данной нормы, жителям Республики Абхазия было предоставлено российское гражданство путем выдачи заграничного паспорта Российской Федерации.

Предоставление российского гражданства гражданам Республики Абхазия потребовало внесения ряда следующих изменений в законодательство Республики Абхазия о гражданстве. Было принято два закона:

· Закон Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» ^[7];

· Закон Республики Абхазия «О порядке введения в действие Закона Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия»^[9].

Закон Республики Абхазия «О порядке введения в действие Закона Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия впервые определял особый порядок для приобретения гражданами Республики Абхазия именно российского гражданства. Граждане Республики Абхазия могли приобрести гражданство Российской Федерации без соблюдения требований о разрешении Президента на второе гражданство до 1 января 2003 года и самое главное - определялось, что Республика Абхазия признает двойное гражданство за гражданами Республики Абхазия, принявшими гражданство Российской Федерации до вступления в силу Закона Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия». В дальнейшем Законом Республики Абхазия «О продлении срока действия порядка приобретения гражданами Республики Абхазия гражданства Российской Федерации без соблюдения требования подпункта «г» пункта 1 статьи 23 Закона Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» ^[10] продлевался срок приобретения гражданства Российской Федерации без необходимости получения разрешения на приобретение второго гражданства от Президента Республики Абхазия до 31 декабря 2004 года.

Следующим важнейшим актом в закреплении особого статуса российского гражданства при его приобретении гражданами Республики Абхазия стал Закон Республики Абхазия от 08.11.2005 N 1168-с-XIV «О гражданстве Республики Абхазия» ^[11], в соответствии с которым любой гражданин Республики Абхазия независимо оснований приобретения абхазского гражданства мог иметь (приобрести) российское гражданство.

Данная односторонняя норма законодательства Республики Абхазия позже была отражена в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия»^[2], в котором статья 8 определяла, что каждая из Договаривающихся Сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой Договаривающейся Стороны. Приобретение гражданином одной Договаривающейся Стороны гражданства другой Договаривающейся Стороны осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством Договаривающейся Стороны, гражданство которой приобретается. 24 ноября 2014 года был подписан Договор между Республикой Абхазия и Российской Федерацией о союзничестве и стратегическом партнерстве^[3], статья 13 которого определяла, что Российская Федерация примет дополнительные меры, направленные на упрощение процедур приобретения гражданами Республики Абхазия гражданства Российской Федерации. Однако, по состоянию на 1 ноября 2017 года данные меры не определены.

Таким образом, исторически, сначала на основании внутреннего законодательства Республики Абхазия, а затем международного договора между Республики Абхазия и Российской Федерации в правовой системе Республики Абхазия закреплялась возможность существования бипатридов – лиц, имеющих наряду с гражданством Республики Абхазия российское гражданство.

Предполагаем, что абхазским законодателем учитывалось, что лояльность бипатридов – граждан Республики Абхазия, имеющих российское гражданство, является допустимой и достаточной с точки зрения абхазского государства и общества ввиду культурно-цивилизационной близости народов Абхазии и России и совпадения их национальных интересов в обеспечении безопасности и др. ^[15]. Предоставление гражданства Российской Федерации гражданам Республики Абхазия, с одной стороны, обеспечило государственную безопасность Республики Абхазия, а с другой стороны, предоставило возможность гражданам Республики Абхазия иметь ряд прав, как граждане Российской Федерации, в частности, на получение российской пенсии, на возможность выезда за границу и безвизового въезда в Российскую Федерацию, прав в сфере трудоустройства и предпринимательства, социального обеспечения и медицинского обслуживания. В дальнейшем, Договором о дружбе и взаимной помощи между Республикой Абхазия и Российской Федерации, было закреплено, что Российская Федерация будет защищать права своих граждан, проживающих на территории Республики Абхазия, оказывать им покровительство и поддержку в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Каждый гражданин Республики Абхазия имеет право на защиту на территории третьего государства, где не имеется представительства Республики Абхазия, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации и др.

2. Когда гражданин Республики Абхазия абхазской национальности имеет иностранное государство.

В связи с малочисленностью абхазского этноса, политика Республики Абхазия (в том числе и законодательная) направлена на поддержание правовой связи с соотечественниками, проживающими за рубежом, путем предоставления им своего гражданства, а также оставления гражданства своим гражданам абхазской национальности, натурализующимся в иностранном государстве. Конституционным законом Республики Абхазия «О репатриантах»^[4] в законодательство Республики Абхазия введена такая категория - репатрианты (соотечественники), под которыми признаются этнические абхазы (абаза), прямые потомки беженцев, покинувших историческую территорию проживания абхазов (абаза) в результате русско-кавказской и русско-турецкой войн и других событий XIX века, получившие право на возвращение в Республику Абхазия. Данный конституционный закон предусматривает, что Республика Абхазия оказывает правовое, материальное и иное содействие репатриантам. СогласноКонцепции социально-экономического развития Республики Абхазия ^[14] репатриация представителей абхазской диаспоры из-за рубежа является одним из возможных направлений решения демографической проблемы в Абхазии. Постановление Кабинета Министров Республики Абхазия от 12.02.2016 N 15 «Об одобрении «Стратегии социально-экономического развития Республики Абхазия до 2025 г.» ^[15] также определяет репатриацию как часть демографической политики; возвращение соотечественников, оказавшихся по воле судьбы за пределами своей исторической родины, рассматривается как одним из важных механизмов оздоровления демографической ситуации, тормозящей развитие республики. Таким образом, предоставление абхазского гражданства лицам абхазской национальности (абаза) вне зависимости от наличия у них иностранного гражданства является одним из факторов, способствующих возвращению лиц абхазской национальности на свою историческую Родину.

Полагаем, что Республика Абхазия может также использовать двойное гражданство не только в целях сохранения связи со своими соотечественниками, вынужденных покинуть свою историческую Родину, но и для усиления своего влияния в дружественных государствах. Они могли бы в определенной мере считаться посланниками страны своего происхождения- Республики Абхазия.

Полагаем, что вышеуказанные случаи бипатризма де-юре являются случаями, когда лояльность бипатридов считается достаточной. Однако, считаем, что есть ряд случаев, когда наличие второго (даже «разрешенного») гражданства требует обсуждения на предмет допустимости. К таким случаям, на наш взгляд, относится наличие второго гражданства у определенного круга высших должностных лиц, что может породить конфликт интересов, поскольку далеко не всегда интересы одного государства совпадают с интересами других государств.

Так, Конституция (ст. 38) и Конституционный Закон Республики Абхазия «О выборах депутатов Народного Собрания – Парламента Республики Абхазия»^[5] (второй абзац ст. 2) не препятствует избранию в депутаты лицу с двойным гражданством. Конституция (второй абзац ст. 49, второй абзац ст. 54) и Конституционный Закон Республики Абхазия «О выборах Президента Республики Абхазия» ^[6] (второй и шестой абзацы ст. 1) также не препятствуют избранию в качестве Президента и Вице-президента лиц, обладающих наряду с гражданством Республики Абхазия иным гражданством. Закон Республики Абхазия «О выборах в органы местного самоуправления» ^[13] (второй абзац статьи 2) не содержит ограничений в избрании в качестве депутата органа местного самоуправления бипатрида.

Нет никаких законодательных ограничений для занятия иных руководящих должностей в органах исполнительной власти Республики Абхазия, избрания судьями. Кроме того, необходимо иметь ввиду, что в соответствии с законодательством Республики Абхазия о государственной тайне, бипатриды также могут быть допущены к государственной тайне Республики Абхазия. Вышеуказанные факты могут порождать определенные последствия, так как затрагивают вопросы государственной безопасности, в связи с чем также нуждаются в обсуждении в абхазском обществе.

Рассматривая лояльность бипатридов в Республике Абхазия хотелось бы упомянуть об одном важном историческом событии. 13 мая 2013 года в соответствии с Законом Республики Абхазия «О парламентском расследовании», по итогам доклада в Народном Собрании Республики Абхазия секретаря Совета Безопасности Республики Абхазия группой депутатов Народного Собрания - Парламента Республики Абхазия было инициировано парламентское расследование по вопросу проверки законности выдачи лицам, проживающим в Галском, Ткуарчалском, Очамчырском районах, общегражданских паспортов Республики Абхазия ^[16]. Постановлением Народного Собрания – Парламента Республики Абхазия была создана парламентская комиссия в составе депутатов Парламента, которой было поручено провести данное расследование. По итогам доклада указанной парламентской комиссии 18 сентября 2013 года было принято Постановление Народного Собрания – Парламента Республики Абхазия от 18.09.2013 N 3391-с-V «О принятии итогового доклада» ^[17]. В итоговом докладе членами Комиссии констатировался в том числе и тот факт, что значительное количество жителей Галского, Ткуарчалского, Очамчырского районов, получивших паспорт гражданина Республики Абхазия, состоят в гражданстве Грузии. На основании этого, Комиссия рекомендовала аннулировать незаконно выданные паспорта в Галском, Ткуарчалском, Очамчырском районах в соответствии с законодательством Республики Абхазия.

В этот же день 18 сентября 2013 г. был принят Закон Республики Абхазия от 18.09.2013 N 3392-c-V «О внесении изменений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» ^[12], в котором были изложены в новой редакции ряд статей Закона Республики Абхазия «О гражданстве». Эти изменения позволяли пресечь в будущем возможные случаи возникновения подобных ситуаций (когда гражданином Республики Абхазия становился гражданин Грузии). В последующем Народное Собрание-Парламент Республики Абхазия приняло Постановление Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия от 04.04.2014 N 3476-с-V «О порядке исполнения Постановления Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия от 18 сентября 2013 года N 3390 «Об упорядочении процесса паспортизации населения в Галском, Ткуарчалском и Очамчырском районах Республики Абхазия»^[18], в котором постановило, что паспорта гражданина Республики Абхазия, выданные с рекомендациями комиссий, созданных в нарушение Закона Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» в Галском, Очамчырском и Ткуарчалском районах, считать выданными с нарушением установленных процедур и не могут подтверждать гражданство Республики Абхазия.

Таким образом, фактически возникшая ситуация, когда у бипатридов, имеющих наряду с гражданством Республики Абхазия также гражданство Грузии, была признана законодателем недопустимой с точки зрения абхазского общества и государства - в первую очередь в связи с возможной нелояльностью данной категории лиц по отношению к абхазскому государству. Данная ситуация являлась потенциальным источником угрозы государственной безопасности Республики Абхазия – государства, чьими интересами возможно «пожертвует» лицо с двойным гражданством при возникновении чрезвычайных ситуаций либо военных действий (учитывая отсутствие подписанного международного договора с Грузией о неприменении силы). Таким образом, потенциальная нелояльность бипатридов – граждан Республики Абхазия, имеющих гражданство Грузии, стала основанием для аннулирования их паспортов и внесения изменения в законодательство Республики Абхазия о гражданстве в целях недопущения подобной ситуации и установления в будущем законодательного запрета на двойное гражданство де-факто.

Таким образом, в заключении можно сделать следующие выводы.

1. Рассматривая вопросы двойного гражданства, необходимо не упускать из виду такой его аспект, как лояльность. Под лояльностью нами понимается это один из компонентов института гражданства, как политико-правовой связи лица с государством, отражающий его социальную, политическую, моральную и психологическую функции, проявляющийся в самоотождествлении гражданина с государством своего гражданства и выражающийся в выполнении всех возложенных государством обязанностей.

2. Республика Абхазия, решая вопрос о допущении, ограничении или запрещении для своих граждан двойного гражданства, определила для себя, какие из аспектов двойного гражданства, включая в первую очередь лояльность, отвечают ее государственным интересам и даже оказывают свое позитивное влияние на развитие государства в целом, а какие нежелательны. В законодательстве Республики Абхазия учитывается, что ни одно из государств не может требовать полной, исключительной лояльности от своих граждан, и что индивид может иметь подлинную связь с несколькими государствами. Исходя из этого законодательством были установлены категории бипатридов с допустимой лояльностью, а также установлен законодательный запрет на все иные формы бипатризма (бипатризма де-факто).

Бипатридами с допустимой лояльностью считаются:

- граждане Республики Абхазия, имеющие российское гражданство;

- граждане Республики Абхазия абхазской национальности, имеющие любое иное гражданство.

3. На лояльность к Республике Абхазия граждан Республики Абхазия, имеющих также иностранное гражданство, может влиять ряд факторов, к которым можно отнести основания приобретения гражданства, национальность, место жительство, знание абхазского языка, уважение к государственному и политическому строю и законам Республики Абхазия, согласиt с проводимой государством внутренней и внешней политикой, следование обычаям «апсуара» и пр.

4. Путем заключения международного договора между Республикой Абхазия и Российской Федерацией возможно скорректировать или вовсе нейтрализовать негативные стороны двойного гражданства, в том числе связанных с лояльностью бипатридов, включив в них подробные нормы о воинской обязанности в военное время и при мобилизации, об избирательных правах и отношению к государственной службе бипатридов, об экстрадиции, о дипломатической защите и др.

5. На наш взгляд, законодательство Республики Абхазия необходимо дополнить нормами о том, что лицо должно отказаться от своего второго (даже разрешенного законодательством либо международным договором) гражданства при избрании (назначении) на определенные государственные должности Республики Абхазия (например, Президента Республики Абхазия, Вице- Президента Республики Абхазия, депутатов Народного Собрания – Парламента Республики Абхазия, судей, членов Кабинета Министров Республики Абхазия и др.)