Координационное управление природоохранной деятельностью региона: концептуальная модель

Вопросы эффективности территориального управления при решении задач регулирования пространственных ситуаций и поступательного развития страны и регионов выходят на первый план политико-географических исследований. Для процесса формирования и развития регионов характерна двойственность ^[1], когда регион, с одной стороны, рассматривается как территориальный природно-общественный комплекс, а, с другой, - как составная часть политической системы государства, подсистема государственного управления. В этом выражается дополнительность комплексного и институционального подходов, отражающих разные аспекты существования регионов как объектов междисциплинарного изучения.

Институциональный подход рассматривает влияние социальных институтов, таких как государство, право, мораль, традиции и др., на принятие решений в разных сферах общественной жизни и деятельности ^[2]. Он включает в себя два значимых аспекта: «институции» - это нормы, обычаи поведения в обществе (протоинституты, институциональный генофонд по Г.Б.Клейнеру ^[3]) и «институты» — закрепление норм и обычаев в виде законов, организаций, учреждений. Институционалистов волнуют не чисто экономическая или экологическая проблематика, а проблемы во взаимосвязи со значимыми и актуальными социальными, политическими, этическими и правовыми аспектами деятельности. Для решения этих проблем пока не выработана общая методология их постановки и решения, и требуется создавать концептуальные и математические модели, основанные на общих принципах существования и развития общественных систем и продемонстрировать их возможности на примере региональной организации управления природоохранной деятельностью в процессе реализации современной политики природопользования на примере Иркутской области и Байкальского региона в целом.

Основные понятия и модели.

Концептуальная модель регионального управления создается и формализуется в понятиях общей социологии (философии истории) и в терминах полисистемного расслоения объектов действительности ^[4]. Основными понятиями являются общественные элементы (люди, акторы), их отношения, связи и действия (деятельность, активность), в совокупности формирующие представление о социальных системах – институциях (правилах деятельности) и институтах (организациях). Это направление системного моделирования охватывает широкий круг проблем общественной жизни, включая вопросы политической экономии, социологии и политической экологии, этики и права, организационного управления и т.д. Такого рода системы возникают во взаимоотношениях (транзакциях) людей и коллективов и изменяются в результате их деятельности.

Базовое содержание институций (законов допустимой деятельности) задается принципами устойчивого развития, постулирующими необходимость одновременного сохранения природы, поступательного роста экономики и ускоренного развития общества. Реализация этих принципов в конкретных ситуациях выражается в существовании различных естественных и общественных норм и нормативов – допустимых отклонений от норм ^[5]. Критерием неверной деятельности является мера ответственности за отклонение от принятых норм и, особенно, за выход за границы нормативов (узаконенного ядра деятельности), в частности, экологического содержания – предельно допустимых концентраций (ПДК) и нагрузок (ПДН) на природную среду.

Власть как система и система власти. Управление как система связанных функций реализуется через выполнение управленческих действий, получивших название функций управления. Впервые их состав был определен А. Файолем в 1923 г. ^[6], который выделил пять исходных функций управления: планирование, организовывание, распоряжение, координирование и контроль. Рассмотрение управления как функций связано с разработкой состава, содержания всех видов управленческой деятельности, а также взаимодействия соответствующих институтов с определенными предметами ведения, функциями и полномочиями. Для Байкальского региона (Иркутская область, Республика Бурятия, Забайкальский край) выделено три типа институтов ^[7], а скорее - сквозных функций территориального развития: организационные, распределительные и трансформационные.

Управление нередко идентифицируется с органами власти или аппаратом управления. Эта точка зрения фокусирует внимание на структуре аппарата, на связях между его элементами, на степень централизации и децентрализации распределения функций, на полномочиях и ответственности работников, занимающих разные позиции (должности). Идея разделения властей в современном виде сформулирована в книге Ш.Монтескьё «О духе законов», которая в дальнейшем была развита в теорию, обосновывающую принципы законности, политической свободы и придания праву роли истинного регулятора взаимоотношений между государством и гражданами. Этому служил проект разделения единой власти на несколько независимых, но взаимосвязанных властей, которые могли бы сотрудничать и контролировать друг друга.

Согласно Ш.Монтескье, власть делится на законодательную (парламент, местные органы самоуправления), исполнительную (правительство и его учреждения, исполнительные учреждения на местах) и судебную (конституционный и верховный суды, судебная система, органы надзора и т.п.). Выступая за синхронность, согласованность действий всех секторов власти, он намечал контуры системы взаимных сдержек и противовесов между различными ветвями власти, реализующие институциональные механизмы управления. Разделение властей – это не просто разделение труда по управлению обществом. Оно подразумевает также расслоение функций и полномочий, равенство и самостоятельность властей, способность их развиваться на своей собственной основе, уравновешивая друг друга. Такое разделение не допускает распространенного явления как совмещение должностей (позиций управления).

Помимо разделения властей «по горизонтали» в пределах одного уровня управления, существует распределение функций власти «по вертикали», определяющее иерархию территориального управления. В сфере охраны окружающей среды и природопользования особое внимание уделяется оптимизации распределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти Российской Федерации, в том числе вопросу передачи федеральных полномочий регионам ^[8]. Обсуждается также важная проблема адаптации Федеральных законов и нормативных требований к местным условиям хозяйственной деятельности.

В осмыслении явлений управления и власти выделяются разные концептуальные подходы: атрибутивно-субстанциональные (потенциально-волевые, инструментально-силовые, структурно-функциональные), реляционные, поведенческие (бихевиористские), интеракционистские, коммуникативные, постструктуралистские (неоструктуралистские). Основная идея – рассматривать государственное и муниципальное управление как целостную систему активной и организующей деятельности с целенаправленным воздействием на окружение и эффектом саморегулирования. Это система управляет делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа ^[9]. При моделировании в основном учитывается иерархия систем государственного управления ^[10], чего явно недостаточно для реализации принципа разделения властей и вскрытия механизма их взаимодействия на каждом иерархическом уровне.

Широкое распространение получили методы анализа и моделирования политических сетей ^{[11, 12]}. При формальном описании сетей разного рода в основном используются методы теории графов и статистической механики ^[13]. Для исследования взаимодействия элементов внутри сети интерес представляют методы агентного моделирования ^[14], использующего, в том числе, модели клеточных автоматов и элементы теории игр.

Модель территориального управления. Для систематизации имеющихся представлений об управлении предлагается использовать методологию полисистемного анализа, основанную на процедурах расслоения сложных образований ^[4]. Суть ее заключается в разделении объекта (пространства расслоения) X на множество непересекающихся слоев (подмножеств) X_b на базе расслоения B(b`in` B). Совокупность слоев {X_b} – расслоенный образ (расслоенное пространство) объекта исследования X (рис.1а). Расслоение структур территориального управления проявляется в выделении разных типов органов власти, их иерархии, типологии, в разделении властей и в целом различных институтов жизнедеятельности.

Рис.1. Структурная схема слоя X_b расслоения пространства деятельности X(а) и ее модификация для формирования периодической системы территориального управления (б) (см. пояснения в тексте).

В качестве базы расслоения B можно рассматривать многообразие проявления факторов и условий геоисторической среды – некоторую условную поверхность, касательная плоскость к которой в точке b`in` B считается слоем X_b исследуемого пространства x`in` X. Все особенности слоя определяются свойствами точки касания b - логически вытекают из этих свойств. В слое задается одна или несколько функций F_b(x) (x`in` X_b), соприкасающихся с многообразием среды и слоем X_b в окрестности точки x = b. Наличие функции F_b(x) обеспечивает дальнейшее расслоение структуры слоя с формированием иерархии слоев. По этой причине вопрос о внутренней структуре слоя становится особенно важным.

Структуру слоя, отталкиваясь от положения и свойств элемента базы b, можно задать различными способами, например, как локальную систему координат y_b = x– b, y_b`in` X_b. Одна из возможных моделей представления – своеобразная «мишень» (рис.1а) с центром x = b, с окружностями D_bx вокруг него разного радиуса y_b (отклонения x – b); окружности пронизаны радиальными линиями R_bx. Отдельно окружности и отдельно радиусы являются непересекающимися слоями, формирующимися на базе расслоения точек слоя x`in` X_b. Выделяется центральная область слоя в границах окружности D_bm, в которой выполняется постулат подобия его свойств свойствам многообразия B в конкретной локализации b, и периферия, распространяющая влияние слоя в пространстве X. Такая схема похожа на распространение фронта волны разного происхождения от точки источника возмущения b. Действительно, в идеале распространение фронта управленческих воздействий происходит по известному в физике принципу Гюйгенса: каждая точка, достигнутая фронтом распространения волны, становится вторичным (новым) источником волн. Такая особенность задает иерархию в структуре распространения управленческого сигнала, например, в процессе освоения территории, каждый новый населенный пункт становится опорным для дальнейшего движения волны освоения.

М. Месаровичем с соавторами ^[15] предложена модель многослойной системы иерархического координационного управления, в которой учитывалась функциональная специализация управленческой деятельности при самостоятельности выбора управленческих решений. Своеобразные аспекты расслоенной деятельности обсуждаются в рамках концепции трансъячеистого устройства государства ^[16], которое проявляется, когда устойчивое общение носителей государственной власти со своими внешними и внутренними партнерами преобразует закрытые нормативно-организационные связи в структуру открытых коммуникативных ячеек. В итоге государство ограниченно вписывается во внешнюю социальную среду, адаптируется к ней и особым образом в полном объеме или частично выполняет обозначенные функции.

Предлагаемую здесь модель слоя (одну из многих) можно трансформировать, например, заменить окружности квадратами и всю систему квадратов повернуть относительно центра b (рис.1б). Получается регулярная сеть, в узлах которой размещаются разнотипные органы управления, а линии соответствуют их связям коммутативного свойства. Коммутативные связи в структуре управления возникают из следующих положений теории абстрактных категорий ^[17].

Слои (объекты категории) X_b по определению являются непересекающимися множествами элементов x`in` X_b. Слои можно сравнивать `phi` ₁₂: X₁ `->` X₂, где `phi` ₁₂ – отображение (морфизм) слоя X₁ в слой X₂ такое, что элементы x`in` X₁ определенным образом (`phi` ₁₂) сопоставляются элементам x`in` X₂. Объекты (слои, системы) и связывающие их морфизмы образуют категорию – полисистему коммутативных связей, формализуемых в виде коммутативных диаграмм:

(1)

Здесь X_b – это слои, органы управления; `phi` _bb – морфизмы-стрелки, инициативные решения, указывающие на направления и интенсивность перетока информации и других ресурсов.

Схема (1) называется коммутативной, поскольку управленческий сигнал, проходящий по различным направлениям, должен быть эквивалентным, вызывать одинаковые последствия: `phi`₁₃ = `phi`_12`*` `phi` ₂₃ (`phi`₁₃ эквивалентна последовательной реализации функций `phi`₁₂ и `phi`₂₃). В этом смысле блок X₃ есть синтез работы противоположных (оппозиционных) блоков X₁ и X₂. Такая схема позволяет автоматически контролировать правильность прохождения сигнала по разным каналам и координировать работу системы управления. Позиция X₁ соответствует функции координатора, а позиция X₂ осуществляет независимый контроль процесса управления.

Например, X₁ — законодательная, X₂ — судебная, X₃ — исполнительная власти. По положению в коммутативной диаграмме судебная власть определяется как противоположность законодательной, а исполнительная — логический синтез двух последних. Другой пример: X₁ — федеральный уровень управления, X₂ — региональный, X₃ — местное (муниципальное) самоуправление, на котором замыкаются все инициативы, идущие сверху.

Координационное управление. Управление, осуществляемое по коммутативным схемам, называется координационным. Научно-методический аппарат теории координации нашел широкое применение в различных областях исследований и позволяет решать задачи управления, однако еще недостаточно разработаны вопросы координации в разнокачественных системах, не созданы адекватные математические модели координирования ^{[18 - 21]}.

Из коммутативных треугольников складываются более сложные схемы (сети, пространство координации) управления, в которых имеет место избыточность числа одноуровневых, специализированных функций и путей решения задач. Обращение стрелок в коммутативных схемах соответствует закономерностям движения кадров, что позволяет по кадровому составу государственных и общественных организаций восстанавливать конкретные формы взаимосвязи блоков. Через коммутативные связи раскрывается смысл положения о том, что все власти равны и деятельность каждой зависит от инициативы других.

Координационное управление существенно отличается от управления по принципам обратной связи. В диаграмме (1) обратную связь получаем при обращении стрелки прямого воздействия `phi`₁₃ (и только ее). Тогда в системе возникает замкнутый цикл, когда результаты принятого решения как бы возвращаются назад, поэтому при принятии решений приходится учитывать этот эффект самозависимости. Распространена форма обратной связи с двумя участниками, когда приходится договариваться, согласовывать интересы и решения иногда в ущерб их законности, в частности, с ущербом для природы в случае сговора лесозаготовителей и лесных инспекторов.

Существование обратной связи в системах управления – основа современной коррупции. При координационном управлении участники процесса действуют независимо в соответствии с установленными функциями и полномочиями центральной зоны органа управления, не выходя за принятые нормативы (допуски), при условии обязательного исполнения поступающих и исходящих инициативных решений. Системы обратной связи должны существовать только при объективном взаимодействии местного населения с окружающей средой, сформировавшейся ситуацией. Власть как система прямого и косвенного управления ситуацией необходима тогда, когда люди-местные жители не способны самостоятельно изменить ситуацию в лучшую сторону. На ситуацию кроме населения напрямую влияют только действующие производства и исполнительные органы государственной власти, результаты работы которых оцениваются и самостоятельно и через другие блоки территориального управления (население, органы контроля и экспертизы, научные исследования). Всегда население находится в центре деятельности, поскольку первоначально обладает всеми функциями управления ситуацией, которые частично передаются органам власти. Особенно наглядно это проявляется на районном уровне, в муниципалитетах - первичном звене ответственности за условия проживания населения, где есть реальные возможности организации местного самоуправления, формирования гражданского общества.

Аспекты взаимодействия в организационной системе территориального управления имеет смысл исследовать с использованием понятия «транзакция» - это разного рода совершенные соглашения (политические, юридические, экономические, экологические), сопровождаемые взаимными уступками. Связи органов управления (стрелки в модели) однонаправлены, без обратной связи, в идеале не порождающие транзакционных издержек. Имеющиеся транзакционные, коммуникативные проблемы ложатся на представителей органов управления, не наделенных самостоятельными правами, но действующие от имени и по поручению отдельных лиц, коллективов и организаций на периферии организационного слоя (блока). Например, независимые адвокаты, которые не просто оказывают юридическую услугу, но активно действуют в интересах доверителя, защищают его права и свободы, обеспечивают доступ к правосудию и органам власти. Полномочный представитель Президента Российской Федерации представляет Президента в федеральном округе и обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства на территории округа и координацию деятельности региональной власти, но самостоятельными властными полномочиями не обладает. Представительства регионов в Москве и за рубежом содействуют местным товаропроизводителям и предпринимателям в продвижении их продукции, повышению инвестиций на территории региона, помогают устанавливать и поддерживать контакты между научными, культурными, творческими, общественными организациями и союзами, способствуют реализации совместных программ и мероприятий. Информационно-связующими являются также службы фонового мониторинга за экологической и социально-экономической ситуацией, включая информационные агентства.

Представительства разного рода следует отличать от самостоятельно действующей представительной власти, делегированной народом на выборах своим депутатам, объединенных в специальных коллегиальных учреждениях (парламентах, муниципальных советах) - представительных органов власти - на строго определенный срок. Представительная власть характеризуется как выборной природой власти, так и ее функциональным назначением. В первом случае любая выборная власть, например, законодательная, становится представительной, во втором – существуют самостоятельные органы представительной власти. На федеральном уровне таким является Совет Федерации Федерального собрания России - «палата регионов», представляющая интересы регионов и отражающая федеративный принцип организации российского государства. Совет Федерации - институт интеграции и консолидации регионов, - обеспечивает баланс общефедеральных и региональных интересов при принятии решений, направленных на реализацию стратегических целей развития страны.

Одной из интересных форм представительства в сфере управления природопользованием являются общественные экологические движения населения, осуществляющие борьбу за сохранение окружающей человека среды и природы. Это стихийно и организационно оформленные общественные структуры различного уровня, принимающие на себя право выступать от имени природы и жителей. Властной формой экологических движений становятся экологические политические партии «зеленых», входящие в разные органы системы территориального управления для реализации программных целей охраны природы и рационально природопользования. Законодательством также предусматривается общественный экологический контроль силами общественных организаций, объединений и движений, профессиональными союзами и трудовыми коллективами за выполнением нормативных природоохранных требований министерствами, ведомствами, другими юридическими лицами и гражданами. Общественный экологический контроль реально независим от государственных структур и ведомственных интересов, и он в наибольшей степени отражает экологические интересы местного населения.

Одной из форм транзакций являются разного рода комиссии: согласительные, межгосударственные, межведомственные и т.д. Их существование – один из признаков несовершенства территориального управления, требующего координации и согласования усилий по выполнению установленных норм и нормативов. Наглядным примером является межведомственная комиссия по вопросам охраны озера Байкал, созданная 25 апреля 2007 г. для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в области охраны озера Байкал. Комиссия должна координировать работы по изучению, воспроизводству, использованию и охране природных ресурсов Байкальской природной территории, сохранению биологического разнообразия, обеспечению экологической безопасности, решению социально-экономических задач региона на принципах устойчивого развития. В состав Комиссии входят Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации (председатель Комиссии), руководитель Росприроднадзора (заместитель председателя Комиссии), Губернатор Иркутской области, Президент Республики Бурятия, представитель Правительства Забайкальского края, руководители структурных подразделений Минприроды России, Минэкономразвития России, МЧС России и других ведомств, а также ученые Российской академии наук. Судя по составу и принятому положению о Комиссии – это внесистемный представительный орган, наделенный властными полномочиями, способный принимать решения и воплощать их на Байкальской природной территории (БПТ). Принята и реализуется федеральная целевая программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2015-2020 годы».

На межведомственной комиссии обсуждаются важные проблемы природоохранной направленности и ход выполнения прошлых решений комиссии по вопросам охраны озера Байкал. В частности, на заседании 27 октября 2016 года рассматривались вопросы об эффективности формирования системы обращения с отходами на БПТ, о мерах по строительству, реконструкции, модернизации очистных сооружений в Центральной экологической зоне БПТ, о ходе реализации мероприятий по ликвидации негативного воздействия отходов, накопленных в результате деятельности ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» ^[22]. Комбинат прекратил свою работу 25 декабря 2013 года, что явилось результатом совместных действий общественных организаций, государственных законодательных, надзорных и исполнительных органов и влияния создавшейся правовой и финансово-экономической ситуации на предприятии и в стране ^{[23, 24]}. Мониторинг состояния водных объектов БПТ по гидробиологическим и гидрохимическим показателям за 2011 - 2016 гг. показал, что за последние годы существенного увеличения объемов загрязнений на БПТ не наблюдалось, а в связи с закрытием Байкальского ЦБК уменьшились выбросы в центральной экологической зоне БПТ и прекратились выбросы специфических загрязняющих веществ: сероводорода и метилмеркаптана. Экологическое состояние озера сохраняет стабильность по ионному составу, водородному показателю, взвешенным веществам, цветности и общей минерализации, кроме мелководных участков и районов южного и северного Байкала, подверженных антропогенному воздействию близлежащих городов ^[22].

Координационное управление является наиболее полным и в определенном смысле совершенным типом управления, по отношению к которому остальные (планирование, организация, распоряжение, стимулирование, контроль) могут считаться частными случаями.

Общая схема управления.

В широком смысле управление рассматривается как деятельность по изменению ситуации. Ситуация – результат стечения обстоятельств, т.е. проявление совокупности социально-экономических и природных условий. Управлять ситуацией – значит: 1) управлять условиями, формирующими обстоятельства деятельности; 2) изменять частные параметры проявления ситуации без смены обстоятельств. Первое обычно связывается со стратегическим, второе – тактическим менеджментом ^[25].

База расслоения для системы управления определяется Конституцией Российской Федерации в статье 3: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления. По статье 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации (расслоена по административно-территориальному принципу). Субъекты имеют свою конституцию или устав и законодательство. Однако, например, в Уставе Иркутской области не указан самостоятельный источник региональной власти ^[26]. В регионах – субъектах Федерации – такой общественной базой являются социально-территориальные общности: совокупность людей, обладающих однотипным отношением к определенной хозяйственно освоенной территории с устойчивыми экономическими, политическими, социальными, духовно-нравственными связями и отношениям, выделяющими ее в качестве самостоятельной системы пространственной организации жизнедеятельности людей ^[27]. Согласно концепции расслоения, территориальные общности разных регионов образуют социальную среду (многообразие условий) обитания людей и их деятельности.

Расслоение на многообразии условий социальной среды осуществляется по принципу специализации управленческой деятельности, разделение по видам деятельности, связи которых через отображения раскрывают базовую структуру системы управления. Каждый слой деятельности - блок управления. Они представлены не только ветвями власти, но широким спектром групп населения (коллективами, сообществами), прямо или косвенно влияющих на ситуацию, а также системами обеспечения управления. Все блоки увязаны коммутативными отношениями в схему управления. Качество и эффективность управления во многом определяются ориентацией стрелок - отображений инициатив, поручений и указов.

Общая схема управления (рис.2) начинает развертываться через расслоение (разделение) властей с элементарного отношения «население – ситуация». Если человек (население, жители, территориальная общность) не способно справиться с проблемами для достижения поставленной цели управления ситуацией, появляется третье звено, как в коммутативной диаграмме (1): X₁ — публичная власть, выделенная из общества (государство, координационный блок, универсальный арбитр), X₂ — население , X₃ — ситуация. Обращение стрелок дает модель катастрофического (неуправляемого) развития ситуации, где крайним звеном становится власть, которая спонтанно или закономерно меняется. В системах координационного управления развитие системы выражается в появлении самостоятельного координационного блока при невозможности решить проблемы иным способом, а упрощения – в исчезновении блока координации или замены его структурами обратной связи. Примером может служить координирующая функция прокуратуры по согласованию деятельность всех органов правоохранительной системы, объединению их усилия по борьбе с преступностью, в том числе в области охраны природы.

В развернутом виде система территориального управления представлена на самом верхнем уровне государственной иерархии – федерации, воспроизводится на региональной уровне и частично в муниципальных образованиях. Необходимы большие силы и средства для поддержания системы управления в полном объеме. В малых организациях такая система упрощается, а на уровне отдельного человека объединена в неделимое целое его независимого и самостоятельного существования, когда запрещено несанкционированное вмешательство власти в его личную жизнь. При этом предполагается, что на всех уровнях действуют одни и те же законы управления ситуацией, и предположительно, это законы, основаные на принципах устойчивого развития с поправкой на средовое смещение ^[8].

Ситуация характеризуется набором сложившихся обстоятельств разного рода – координат многомерного пространства ситуационного анализа. По этой причине выделяются политическая, экономическая, экологическая и многие другие составляющие территориальной ситуации, управление которыми регламентируется соответствующими правовыми актами, отражающими идеал видения ситуации по каждому направлению. Например, в 31 статье Устава Иркутской области ^[26] изложены принципы охраны окружающей среды и природопользования, рассматривающие природные ресурсы как основу жизнедеятельности современного населения области и будущих поколений. Использование и охрана природных ресурсов области осуществляются на основе принципов сохранения природного баланса, рационального природопользования и воспроизводства природных ресурсов, ответственности за нанесение ущерба окружающей среде, здоровью, социальному благополучию и безопасности населения.

В организации схемы управления территорией важным моментом является разделение функций и полномочий властей, их независимость, а также равенство властей по значению в управлении территорией. Это главные принципы разделения властей по типам деятельности. Другой принцип «все во всем» (часть тождественна целому) подразумевает, что каждый блок управления, любые формы и уровни власти имеют ту же схему организации, что и вся система управления государством в целом. В статье 72 Конституции России предусмотрена необходимость установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Направления ситуационного анализа соответствуют определенным предметам ведения и функциям управления, которые не специализированы по блокам, т.е. сквозным образом реализуются в системе территориального управления, поэтому в каждом блоке имеются соответствующие функции, например, экологическая экспертиза в области природопользования представленная государственной, правовой, отраслевой, производственной, общественной и другими видами экспертиз, независимых в силу разделения властей. Здесь не возникает пересечения слоев деятельности, поскольку компетенция внутреннего, например производственного, контроля не выходит за рамки предприятия, а судебные исполнители (приставы) выполняют только решения суда.

Необходимо также учитывать требование, чтобы все отношения блоков управления строились по коммутативному принципу за исключением естественных обратных связей, возникающих при непосредственном регулировании ситуации. Дополнительно требуется, чтобы не было ни одного блока управления с исключительно инициальной или терминальной позицией, т.е. все они должны находиться под влиянием других органов управления и могут сами прямо или косвенно воздействовать на ситуацию.

Все формы власти образуют своеобразный алфавит - азбуку управления, наделенную структурой, названной схемой управления ^[28]. Эта структура должна подчиняться ряду естественных требований, например, быть полной - все системы управления, так или иначе влияющие на ситуацию, должны получить отражение в этой схеме. Во-вторых, должна быть достигнута симметрия схемы управления, выражающая идею уравновешивания властей. Обобщенно такая схема представлена на рис. 2. Она отражает общую структуру сети управления - один из вариантов внутрислойной структуры (см. рис. 1б), подразделяя ее на блоки.

Рис.2. Cистема территориального управления ситуацией, представленная в виде сети коммутативных связей различных органов управления [28 (с изменениями)].

Cистема-схема управления условно разделяется на три уровня I, II, III и три периода A, B, C. Периоды: A - общественные структуры, B - государственные структуры, C - информационные структуры. Уровни: I - высшая государственная власть, II - повседневная жизнь общества, III - объективные законы и принципы жизни общества. В центре находится население, вокруг которого формируется первый интрафункциональный цикл традиционных органов исполнительной, законодательной и судебной власти, прокурорского надзора (контроля) и экспертизы, а также хозяйственных структур, влияющих на ситуацию. Они составляют ядро территориального управления, за которым формируется внешний экстрафункциональный цикл естественных, информационных, культурных и властных структур высшего порядка.

В понятие «информационные структуры» включены не только средства массовой информации, но и компьютерного и научного анализа и визуализации информации, в частности, геоинформационные системы картографирования ситуации. Информационные системы состоят из баз инвариантов, данных, знаний, моделей и теорий, процедур статистической обработки, логического вывода и теоретического анализа, основанные на использовании математического аппарата. Они через доступность информации уравновешивают проблемы существования общественных движений, доказательно изменяя общественное мнение на истинной информационной основе. С другой стороны, содержание информационных систем есть результат творческой работы населения в разных сферах культуры.

Над непосредственным управлением ситуацией «нависают» высшие формы государственной власти, включая президента (губернаторов), различного рода референдумы, выборы, представительная власть, конституционный суд и, наконец, неуправляемые проявления общественной активности - революции и бунты. Высшим формам власти (субъективному волеизъявлению) противостоит объективная основа формирования ситуации, названная материальной и энерго-информационной средой. Это некоторая естественная сущность геоисторического процесса, его первоначала развития и источник катастрофических изменений.

Непосредственно на ситуацию влияют три группы управления: население, предприятия (трудовые коллективы) и оперативные органы исполнительной государственной власти (армия, полиция и т.д.). Остальные блоки управления могут проявить себя через эти структуры или конкретную практическую работу - презентацию полученных результатов в информационной сети или в обществе.

В ходе административной реформы 2004 г. все экологические ведомства получили либо статус федеральной службы, основной функцией которой является государственный экологический надзор, либо – федеральных агентств, осуществляющих регулирование, учет, мониторинг, использование и охрану отдельных видов природных ресурсов и объектов ^[29]. В структуре исполнительной власти (правительства России) выделены надведомственые и ведомственные органы специальной компетенции государственного экологического управления и их региональные отделения. В Иркутской области это направление представлено собственным министерством природных ресурсов и экологии и надзорными службами по охране природы и озера Байкал, по охране и использованию животного мира.

Трудовой коллектив рассматривается как самостоятельный орган территориального управления, сила которого, например, демонстрируется через профсоюзы в ходе массовых забастовок и выступлений. Трудовой коллектив управляется руководителями предприятий и в определенном смысле противостоит им. Опосредованно через трудовой коллектив руководители изменяют ситуацию (преобразовывают окружающую среду, строят здания и сооружения, выпускают продукцию, обслуживают население). Ситуация по принципу обратной связи воздействует на население и руководителей. Население в этой системе выполняет функцию координатора деятельности руководителей и трудового коллектива. В связи с вступлением с 1 июля 2009 г. Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» самостоятельность руководителей повысилась, поскольку законом был введен уведомительный порядокначала предпринимательской деятельности вместо получения разрешений и согласований от различных государственных органов. Своим уведомлением хозяйствующий субъект подтверждает соответствие планируемой деятельности требованиям законодательства и берет на себя ответственность за его исполнение ^[30].

В зоне культуры находится пять слоев, соответствующих разным формам общественного сознания: наука, политика и т.д. Они соответствуют автономным областям творческой деятельности по преобразованию природы, общества и человека. Например, слой «управление» объединяет предпринимательскую деятельность (бизнес, менеджмент) как самостоятельное пространство поведения в обществе, косвенно влияющее на ситуацию (союзы предпринимателей, клубы по интересам). Представители разных отраслей культуры объединяются в творческие союзы, движения, проводят съезды и формируют свои исполнительные органы - аппаратные структуры. В коммутативных схемах аппарат должен занимать зависимую позицию, в противном случае возникает ситуация, когда он начинает диктовать свою волю.

Наука одновременно представляет отрасль культуры и научную организацию, при этом является элементом управления, выходящим в системе государственного управления на органы, обеспечивающие устойчивое территориальное развитие. Их преобразовательная работа противостоит задачам представительных органов власти, призванных прежде всего обеспечить стабильность в регионах. Результаты прикладных и проектных исследований, подкрепленных бюджетным финансированием, должны изменять ситуацию к лучшему, опираясь на науку, политику, исполнительные и законодательные органы власти. Сейчас на федеральном и региональном уровнях такая властная инновационная позиция практически отсутствует, и накопленный научный потенциал, в том числе в области охраны природы и рационального природопользования, остается невостребованным. Частично подобные функции в России возлагалась на министерство регионального развития, а после его ликвидации распределилась между министерствами экономического развития и финансов ^[31]. Согласно схеме (рис. 2) имеет смысл повысить статус этих министерств и иных институтов развития, объединив их инновационный функционал под руководством вице-президента страны или вице-губернатора региона с ориентацией их деятельности на перспективы устойчивого развития.

Механизм принятия решений по описанной схеме в области охраны природы и природопользования иллюстрирует такой конкретный пример. Территориальное агентство лесного хозяйства Иркутской области приняло решение о санитарной рубке леса площадью 23 га, расположенного в Гороховском участковом лесничестве Иркутского района ^[32]. Местные жители, возмущенные деятельностью лесозаготовителей - сплошной рубкой лесных насаждений, подали заявление в прокуратуру. Прокуроры провели проверку по этому заявлению граждан. Выяснилось, что сплошная санитарная вырубка проводится на участке леса, где имеются лишь единично усохшие деревья. Фактически заготовлялся здоровый лес, древесина которого не повреждена насекомыми или болезнями. Этот лесной участок относится к категории защитных лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, к зеленым зонам, которые подлежат освоению только в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Западно-Байкальский межрайонный прокурор подал иск в Куйбышевский районный суд, который удовлетворил исковые требования о признании незаконными действий территориального управления агентства лесного хозяйства. В итоге, по результатам принятых природоохранной прокуратурой мер прокурорского реагирования, назначенная рубка леса была прекращена. Этим примером подчеркивается ключевая роль местного населения, обеспечивающего повсеместное и своевременное реагирование на видимые нарушения в области природопользования.

Выводы.

Современная задача власти - организовать, запустить и поддерживать естественный механизм формирования активной среды жизни общества и каждого человека и обеспечить условия ее ускоренного развертывания. Предлагаемая схема территориального управления рассматривается как единое пространство деятельности, включающее жизнедеятельность отдельных людей, хозяйственную деятельность, культурно-творческую деятельность и деятельность по осуществлению функций государственной власти. Развернутая картина организации управления ситуацией формируется через расслоение функций управления на многообразии условий социальной среды и синтеза функциональных слоев в коммутативные (координационные) сети связей (см. рис 1 и 2). Причем координация – это общий, сквозной принцип организации институтов управления, и осуществляется она не через согласование, как часто считают, интересов участников процесса (транзакции), а в независимом контроле полноты реализации функций связанных органов управления, т.е. сравнением результатов решения задач, полученных разными путями.

Предлагаемая модель представляет собой периодическую систему (организацию организаций), коммутативно объединяющую все самостоятельные институты государственной, общественной, хозяйственной, культурной и информационной деятельности, прямо или косвенно влияющих на ситуацию на территории, а также учитывающую существование различных форм представительства, связывающих независимые органы-блоки системы управления. Эта модель в разной степени полноты реализуется на различных уровнях территориального управления. Для того чтобы понять особенности каждого института управления необходимо отнести его к тому или иному иерархическому уровню, властному слою, определить его позицию и координационные связи в структуре этого слоя. В частности, проблемы культуры, науки, верховной власти и информационного обеспечения лежат вне ядра системы обеспечения непосредственной жизнедеятельности населения, но косвенно существенно влияют на ситуацию, что является особенностью существования территориальных общностей.

Выделяются политическая, экономическая, экологическая и многие другие сквозные задачи управления территориальной ситуацией, к решению которых привлекаются все территориальные образования на всех уровнях в рамках обозначенных предметов ведения, функций и полномочий. Эффективность работы органов определяется полнотой функций решения поставленных перед ними задач и ответственностью за реализацию решений. Каждый коммутативный треугольник связи общественных институтов управления должен анализироваться отдельно для выбора оптимального направления стрелок влияния с расчетом результирующего эффекта в механизме управления.

Ситуация описывается идеализированной моделью устойчивого развития, в основу которой одновременно положены идеи сохранения природы и развития общества. Это учитывается в уставных документах регионов и требует создания системы норм и нормативов, положенных в основу критериев рационального природопользования и механизмов, препятствующих возникновению природных катастрофических ситуаций и социально-экономических конфликтов, а также снижению транзакционных издержек для повышения конечной эффективности деятельности.

Анализ модельной сети показывает, что в организации территориального управления нет и не может быть специальных институциональных органов, отвечающих за охрану природы и рациональное природопользование; специализированные департаменты каждого органа управления обязаны в полной мере реализовать эти задачи в соответствии со своим административно-правовым статусом, основываясь на знании природных норм и нормативов, юридических законов и нравственных принципов, а также с пониманием степени ответственности за их нарушения. В таких системах инновационное приращение (инициатива) является определяющей в обеспечении устойчивого развития территориального управления и региона.