Эволюция содержания "услуги" в условиях трансформирования сервисных отношений с участием государства

Ахрамеева Ольга Владимировна кандидат юридических наук доцент, Юридический институт, ФГАО ВО "Север-Кавказский федеральный университет" 355001, Россия, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корп. 20 Akhrameeva Ol'ga Vladimirovna PhD in Law assistant professor, Department of Law, Stavropol State Agricultural University 355001, Russia, g. Stavropol', ul. Pushkina, 1, korp. 20 akhray-ova@yandex.ru Другие публикации этого автора

Трофимов Максим Сергеевич кандидат юридических наук доцент, Юридический институт, ФГАОУ ВО "Северо-Кавказский федеральный университет" 355001, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, площадь Ленина, 1, корп. 20, оф. 517 Trofimov Maksim Sergeevich PhD in Law Docent, the department of Administrative and Financial Law; the department of Constitutional and International Law; North-Caucasus Federal University 355001, Russia, Stavropol, Ploschad Lenina 1, building #20, office #517 afp@urinst.ru Другие публикации этого автора

Становление современной России сопровождается преобразованиями системы власти, органов государственного управления, которые включают административную реформу, реформу финансово-бюджетной системы, изменение формы регионального управления и др. Эти преобразования в значительной степени направлены на расширение деятельности государства по предоставлению обществу и гражданам определенных услуг ^[7].

Такой подход к государству как к основному источнику предоставления услуг сформировался не сразу. Прежде всего, необходимо сказать, что объем содержания и значение понятия «услуга» формировался для каждой исторической эпохи. Так с зарождением промышленности возникла необходимость в услугах в транспортной сфере, а это не только непосредственно услуги по перемещению товаров, но также – услуги по хранению, гостиничные услуги, охранные услуги и пр. Последующее промышленное развитие привело к развитию услуг в финансовой сфере (банковские услуги, государственные полномочия в сфере налогообложения, таможенных сборов), торговой сфере (предоставление товаров, работ и услуг, хранение, аренда и пр.), страхование, сделки с недвижимостью и т.д. В эпоху постиндустриального развития стали необходимы услуги в сфере обслуживания населения («гуманитарные» услуги) в сфере образования, здравоохранения и пр., которые повлекли преобразование преимущественно промышленной экономики в «экономику услуг», где «услуги – это экономическая деятельность, непосредственно удовлетворяющая личные потребности членов общества, домашних хозяйств, потребности разного рода предприятий, объединений, организаций или потребности общества в целом, не воплощенные в материально-вещественной форме» ^[30].

В условиях постиндустриального развития большинства государств различен объем услуг и разнообразны сферы их предоставления, но при этом классификация услуг подчинена национальному законодательству, хотя и с учетом международных стандартов. Таким образом, получается, что с одной стороны виды необходимых услуг формируются в связи с практической необходимостью в условиях активных международных отношений, но сам порядок предоставления этих услуг формирует национальное законодательство, а именно: перечень субъектов, предоставляющих эти услуги, перечень самих услуг, условия финансирования и прочие условия осуществления услуг. Однако не всегда заимствование новых форм правоотношений, к примеру, услуг быстро отображается в соответствующих нормативных актах, одновременно с их появлением в практике. То же самое касается и изменения их регулирования. В связи с чем правоприменительная практика сталкивается с множеством неурегулированных видов услуг, часть из которых подвергается обобщенному регулированию, путем отнесения новых видов услуг к различным классификациям без учета особенностей их появления и их реализации. В связи с чем, проводимый нами анализ ставит цель проследить эволюционирование этой категории, особенности ее формирования, наполнение содержанием и сравнить последовательность этого наполнения со степенью участи государства в реализации услуг.

Как уже было сказано, услуга имеет экономическое основание, поскольку появилась в связи с развитием промышленности, соответственно и первичную характеристику понятия «услуга» дает именно экономическая наука, начиная от К. Маркса, А. Смита, Д. Рикардо, А. Маршалла, П. Самуэльсона, К.Р. Макконелла, С.А. Брю до М. В. Солодкова, Д.И. Правдина, А. Я. Кронрода, Е. Козака, Э. М. Агабабьяна и др., однако в различных толкованиях.

Так, А. Смит отмечает, что для непроизводственной сферы услуга рассматривается как полезное действие, какое-либо дело, деятельность, процесс ^[21]. К. Маркс и Ф. Энгельс рассматривали услугу как нечто («потребительскую стоимость») воплощенную и в товаре, и в деятельности, но не имеющую материального воплощения («самостоятельного бытия») ^[28]. Тем самым услуга рассматривалась как конкретная деятельность, либо как деятельность с определенным конечным результатом, который неотделим от самой деятельности. В дальнейшем услуга рассматривалась как конкретный результат экономической деятельности ^[30] (т.е. продолжается развиваться мысль К. Маркса, Ф. Энгельса), причем результат проявляется либо в виде товара, либо в виде деятельности. Некоторые исследователи сохраняют «неотделимость положительного эффекта от этой деятельности» ^[26].

Однако, уже во второй половине XX века экономическая наука говорит об услуге как о полезном эффекте ^[7], отделяя от самой деятельности по производству этого положительного эффекта. Параллельно с этим подходом также формируется отношение к услуге как к трудовой деятельности ^[24], которая представляет собой материальную (вещественную) характеристику результатов труда. Такое отношение также основывается на ранее высказанной позиции К. Маркса, что услуга представляет собой процесс создания продукта, которым является труд, непосредственным образом связанный с предоставлением услуги. Т.е. труд неотделим от процесса его создания, он создаёт некоторый полезный эффект, потребляемый человеком, одновременно являясь и носителем положительного эффекта, и внешней оболочкой. Именно поэтому, услуга не может существовать вне своего труда, который представляется ее носителем.

В то же время в середине XX в. в Западной Европе распространяется постнеклассическая теория понимания публичных услуг, в соответствии с которой услуги включают в себя набор специальных «продуктов» и «благ», установленных государством, имеющих социальное значение и адресованных всем слоям населения. На государственном уровне этот подход впервые закреплен в Конституции ФРГ послевоенного времени. Согласно этой доктрине, во-первых, классический и неклассический критерий признания публичных услуг государством был заменен критерием подлинно публичной цели этих услуг. Во-вторых, тогда впервые официально была признана необходимость рыночного подхода к механизму регулирования публичных услуг, использования с этой целью не только публичных, но и частных финансов ^[20]. В-третьих, адресатом публичных услуг провозглашается гражданское общество в целом, а не отдельные его слои.

Последующее развитие экономической науки по исследованию услуги уже учитывает тот аспект, что она является деятельностью или результатом деятельности, направленный на удовлетворение потребностей человека и иных субъектов права. В связи с чем в определение включается категория оплаты. Так, в 1970-х годах в Большой Советской Энциклопедии было указано на такую характеристику услуги как отсутствие цены, но наличие стоимости ^[13]. Аргументируется эта характеристика в советском государстве тем, что услуга, пусть и нематериальное явление, но предоставляется в результате чьего-либо труда, а всякий труд должен быть оплачен. Поэтому сама услуга, как нечто неовеществленное, нематериальное благо, безусловно, не имеет цены, но деятельность, которая оформляет предоставление этого блага, должна быть оплачена, должна быть установлена оплата любой деятельности, будь то работа, труд, трудовая деятельность, служебная деятельность и т.д.

В 80-х годах ХХ в. экономический взгляд на понятие услуги рассматривался в связи с пониманием ее как трудовой деятельностью ^[15]. Однако, помимо трудовой характеристики услуги, в этот же период Использовалось понимание услуги как результата взаимодействия между покупателем и обслуживающим персоналом ^[13], производителем и потребителем. Соответственно услуга воспринималась либо как специфический товар, состоящий из согласованных действий участников ^[41], либо как процесс совершения серии неосязаемых действий, либо как самостоятельное неосязаемое действие, не приводящее к владению чем-либо. К примеру, А.П. Челенков ^{[39, 40]}, представил такое обобщенное и обезличенное понимание: «Услуга – это согласованный процесс взаимодействия двух или более субъектов рынка, когда одни субъекты воздействуют на других в целях создания, расширения или воспроизводства возможностей последних в получении фундаментальной пользы (благ)». В большинстве своем такое обобщенное и упрощенное отношение к содержанию понятия «услуга» сохраняется в экономических исследованиях в 90-х гг. ХХ века и определяется как полезное действие; действие, приносящему помощь, пользу другому, действие, которое не влечет создание нового предмета ^[21]. Кроме того не содержит указания на такие привычные в настоящее время характеристики как: материальная или нематериальная форма выражения, как овеществленное или неовеществлённое действие, осязаемый процесс или нет.

В конце ХХ века и в первом десятилетии ХХI века услугу все еще характеризуют как экономическое благо ^[12], продолжая акцентировать на нематериальности этого блага, выступающего как действие, функция или операция ^[15], на которые имеется спрос и цена, потребляемое на месте и не передающееся другим лицам. Однако в связи с активными глобализационными процессами, стиранием границ между государствами и увеличением сервисных отношений, и с привлечением государственных структур в сервисные отношения изменился и подход к определению «услуги». В связи с чем помимо трудового аспекта, стало использоваться понимание услуги как результата взаимодействия между покупателем и обслуживающим персоналом, между производителем и потребителем, причем сама услуга рассматривалась либо как специфический товар, либо процесс, либо неосязаемое действие ^{[21, 25, 30, 39, 40, 42]}.

Таким образом, для экономической теории основным элементом характеристики являлись следующие признаки: непосредственный процесс (процедура), деятельность производящая овеществленный или не овеществлённый результат. В дальнейшем это трансформировалось уже в согласованное действие и заказчика и поставщика услуги с целью создания, расширения или воспроизводства возможностей объектов воздействия (лица или предмета), и стала рассматриваться как деятельность поставщика услуги, иногда указывалось на неотделимость положительного эффекта от этой деятельности. Позднее к характеристике услуги стала добавляться отношение к ней как к трудовой деятельности, но с сохранением трактовки услуги как экономического блага в нематериальной форме. К концу ХХ века обязательным стало указание на результат взаимодействия.

Параллельно с этим, государственное регулирование процесса оказания услуг основывалось на упрощенном экономическом подходе понимания «услуги» как деятельности, проносящей экономическое благо, пользу, помощь другому в виде процесса или операции при взаимодействии заказчика и исполнителя. Но поскольку торговые отношения основывались на гражданско-правовом регулировании правоотношений, основанный на равенстве, автономии воли сторон и их имущественной самостоятельности, то государственное участие ограничивалось лишь законотворческой деятельностью для этой сферы (сферы оказания услуг) при помощи частноправовых методов

Еще в римском праве «деятельность по достижению результата» является отличительным признаком договора найма, который подразумевал три вида договора: найм вещей, услуг и работ. И этот признак оказался весьма живучим и для договорной конструкции услуг ^[34]. Авторы трехтомного исследования «Договорное право» акцентируют внимание на следующей емкой характеристике рассматриваемой категории: «все сводится к двум связанным между собой элементами: цели, которой услуга служит («помощь», «польза»), и средством достижения этой цели (совершенствование, предоставление условий, действия)» ^[17]. Применение этой характеристики к анализу норм Гражданского кодекса РФ показало, что речь идет о «действии», которое для исполнителя представляет «работу», а для заказчика (заявителя) – «услугу».

Такая двойственная характеристика основана, как нам представляется, на классическом подходе в отечественной цивилистике, где услуга рассматривалась как «действие и его полезный эффект» (1964 г.) ^[17]; «нематериальный (неовеществленный)… неотделимый от исполнителя услуги результат» (1983 г.) ^[17]; «непередаваемое благо, неразрывно связанное с деятельностью» (1985 г.); «к услугам относили те отношения, которые не имели материального выражения», «специфика данного договора [на оказание услуг – А.О., Т.М.] в отсутствии овеществленной формы результата работ… предоставление услуг неотделимо от деятельности лица, предоставляющего услуги» (1994 г.). Подобные подходы основываются на представлении довоенной советской цивилистики (30-40 г.г.), где «не делалось различий между работой и услугой, а точнее «услуга» входила в «работу» ^[17]. Так, договором подряда регулировались отношения по постройке домов и ремонту квартир и комнат, по заказу платья и белья и т.п.; работа может состоять в изготовлении какой-либо вещи или в предоставлении услуги. Тот же подход, о включении в «работу» еще и «услуги» использовался и в ГК РСФСР 1964 года. В связи с чем, В.Г. Вердников оговаривал, что «договор оказания услуг нашим законодательство как тип договоров не урегулирован, и к соответствующим отношениям все же приходится применять правила о договоре подряда… по аналогии» ^[17].

Вместе с тем, такие ранее указанные характеристики как «неовеществленность», «неотделимость» и пр. появились уже в 80-х годах как результат развития цивилистической мысли, в результате отделения услуги от работ, хотя бы по характеристикам конечного результата или способа потребления результат заказчиком, а также с отделением договора подряда от договоров услуг. «Договоры, имеющие результатом непроизводственные услуги, находятся за пределами подряда» (1983 г.) ^[17]. Е.Д. Шешенин считал, что предметом договора услуг служат отношения, которые не носят вещественного характера» ^[17].

В результате, современная легальная характеристика услуг в ГК РФ основывается на противопоставлении услуг товарам и финансовым средствам; сама услуга по сути потребляется заказчиком одновременно с ее созданием исполнителем; результату предшествует совершение действий, не имеющих материального воплощения, составляет вместе с ним единое целое. Поэтому при оказании услуг продается не сам результат, а действие к нему ^[17]. Кроме того, исходя из положений главы 39 ГК РФ одним из обязательных признаков, характеризующих услугу, является ее личный характер, т.е. взаимодействие между исполнителем и заказчиком. Такая характеристика подкрепляется судебной правоприменительной практикой. Так, Высший Арбитражный Суд РФ в Информационном письме от 29.09.1999 № 48 «О некоторых вопросах судебной практики, возникающих при рассмотрении споров, связанных с договорами на оказание правовых услуг» указал, что «…исполнитель может считаться надлежаще исполнившим свои обязательства при совершении указанных… действий… Вознаграждение должно определяться… с учетом фактически совершенных… действий (деятельности)» ^[23].

Таким образом, эволюционирование цивилистического подхода к определению «услуги» прошло от полного смешения работы и услуги, до отделения услуги от работы, путем прямого указания на то, какие действия должен совершить исполнитель конкретному заказчику.

Подытоживая анализ цивилистического подхода к определению понятия «услуга» воспользуемся словами Я.Ф. Фартхтдинова, который так характеризует услугу: «это тот труд, но выражающийся в особой форме: деятельности, имеющей полезный эффект в материально и нематериальном выражении. Причем, услуги с нематериальным выражением разнообразны: 1) продолжающееся или часть производства; 2) не участвует в создании материальных благ, но косвенно влияющее на производство (повышение квалификации, медицинский осмотр и др.); 3) общественно необходимые и относящиеся к непроизводственному труду (управление оборотом и т.д.)» ^[17].

Однако цивилистический подход в сегодняшнем XXI веке не является превалирующим; в настоящее время на первое место выходит публично-правовой подход.

Как уже было упомянуто, в регулировании сервисных отношений со второй половины ХХ века преобладает постнеклассическая теория публичных услуг ^[8]. В ее основе лежит реализация государством социальной функции сверху, причем «личность не выделялась как персонифицированный адресат услуг, оказываемых государством и обществом. Этот подход был воспринят в российском законодательстве в статьях 8 и 74 Конституции Российской Федерации 1993 г. содержится упоминание о том, что в России гарантируется оказание услуг ^[1].

В результате чего в настоящее время оказание услуг становится важнейшей функцией государства и многих публично-властных органов и учреждений, в связи с чем государственное участие не ограничивается только нормативным регулированием, что влечет рассмотрение услуг уже с публичной точки зрения. Таким образом, можно сказать, что и понятие, и регулирование услуг расширяется и не ограничивается цивилистическим регулированием. Речь уже идет о публичных услугах. Хотя отмечается, что «в полной мере сохраняет свое значение гражданско-правовые средства предоставления услуг» ^[31].

Можно сказать, что понятие «услуга» дифференцируется и охватывает не только услуги в гражданско-правовом аспекте, но и услуги, оказываемые в целом государством и его органами, муниципальными и иными структурами. Таким образом, публичная услуга является родовым понятием по отношению к «цивилистической» услуге. В отношении публичной услуги в юридической литературе приведены следующие признаки ^[31]:

они обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

имеют неограниченный круг субъектов;

осуществляются либо органами государственной власти и местного самоуправления, либо другими субъектами;

основываются как на публичной, так и на частной собственности;

должны оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов-исполнителей. Причем государство должно взять на себя обязанность создать все условия для возникновения этой заинтересованности, либо взять на себя выполнение этой услуги.

Также отмечается, что по своей природе публичные услуги являются таковыми не из-за специфического субъекта (органа публичной власти), а из-за направленности блага, получаемого в результате предоставления услуги, а именно – общественных потребностей и интереса. Причем, предполагается, что все публичные услуги априори социально значимые, поэтому в отношении них невозможно использовать классическое деление на публичные – государственные – социальные.

На состав, и, следовательно, на характеристику этих услуг оказывает влияние не только указанный интерес, но и материально-технические условия обеспечения этого интереса, уровень экономического развития страны – т.е. универсальность оказания услуг. «Основные параметры универсальности услуг будут одинаковы независимо от места ее оказания (качества, сроков, цены). Государство гарантирует принципы оказания, организацию таких услуг…» ^[31]. Наличие общественного интереса в предоставлении публичных услуг не позволяет использовать рыночные механизмы определения стоимости оказания этих услуг. «Требование ценовой доступности универсальных услуг… это одно из условий реального получения услуг» ^[4]. Это одно из основных отличий современного этапа развития услуг.

Основание оказания публичных услуг хотя и не выделяют первостепенной характеристикой, но тем не менее оно является одним из признаков и как следствие классификации на: инициативные и безинициативные, но предоставляемые в силу действующих предписаний закона. К примеру, если в основании социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализации которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга должна будет реализовываться, в том числе, и органами государственной власти (подведомственными организациями и учреждениями), которые не могут самоустраниться. Однако исследователи указывают на следующие ситуации, при которых возможна реализация услуг не органами власти: «в случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной социально значимой сфере и при отсутствии конституционной нормы, обязывающей государство предоставить определенные социальные услуги, возможна… передача оказания отдельных социальных услуг негосударственному сектору» ^[31], чем обеспечивается доступность, а вместе с ней и качество оказываемых услуг. Вместе с тем, вопрос о качестве услуг вообще и публичных услуг в частности стал актуальным в Российском государстве лишь в последнее десятилетие, в связи с оценкой деятельности органов государственной и муниципальной власти, с оценкой инвестиционной привлекательности региона. Однако теоретический анализ услуг всегда основывался на обеспечении качества и доступности услуг, тем более, что аналогичные зарубежные разработки давно основываются на критерии качества. Так, Хартия гражданина (Великобритания, 1991 г.) оценивает качество услуг по следующим критериям: хорошо разработанных стандарт; открытая и полная информация; возможность выбора, доступность и полезность услуги; право на апелляцию при плохом качестве; уважение прав граждан; эффективное использование ресурсов; введение инноваций; совместная работа с провайдерами услуг; обратная связь с населением; степень удовлетворенности потребителей услуг ^[8].

Таким образом, в более специальном значении можно сказать, что публичная услуга – это совершение действий уполномоченных субъектов для удовлетворения потребностей и прав третьих лиц. Причем, эффективность деятельности публичных субъектов по оказанию услуг зависит от активности самих получателей услуг. Как отмечают исследователи, упорядочение системы взаимодействия органов власти и общественных организаций позволит передать в частный сектор часть государственных функций. От этого услуги публичными так и останутся, однако будут подлежать двойному регулированию: и как публичные услуги, и как специально-отраслевые услуги.

Таким образом, в первом десятилетии XXI века сервисные отношения можно охарактеризовать как период формирования уже публично-правового подхода к определению услуг, а не частноправового. Это влечет необходимость участия государства, прежде всего в процессе нормативной регламентации процесса их оказания. Кроме того, поскольку в качестве адресатов услуг выступают слабозащищенные категории населения; предусматривается возмещение издержек государством при реализации общественно значимых потребностей и т.п. Таким образом, речь уже идет о непосредственном участии государства в этих сервисных отношениях через уполномоченные органы и организации.

На основе анализа определений и классификаций услуг, базирующихся на постнеклассической теории, наиболее полным нам представляется следующее понятие публичной услуги: это санкционированная государством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, государственных и муниципальных предприятий и учреждений, иных публичных негосударственных субъектов по предоставлению населению благ в различных областях общественной жизни, по удовлетворению законных прав и интересов человека и гражданина на платной или бесплатной основе ^[8]. Это определение показывает все достижения нормативного регулирования оказания услуг, основанном на сервисной деятельности государства, в которой суверен является активным участником как непосредственно – исполнитель услуг, так и опосредованно – регулятор сервисных отношений. Т.е., в этот период в российском государстве пусть и не в полной мере¸ но реализуется постнеклассическая теория оказания публичных услуг. В связи с чем на первое место выходит определение государственных и муниципальных услуг.

Нужно обратить внимание на то, что термин «публичные услуги» шире, чем термин «государственные услуги», поскольку последние характеризуются наличием лишь одного субъекта, их оказывающего, – государственного органа, в то время как публичные услуги могут быть оказаны государственными органами и негосударственными субъектами, а появление термина «социальная услуга» связано не с функциями или субъектами, ее оказывающими, а со сферой реализации данной услуги.

Бесспорно, категория «государственные услуги» является производной от категории «услуга», однако данная категория до 2005 года не была характерной для российской правовой системы, являясь заимствованной из Западной Европы. Так, в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ^[6] (далее — Указ № 314) государственные услуги указывались как одна из функций федеральных органов исполнительной власти, причем они должны их оказывать собственными силами либо через подведомственные им федеральные государственные учреждения или иные организации. Также в Указе перечислены основные признаки этого вида услуг: осуществляются либо безвозмездно, либо по регулируемым органами государственной власти ценам для их потребления гражданами и организациями в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Именно с момента издания этого указа категория «услуга» прочно вошла в нормативный лексикон и стала системообразующей, поскольку обслуживание (предоставление услуг, исполнение услуг) официально признано функцией государственной власти. Позднее в науке административного права были выработаны основные характеристики государственных услуг:

• предоставление данных услуг является одной из государственных функций;
• стоимость услуг регулируется государством (предоставляются безвозмездно или по государственным расценкам), т. е. такие услуги не подчинены законам рынка;
• субъекты оказания государственных услуг — органы государственной власти, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации;
• субъекты получения услуг (потребители) — граждане и организации.

Они корреспондируются с уже содержавшимися в экономической и юридической доктринальной и словарной литературе признаками:

• специальная направленность на удовлетворение потребностей человека как индивидуума или члена общества;
• непосредственное или опосредованное предоставление или способствование в получении блага;
• нетоварная характеристика;
• результат выражается в полезном эффекте, который удовлетворяет запросы заказчиков услуги;
• новация качества уже имеющегося продукта; оптимизация отдельных показателей объекта (предмета, продукта и т.д.);
• прямое противопоставление деятельности, основанной на трудовых отношениях («… за исключением деятельности, основанной на трудовых отношениях»);
• организация деятельности по взаимодействию между заказчиком и реализатором заказа (перевозчиком);
• обеспечение материального или нематериального (интеллектуального) вклада при реализации заказа;
• указывание на платность услуги, как основную характеристику;
• платность деятельности связана с использованием собственных ресурсов исполнителя услуги;
• возмещение издержек при оказании услуг по удовлетворению общественных потребностей из государственного бюджета;
• специальное перечисление субъектов-исполнителей: государственные или частные организации; различные организации или учреждения без указания на форму собственности; аппарат организации («аппарат страховой компании»); банки; и пр.;
• специальное перечисление адресаты услуг: организации или физические лица; личные потребности населения (т.е., все общество в целом); отдельные категории – дети, престарелые и специальные категории лиц с ограниченными возможностями и т.д.

Для полноценного и унифицированного понимания государственных услуг в 2010 году был принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» ^[2], в котором государственная услуга определена как «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».

Однако как показала правоприменительная практика, данное определение все же не создало ясности в этой области. Так, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут оказывать услуги, во многом схожие по своей природе с государственными федеральными услугами. Однако на практике, с учетом полномочий и условий их осуществления, полномочия, так же как и деятельность, этих органов не аналогичны. Так роль органов публичной власти в сервисных отношениях различна. В случае оказания государственных и муниципальных услуг исполнителями этих услуг являются соответствующие органы власти или органы местного самоуправления. А в случае, если исполнителем публичных услуг является частная организация, то органы власти обязаны выбрать частную организацию-исполнителя, регламентировать контроль качества исполнения публичных услуг, предусмотреть при необходимости процедуру возмещения частным организациям (исполнителям услуг) разницы между стоимостью услуг для потребителей и их реальной стоимостью. При этом родовой статус услуг как государственных не изменяется.

В связи, с чем можно классифицировать публичные услуги в зависимости от исполнителя услуг, разделив их на три большие группы: государственные публичные услуги, муниципальные публичные услуги и публичные услуги, оказываемые частными организациями под контролем государственных органов или органов местного самоуправления. В свою очередь, государственные публичные услуги могут быть разделены на государственные публичные услуги, оказываемые федеральными органами власти (федеральные государственные услуги), и государственные услуги, оказываемые органами власти субъектов Российской Федерации.

Кроме этого, вне зависимости от субъекта-исполнителя государственные услуги должны сохранять свои основные характеристики: бесплатность для потребителя; спектр получателей и пр. Однако при коммерциализации процесса оказания услуг частным сектором, это ужесточает регламентацию порядка ее предоставления в части оплаты расходов исполнителя либо заказчиком (заявителем), либо государством. Данное узкосубъектное рассмотрение категории «государственная услуга» с указанием на подвиды имеет целью определить авторство нормативных актов, регулирующих процесс (процедуру) оказания (предоставления) услуг.

Подводя итог краткого анализа достижений экономической и правовой мысли в формировании понятия «услуга» нами предлагается следующее определение услуги с учетом постнеклассической теории публичных услуг ^[8], где основную роль в предоставлении благ населению должны играть публичные органы власти: санкционированная государством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, государственных и муниципальных предприятий и учреждений, иных публичных негосударственных субъектов, уполномоченных на то государством через соответствующие законодательные нормы, по предоставлению населению благ в различных областях общественной жизни, по удовлетворению законных прав и интересов человека и гражданина, организаций всех форм собственности, и которая выражает реализацию функций государства, и которая влечет возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, на платной или бесплатной основе путем непосредственного и опосредованного взаимодействия. Данное определение, как нам представляется, содержит основные признаки, которые наиболее полно отражают современное развитие сервисных отношений и их преимущественное публично-правовое регулирование.

На его основе можно предложить следующие определения государственной услуги и муниципальной услуги:

государственная услуга – это санкционированная государством деятельность органов государственной власти, государственных служащих, государственных предприятий и учреждений, иных публичных негосударственных субъектов, уполномоченных на то государством через соответствующие законодательные нормы, по предоставлению населению благ в различных областях общественной жизни, по удовлетворению законных прав и интересов человека и гражданина, организаций всех форм собственности, и которая выражает реализацию функций государства, влечет возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, на платной или бесплатной основе путем непосредственного и опосредованного взаимодействия;

муниципальная услуга – санкционированная государством деятельность органов местного самоуправления, муниципальных служащих, муниципальных предприятий и учреждений, по предоставлению населению благ в различных областях общественной жизни, по удовлетворению законных прав и интересов человека и гражданина, организаций всех форм собственности, и которая выражает реализацию вопросов местного значения и отдельных функций государства, и которая влечет возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, на платной или бесплатной основе путем непосредственного и опосредованного взаимодействия.

Как видно из этих определений, на первое место ставится государственное санкционирование, а, следовательно, и регулирование, которое в свою очередь основывается на общеустановленных принципах осуществления государственных функций. Последний аспект связан с качеством предоставления услуг, которое включает открытость, доступность и пр. и влияет на оценку деятельности органа власти и инвестиционной привлекательности региона. Это реализуется государственным регламентированием соответствующих услуг, для чего и необходима их четкая классификация. Таким образом, государство обеспечивает такое управление, которое бы предоставило гражданам необходимый объем услуг в должном количестве, качестве и на требуемом уровне, который бы позволил своевременное их получение заинтересованными лицами.