Участие общественных советов муниципальных образований в реализации национальной политики

Рослякова Марина Валентиновна кандидат исторических наук преподаватель, Ивановский филиал РАНХиГС 153002, Россия, Ивановская область, г. Иваново, пер. Посадский, 8 Roslyakova Marina Valentinovna PhD in History Educator, the department of Management Theory, Ivanovo Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 153002, Russia, Ivanovo, Pereulok Posadsky 8 strateg.Obl2014@yandex.ru Другие публикации этого автора

Расширение сферы участия граждан в публичном управлении требует создания структур сотрудничества и координирующих органов. По инициативе первого Президента РФ при федеральных органах власти возникли общественные советы (далее – ОС), но процесс формирования новых органов носил произвольный бессистемный характер ^[1]. В 2005 году органам власти законодательно была предоставлена возможность образовывать ОС и взаимодействовать с ними ^[2-3]. С 2012 года реформируется порядок формирования ОС, принимаются решения, направленные на усиление их роли в публичном управлении и повышение открытости деятельности, закреплялась ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти по согласованию своих решений с ОС ^[4]. С принятием закона об основах общественного контроля значимость ОС как инструмента общественного контроля возросла ^[5]. Поэтапно на федеральном, региональном и местном уровне формируется система ОС, которые должны обеспечить учет потребностей и интересов граждан, защиту прав общественных объединений при осуществлении государственной политики ^[6].

Интерес к изучению новых органов взаимодействия власти и общества возрастает, так на крупнейшем российском информационно-аналитическом портале НЭБ eLIBRARY.RU за 2005-2012 гг. было опубликовано 836 статей с ключевым словом «общественные советы», а в течение последних пяти лет (2013-2017 гг.) – 1395 статей ^[7]. Системное представление о содержании деятельности ОС, месте совещательных институтов в современной российской политической системе, характеристика перспективы их развития дана в работе Г.А. Гарифуллиной ^[8]. А.Ю. Сунгуров ^[9-11] неоднократно обращался к проблемам гражданского участия в управлении публичной политикой. Он указывает на необходимость современного государства выстраивать свою политику с опорой на различные общественные организации, ОС автор относит к институтам с функцией социальных медиаторов – посредников между обществом и властью.

В большинстве работ изучается федеральный и региональный опыт деятельности общественных советов. Так, в работах Е.Г.Дьяковой рассмотрены вопросы институционализации совещательно-консультативных органов, на основе нормативных правовых актов определены направления деятельности советов, оценивается эффективность деятельности ОС при органах исполнительной власти субъектов федерации УФО ^[12-14]. Многие авторы подчеркивают роль ОС в становлении гражданского общества в России ^[15-17]. Юристы проводят анализ нормативной базы, закрепляющей механизмы формирования общественных советов в субъектах Российской Федерации ^[18]. Появляются работы, в которых анализируется опыт ОС по защите прав граждан в определенной сфере жизнедеятельности ^[19]. Основной целью значительной части исследований является изучение функций и направлений работы ОС при органах публичной власти, выявление основных тенденций и проблем развития. Тем не менее, состояние системы ОС на региональном и особенно местном уровне требует дальнейшего изучения, существует потребность в накоплении и обобщении знаний, которые востребованы для совершенствования создаваемых органов взаимодействия власти и общества, поиска наиболее эффективных моделей обратной связи. Ранее нами рассматривались проблемы деятельности ОС на материалах региональных органов исполнительной власти ^[20-21], в данной работе изучается один из аспектов деятельности формируемых консультативно-совещательных органов – возможные формы участия ОС муниципальных образований в разработке и реализации государственной национальной политики, закрепленные в положениях об ОС.

Отметим, что в своей деятельности ОС призваны участвовать в решении всех вопросов социально-экономического развития территории, имеющих существенное значение для местных жителей. Выбор рассматриваемой сферы жизнедеятельности муниципального образования обусловлен непреходящей актуальностью оптимизации межнациональных отношений в российском обществе, т.к. большинство административно-территориальных единиц страны характеризуются сложным полиэтничным составом населения. Мы не утверждаем, что этническое разнообразие территории неизбежно приводит к противоречиям и социальным конфликтам. По опросам ФОМ, что большая часть граждан РФ считают, что многонациональность страны приносит больше пользы (44% опрошенных), чем вреда (25% опрошенных) ^[22]. Россияне испытывают тревогу из-за возможных межнациональных конфликтов, но эти опасения снижаются (в 2000 году – 29%, в 2015 – 25%, в 2017 – 20% опрошенных) ^[23]. Нельзя отрицать, что конкурентоспособность территории и качество жизни населения непосредственно зависит от остроты национальных отношений в муниципальном образовании. Органы публичного управления заинтересованы в наиболее благоприятных вариантах взаимодействия субъектов межнациональных отношений. Для гармонизации этой сферы социальной жизни осуществляется целенаправленная деятельность по регулированию взаимоотношений между нациями, этническими группами, закрепляемая в правовых актах. В России принята Стратегия государственной национальной политики до 2025 года ^[24], в долгосрочных документах субъектов РФ определены цели, основные направления, задачи и механизмы реализации государственной национальной политики, что гарантирует единые подходы к решению возникающих проблем.

В Ивановской области проживают представители более 100 наций и этнических групп. Но большинство граждан, указавших свою национальную принадлежность, – русские 95,6%, далее по численности следуют украинцы 0,8%, татары – 0,7%, армяне – 0,4%, азербайджанцы – 0,3%, лица, не указавшие национальность – 2,2% ^[25]. Таким образом, регион многонационален, но по формальным статистическим показателям сохраняет этническую однородность. Сохранение национального состава региона поддерживается отрицательным миграционным приростом, данные таблицы 1 указывают на привлекательность для мигрантов не Ивановского, а соседних регионов.

Таблица 1.

Коэффициенты миграционного прироста на 10000 человек населения ^[26]

Сравнительно невелика в регионе численность иностранной рабочей силы в 2016 году – 5534 человек ^[27], по состоянию на 1 июня 2017 года – 4337 человек ^[28] . Этническая однородность и отсутствие массового притока новых жителей делает область относительно стабильным регионом, в котором нет ярко выраженных межнациональных проблем. В рейтинге межэтнической напряженности Ивановская область отнесена к региону с очень низкой напряженностью, в котором отсутствуют доказанные насильственные действия, редки ненасильственные действия и конфликтные действия в интернете ^[29]. Исследование, проведенное региональной Общественной палатой, подтверждает эти выводы, но указывается на проявления бытового национализма, рост конфликтности и нетерпимости в молодежной среде в возрасте от 18 до 24 лет ^[30]. Сохранению общественного согласия способствует целенаправленная политика в сфере национальных отношений. В Ивановской области функционируют разнообразные этнокультурные объединения, в форме национально-культурных автономий зарегистрировано 15 объединений – азербайджанское, армянское, грузинское, езидов, немецкое, татарское ^[31], действуют другие культурные организации, в которых жители региона объединены по национальному признаку ^[32]. Координирует сотрудничество общественных объединений «Ивановский дом национальностей» и ресурсный центр на его базе. При Губернаторе Ивановской области образован постоянно действующий совет по гармонизации межнациональных отношений ^[33], в его состав входят руководители национально-культурных автономий и этнокультурных объединений, представители органов публичной власти разных уровней, в чью компетенцию входит решение вопросов государственной национальной политики. «За особый вклад в развитие и укрепление межнациональных отношений» присуждается ежегодная премия ^[34]. Для согласования деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления принята Стратегия государственной национальной политики в Ивановской области на период до 2025 год ^[35].

Перечисление успехов региона в создании благоприятного климата межэтнических и межконфессиональных отношений не устраняет необходимости поиска новых форм взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества, в т.ч. участия ОС в подготовке и реализации управленческих решений в сфере государственной национальной политики.

В Ивановской области ОС при муниципальных образованиях создаются с 2010-2011 годов, по данным на август 2017 года в 26 из 27 муниципальных районов и городских округов ОС сформированы. ОС образовываются как коллегиальные совещательные органы, которые могут выполнять экспертные, консультативные функции, осуществлять общественный мониторинг и контроль, а так же другие функции, делегируемые органами публичной власти. Среди основных задач ОС, указанных в Положениях об ОС ^[36-38] отметим:

– привлечение общественности к формированию и реализации муниципальной политики;

– выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих местное значение;

– общественная экспертиза проектов муниципальных правовых актов;

– консультирование и выработка рекомендаций органам местного самоуправления по социально значимым вопросам с учетом социально-экономических и демографических особенностей территории;

– общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Рассмотрим предполагаемые формы участия ОС при муниципальных образованиях в предупреждении межнациональных и межконфессиональных конфликтов, возникающих на местном уровне. Для этого изучались Положения об общественных советах, документы, определяющие правовое положение и правовые основы деятельности ОС, в них указан порядок формирования, обеспечение работы совета, права и обязанности членов. Тексты положений позволяют сделать выводы о целях и важнейших задачах, которые намеревается решать ОС.

В шести из двадцати шести положениях об ОС муниципальных образований Ивановской области (Гаврилово-Посадского, Вичугского, Лежневского, Савинского, Фурмановского муниципальных районов и г.о. Кохма), т.е. 23% от общего числа документов, есть специальное упоминание о целях и задачах совета в сфере национальной политики. Автору не удалось выявить объективные причины, по которым для перечисленных муниципальных образований указанная сфера оказалась более актуальной по сравнению с остальными муниципалитетами региона.

Так, в Положение об общественном совете при администрации городского округа Кохма ^[39] одной из функций деятельности определено рассмотрение вопросов по гармонизации межнациональных отношений. В Гаврилово-Посадском муниципальном районе создание ОС поясняется в т.ч. необходимостью обеспечить согласование межнациональных и межконфессиональных отношений, социальную и культурную адаптацию мигрантов. В задачи включено «рассмотрение ситуаций связанных с конфликтами в сфере межнациональных отношений, их освещение в средствах массовой информации (п.2.8), а среди целей указано (п.3.3) «изучение и обобщение общественного мнения, содействие в определении приоритетов социальной политики, государственной национальной политики» ^[36].

Перед ОС при администрациях Вичугского ^[40] и Фурмановского ^[41] муниципальных районов в качестве основных задач поставлено участие в разработке комплекса мер, направленных на реализацию национальной политики. В Лежневском муниципальном районе особо указывается роль ОС ^[42] в привлечении общественности к формированию и реализации муниципальной политики в сфере общественных и межнациональных отношений, открытого обсуждения вопросов, выработке рекомендаций и предложений в сфере оптимизации национальной политики на территории. В Положение об ОС Савинского муниципального района включен особый раздел «Задачи Совета в области гармонизации межнациональных отношений» ^[43] , в котором исчерпывающе отразили возможные направления деятельности совета:

– рассмотрение способов, форм и этапов реализации комплекса мер, направленных на гармонизацию межнациональных отношений на территории района;

– подготовка предложений Главе района по определению приоритетных направлений реализации государственной национальной политики на территории района, обсуждение практики, выработка рекомендаций органам местного самоуправления.

– обеспечение взаимодействия территориальных подразделений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Ивановской области, органов местного самоуправления, общественных объединений, других организаций по вопросам межнациональных отношений.

– разработка комплекса мер, направленных на повышение межэтнической толерантности, на искоренение из повседневной жизни проявлений национальной нетерпимости, на сохранение и развитие национальных (родных) языков и национальной культуры, на адаптацию и интеграцию мигрантов, на противодействие незаконной миграции, на профилактику и противодействие проявлениям экстремизма на национальной основе.

– экспертиза проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления района, а также других решений, затрагивающих права и законные интересы жителей района – граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям. Рассмотрение актуальных текущих и перспективных вопросов, имеющих большое значение в сфере межнациональных отношений в районе.

– противодействие всем проявлениям межнациональной розни.

– участие в разработке нормативных правовых актов и подготовке экспертных заключений по вопросам национальной политики.

– участие в разработке комплекса мер по реализации решений в области государственной национальной политики, принятых Главой муниципального района, администрацией района.

Продекларированные в положении задачи ОС в области гармонизации межнациональных отношений предполагают высокий уровень участия общественности в принятии решений в рассматриваемой сфере. Оценка реального участия ОС в управлении требует дополнительной информации, но рекомендательный характер решений ОС, закрепленный в положении, позволяет толковать этот факт как право на «символическое участие» ^[44], т.к. выбор и реализация решения осуществляется органами местного самоуправления за пределами обсуждения с членами ОС.

В остальных двадцати положениях информация о конкретных целях ОС в рассматриваемой сфере отсутствует. Тем не менее, внимание ОС к вопросам реализации национальной политики подтверждает создание при ОС города Иванова – комиссии по вопросам развития межнациональных отношений ^[45], при ОС Заволжского муниципального района – комиссии по вопросам толерантности, межэтническому и межконфессиональному взаимодействию ^[46], в Приволжском районе – комиссии по социальной политике и межнациональным отношениям ^[47].

В Стратегии государственной национальной политики в Ивановской области указывается на важность привлечения представителей этнокультурных некоммерческих организаций к участию в работе совещательных и экспертно-консультативных органов при органах местного самоуправления. Порядок формирования ОС не предусматривает квот и норм представительства по какому-либо признаку (национальному, религиозному, гендерному). Имеющиеся ограничения, связанные с членством в ОС, не допускают объединение членов по принципу национальной, религиозной, региональной или партийной принадлежности. Для включения в состав ОС конкурсный отбор в равной мере должны проходить представители всех общественных организаций, профессиональных союзов, религиозных организаций, национально-культурных автономий и объединений. Право представлять своих кандидатов обеспечивается для всех социальных групп, проживающих на территории. При необходимости у ОС есть право привлекать к своей работе общественные объединения, представители которых не вошли в его состав, но их мнение важно при обсуждении конкретного проекта или вопроса.

В пяти из более двадцати опубликованных и рассмотренных персональных составов ОС есть представители диаспор, о чем специально упоминается. В ОС г.о. Иваново ^[48] это сопредседатель дагестанского культурно-делового центра «Каспий»; заместитель Председателя Ивановской региональной общественной организации «Белорусский национально-культурный центр "Крыница" (Родник)»; заместитель председателя региональной общественной организации Национально-культурной автономии татар Ивановской области. В составе ОС Ивановского муниципального района ^[49] представители республики Дагестан, Национально-культурной автономии татар, Белорусского национально-культурного центра, областной общественной организация РН «Надежда». В ОС городского округа Кинешма ^[50] включен президент Ивановского регионального общественного благотворительного фонда содействия развитию русской национальной культуры «Россы»; председатель местной общественной организации немецкой национально-культурной автономии; председатель местной общественной организации национально-культурной автономии татар. В составах ОС при Администрации Кинешемского муниципального района ^[51] и Приволжского муниципального района ^[52] есть представители региональной национально-культурной автономии армян.

Таким образом, делегаты наиболее многочисленных национальных групп, проживающих на территории, участвуют в работе ОС. Отсутствие в составах ОС остальных муниципалитетов представителей диаспор не объясняется выборочным содействием отдельным национальным группам и диаспорам. Включение в ОС требует активности и инициативности самих общин, во многом зависит от их желания сотрудничать в интересах развития территории. С точки зрения воспитания единого местного сообщества и формирования общегосударственной идентичности предпочтительно выражение гражданином позиции по жизненным проблемам, которая определяется его собственными потребностями и интересами как жителя территории, что не обязательно связано с национальной принадлежностью. Устойчивость местного сообщества к кризисным ситуациям повышается за счет формирования общих ценностей, включения представителей разных культур в совместную коллективную деятельность. Граждане должны ощущать доверие и чувство общности не только к членам своей этнической группы, но и проявлять партнерство, ответственность относительно населения всей территории проживания ^[53]. Возникновение гражданской солидарности возможно на основе самоорганизации, полноправного участия в общих местных проектах, дающих гражданам уверенность в своей общественной полезности и ответственности. Поощрение местной инициативы в сфере самоуправления оказывает поддержку этническому многообразию ^[54], делая частью общего культурного ландшафта территории. Субъекты публичного управления должны ориентироваться на создание саморазвивающейся системы, способной находить решения трансформирующихся проблем, за счет привлечения и использования компетенций наиболее квалифицированных граждан любых национальностей, проживающих на территории ^[55]. Выбор формы участия в решении местных вопросов остается за общественными организациями, активными гражданами, а эффективность процесса зависит от готовности и мотивации участников.

Отметим, что основной частью жителей региона остаются этнические русские, имеющие православные корни и начинающие осознавать свои национальные и социальные интересы ^[56]. Этим объясняется необходимость участия в процессах взаимодействия власти и общества Русской православной церкви. В половине ОС (13 ОС) в составе есть священнослужители Русской православной церкви – настоятели местных храмов и приходов Иваново-Вознесенской и Кинешемской Епархии РПЦ. Среди представителей других религиозных организаций – член местной религиозной организации ортодоксального иудаизма «Еврейская община г. Кинешма» и местной мусульманской общины (Кинешемский муниципальный район).

Таким образом, формально задачи ОС муниципальных образований в сфере разработки и реализации национальной политики закреплены в шести положениях об ОС, но содержательно они незначительно отличаются от общих заявленных задач ОС – это экспертные, консультативные функции, общественный мониторинг и контроль. Общественность обязательно должна принимать участие в обсуждении проблем в такой чувствительной сфере как межнациональные отношения, т.к. единоличное определение органами власти действий всех субъектов межнациональных отношений чревато возникновением противоречий и конфликтов. Необходимо, чтобы заинтересованные лица совместно формировали саморегулируемую социальную среду, способствующую решению самых острых социальных проблем, на основе взаимного уважения представителей всех национальных и религиозных групп. ОС может стать эффективной площадкой для согласования интересов органов власти и общественности в сфере реализации национальной политики на местном уровне. В рамках ОС возможно регулирование процесса взаимодействия различных этнических, конфессиональных общностей, члены ОС могут выступать в качестве посредников при разрешении конфликтов в межнациональной сфере, вовлекая граждан в работу над развитием и укреплением межнациональных отношений. Действенность ОС в решении межнациональных проблем зависит от намерений и планов, создающих новый орган общественного участия граждан в управлении местными делами.