Требования законодательной техники конституций (уставов) субъектов Российской Федерации

Хвалёв Сергей Анатольевич кандидат юридических наук доцент, Байкальский государственный университет 664025, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Марата, 14, оф. 611 Khvalev Sergei Anatolevich PhD in Law Election Commissioner, Irkutsk Municipal Election Commission No.3 (Pravoberezhny District); Docent, the department of Civil Law and Procedure, Baikal State University 664025, Russia, Irkutsk, Marata Street 14, office #611 khvalev_sa@mail.ru Другие публикации этого автора

Как верно отмечается учеными-юристами, уровень юридической техники – это один из показателей уровня юридической культуры в стране ^[1]. В этой связи в юридической литературе уже давно предлагается нормативно закрепить на федеральном уровне правила, приемы и способы законодательной техники [2 – 5]. Однако, к вопросам унификации правил законодательной техники следует относиться с предельной осторожностью.

По нашему мнению, правила, приемы и способы законодательной техники могут значительно разниться в зависимости от уровня (вида) нормативного акта и предмета правового регулирования.

В этой связи наиболее специфичной является законодательная техника конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Акты конституционного (уставного) регулирования характеризуется тремя основными признаками: специфическое изложение, содержащейся информации; особая структура; особое внешнее оформление [6 – 9].

Для конституций (уставов) характерно особое изложение. И речь идет не об особом законодательном стиле, о котором отмечается некоторыми учеными, а об особом уровне изложения ряда конституционных (уставных) формулировок [10 – 12]. Особенность содержания актов конституционного (уставного) характера выражается в необходимости абстрактного изложения отдельных правовых предписаний. Практика конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации пошла по пути признания конституций (уставов) программными документами, содержащими в себе большое количество положений, лишенных конкретных нормативных предписаний. В известной степени данная ситуация детерминирована практикой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, который указывает, что конституции (уставы) образуют основу регионального правотворчества^[13].

Отчасти с мнением Суда можно согласиться. Однако, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации представляют собой сплав разнородных предписаний. С одной стороны, конституции (уставы) представляют собой документы абстрактного характера, содержащие нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы. С другой стороны, конституции (уставы) содержать конкретные управленческие решения, что проявляется в наличии в них конкретных предписаний, в том числе процедурного характера ^[14].

В отношении конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как управленческих документов должны реализовываться требования конкретности, ясности и точности изложения ^{[15, 16]}. Анализ законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации показывает, что требования законодательной техники к конкретно-нормативным предписаниям определены во многих субъектах на законодательном уровне^{[17, 18]}. Закреплены правила изложения и использования юридической терминологии^{[19, 20]}. В субъектах Российской Федерации регламентируются правила использования в текстах ссылочных положений^{[21, 22]}.

Однако, в региональном законодательстве отсутствует закрепление правил формирования и изложения правовых предписаний абстрактного характера. При этом следует заметить, что именно такие конституционные (уставные) положения наиболее сложны с точки зрения реализации требований конституционности.

В качестве одного из примеров, иллюстрирующих необходимость регламентации требований к изложению абстрактных конституционных (уставных) предписаний, можно привести имеющуюся в субъектах Российской Федерации практику воспроизведения положений федеральной Конституции. Так, например, в конституциях Республики Саха (Якутия)^[23], Кабардино-Балкарской Республики ^[24] буквально воспроизведены отдельные положения Конституции Российской Федерации, это выразилось в закреплении неконституционной абстрактной формулировки о том, что соответствующие субъекты являются демократическими правовыми государствам, основанным на праве народа на самоопределение. В конституциях (уставах) некоторых субъектов Российской Федерации указывается, что единственным источником власти соответствующего субъекта является его многонациональный народ ^{[25, 26]}. Исходя из положений ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации категория многонациональный народ может применяться только к Российской Федерации.

Очевидно, что практика подобного воспроизведения является неконституционной.

Конечно же, следует заметить, что в законодательстве некоторых субъектах Российской Федерации закреплены требования к воспроизведению положений федеральных актах ^{[27, 28]}. Однако, соответствующие правила сводятся либо к дозволению, либо к запрету воспроизведения.

Таким образом, практика конституционного (уставного) законодательного процесса настоятельно нуждается в разработке и закреплении правил формулирования и изложения предписаний абстрактного характера.

Особый аспект требования законодательной техники к конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации образуют правила структурирования нормативного материала. В субъектах чаще всего закрепляется, что нормативный акт подразделяется на статьи, которые имеют порядковый номер и, как правило, наименование. Статьи делятся на части, которые могут иметь порядковый номер [29 – 31]. Статьи близкого содержания значительных по объему нормативных актов объединяются в главы. В необходимых случаях главы могут выделяться в разделы [32 – 34].

Анализ конституций (уставов) субъектов Российской Федерации показывает, что далеко не все из них с точки зрения структурирования являются удачными. В них воспроизводится либо двухзвенная структура (главы и статьи), либо трехзвенная структура (разделы, главы и статьи) [35 – 37].

Как представляется, выделение такого наиболее крупного структурного элемента как раздел в нормативном акте должно быть оправданным. Наличие в документе разделов может обосновываться: во-первых, необходимостью обособления норм общего характера, имеющих значения для соответствующего правового регулирования, от нормативных предписаний специального характера; во-вторых, необходимостью обособления норм материального характера от норм процессуальной направленности; в-третьих, необходимостью обособления норм регулирующих отношения, от положений, которые вводят правила применения норм регулятивного характера.

Анализ конституций (уставов) субъектов Российской Федерации показывает, что чаще всего при использовании трехзвенной структуры соответствующий законодатель руководствовался общностью или родственностью правового материала, изложенного в главах при формировании разделов. Это не совсем верно, так как в данном случае умаляется значение такого структурного элемента, как раздел нормативного акта.

Негативным при использовании трехзвенной структуры в конституциях (уставах) регионов является то, что достаточно часто такие структурные элементы, как главы и разделы содержат по одной статье и главе соответственно^{[38, 39]}. Такое структурирование ломает логику внутренней организации нормативного акта и осложняет применение конституций (уставов).

Необходимо обратить внимание и на правила оформления статьи конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Так, в некоторых актах конституционного (уставного) регулирования имеется лишь порядковый номер статьи, при это отсутствуют ее наименования[40 – 43].

Отсутствие наименований статей представляется приемлемым, но при наличии ряда условия. Во-первых, нормативный акт должен быть компактным, должен иметь небольшое количество статей. Во-вторых, такой акт должен иметь четкую структуру, подразделяться на главы.

Действующие конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, в которых статьи не имеют наименований, не отвечают выделенным выше требованиям. Подобные документы в среднем содержат более семидесяти статей. В этой связи использование документа, структурированного подобным образом, крайне проблематично.

Наконец, в рамках темы о реализации требований законодательной техники применительно к конституционному (уставному) регулированию необходимо рассмотреть практику оформления таких документов. Как отмечается учеными,формально-атрибутивные (реквизитные) требования являются обязательными элементами нормативных актов^[44].

Согласно регулированию, установленному в субъектах Российской Федерации нормативные акты должны иметь следующие реквизиты: вид и наименование (заголовок) нормативного правового акта; дату принятия, подписания нормативного правового акта и его номер; подписи уполномоченных на то лиц.

В Кабардино-Балкарской Республики ^[45], Калининградской области ^[46], Курганская области ^[47], вопросы внешнего оформления нормативных актов регламентируются более подробно, в частности указывается, что нормативный акт должен содержать: изображение герба; обозначение вида акта; наименование правового акта; гриф, отражающий сведения об органе, принявшем акт, с указанием даты принятия; место принятия акта; и т.д.

Несмотря на наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации требований к внешнему оформлению актов, тем не менее, действующие конституции (уставы) не всегда оформлены верно.

Достаточно часто конституции (уставы) субъектов Российской Федерации не имеют регистрационных номеров[48 – 50]. Регистрационный номер является важным элементом оформления любого нормативного акта. Его отсутствие может существенно затруднить идентификацию нормативного документа в правоприменительной практике. Конечно, значение подобного номера применительно к конституциям (уставам) несколько снижено, так как подобные документы на региональном уровне уникальны. Однако, в отдельных субъектах Российской Федерации сменилось более двух конституций (уставов), при чем прежние конституции (уставы) могут продолжать действовать в определенной части. В этой связи отсутствие регистрационного номера может быть причиной возникновения конфликтных ситуаций.

В некоторых субъектах Российской Федерации конституции (уставы) принимаются в форме региональных законов. В данном случае региональными законодателями «конституция» или «устав» рассматриваются в качестве наименований соответствующих актов. Подобная практика является не конституционной. Закон субъекта Российской Федерации представляет собой правовой акт, место которого в законодательной системе Российской Федерации строго определено Конституцией Российской Федерации. Изложение конституционных (уставных) предписаний в законах субъектов Российской Федерации является деструктивным проявлением, нарушающим основы законодательной системы страны. В этой связи более верным является подход, воспринятый в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации о том, что в конституциях (устава) обозначение вида нормативного акта и его наименование объединяются в один реквизит ^[51].

Следующим моментом, на котором необходимо заострить внимание, является указание конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дат их принятия и подписания. Чаще всего в конституциях (уставах) указывается одна дата либо принятия региональными парламентами, либо их подписания главами субъектов Российской Федерации^[52].

Согласно федеральному регулированию конституции (уставы), принятые парламентами и как следствие удостоверенные председателями законодательных органов, должны быть подписаны главами регионов ^[53]. Таким образом, необходимость указания даты принятия и подписания в конституциях (уставах) является необходимым условием, олицетворяющим конструктивное взаимодействие законодательной и исполнительной властей регионов. В этой связи более выверенным с позиций федерального законодательства является практика тех субъектов, которые в качестве обязательных реквизитов конституций (уставов) указывают как даты их принятия, так и даты подписания [54 – 56].

В подведение итогов следует констатировать, что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации не всегда выступают образцом с точки зрения изложения, структурирования и оформления. Зачастую в них просто игнорируются научных достижений в области законодательной техники. Анализ законодательства показывает, что многие субъекты Российской Федерации нормативно закрепили ряд требований законодательной техники. Однако, соответствующее регулирование характеризуется рядом существенных недостатков. Подобные недостатки заключаются в фрагментарном, бессистемном изложении соответствующих требований, что особенно важно практически всегда игнорируется особенности законодательной техники конституций (уставов).