Формирование института двойного гражданства в Республике Абхазия (1990-2017): историко-правовой аспект

Бутба Саида Рушниевна кандидат юридических наук старший преподаватель, Абхазский государственный университет 354000, Россия, Республика Абхазия, г. Сухум, ул. Ардзинба, 126 Butba Saida Rushnievna PhD in Law Senior Lecturer at the Abkhazian State University 354000 Russia, Republic of Abkhazia, Sukhum, ul. Ardzinba, 126 asida19@rambler.ru Другие публикации этого автора

Представленная статья посвящена истории формирования правового института двойного гражданства в Республике Абхазия. В настоящее время подавляющее большинство граждан Республики Абхазия является бипатридами - имеет наряду с гражданством Республики Абхазия также гражданство другого государства. Таким вторым гражданством в большинстве случаев является российское гражданство. Данная правовая ситуация актуализирует вопрос о рассмотрении двойного гражданства как целостного правового института. Необходимым условием такого глубокого познания института двойного гражданства в Республике Абхазия является анализ его содержания в историческом аспекте. Нами была предпринята попытка анализа процесса формирования института двойного гражданства в Республике Абхазия в 1990 – 2017 гг.. Отправной точкой отсчета для начала рассмотрения указанного процесса стало принятие 25 августа 1990 Декларации о государственной суверенитете Абхазской ССР, с которой, по нашему мнению, началось построение собственной правовой системы Республики Абхазия. В этих целях были проанализированы все принятые после 25 августа 1990 года нормативно-правовые акты Республики Абхазия, международные договоры Республики Абхазия, а также нормативно-правовые акты государств, с которыми в соответствии с законодательством и международными договорами Республики Абхазия установлен бипатризм де-юре.

Особую актуальность представленной статье придает подписание Договора между Республикой Абхазия и Российской Федерацией о союзничестве и стратегическом партнерстве, в соответствии со статьей 13 которой Российская Федерация должна принять дополнительные меры, направленные на упрощение процедур приобретения гражданами Республики Абхазия гражданства Российской Федерации. Полагаем, в случае принятия подобных мер, количество бипатридов – граждан Республики Абхазия с российским гражданством, на территории Республики Абхазия значительно возрастет, и, соответственно, возрастет внимание российских ученых, исследующих порядок приема в российское гражданство, к вопросу приобретения российского гражданства отдельными категориями лиц – в данном случае - гражданами отдельно взятого государства.

Проанализировав все вышеуказанные правовые акты и международные договоры, мы выделили ряд этапов в формировании института двойного гражданства в Республике Абхазия.

Советский период.

В данный период советская правовая доктрина и советское законодательство основывались на непризнании двойного гражданства. Законодательство СССР содержало норму о непризнании за гражданами СССР иностранного гражданства (двойного гражданства). Законы о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 8) и 1990 г. (ст. 11) устанавливали, что «за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства».

Такое законодательство и такая доктрина относительно двойного гражданства действовали в Абхазии в период, пока она была составной частью СССР. Однако далее, в 1990 - 1993 годы последовали известные исторические события, послужившие началом для формирования независимого государства – Республики Абхазия и собственной правовой системы.

I этап. 23 марта 1993 года (Постановление Верховного Совета Республики Абхазия «О порядке приема в гражданство Республики Абхазия отдельных категорий граждан иностранных государств» – июнь 2002 года.

23 марта 1993 г. (в период Отечественной войны народа Абхазии 1992 -1993 гг.) было принято Постановление Верховного Совета Республики Абхазия от 23.03.1993 № 27-С «О порядке приема в гражданство Республики Абхазия отдельных категорий граждан иностранных государств» ^[12].

Данным Постановлением Верховный Совет разрешил прием в гражданство Республики Абхазия в порядке регистрации лиц абхазской национальности, проживающих на территории других государств и изъявивших желание приобрести ее гражданство, а также лиц, имеющих особые заслуги перед Республикой Абхазия. Было установлено, что лица абхазской национальности, являющиеся иностранными гражданами, могут приобрести гражданство Республики Абхазия, сохраняя при этом гражданство иностранного государства. Обязанности по приему в гражданство Республики Абхазия в порядке регистрации были возложены на Государственный Комитет Республики Абхазия по делам репатриации граждан.

Таким образом, данное постановление стало первым правовым актом, разрешавшим бипатризм на территории Республики Абхазия. Основными началами данного Постановления стали следующие положения:

1) возможность приобретения гражданства Республики Абхазия лицами, которые были уже гражданами иностранного государства. То есть первым гражданством было гражданство иностранного государства, вторым гражданством становилось гражданство Республики Абхазия;

2) разрешалось приобретение второго гражданства – абхазского, разрешая сохранять при этом гражданство иностранного государства только лицам абхазской национальности;

3) лица абхазской национальности, а также лица, имеющие особые заслуги перед Республики Абхазия, имеющие в качестве первого гражданства гражданство иностранного государства, приобретали гражданство Республики Абхазия в порядке регистрации.

Вскоре после окончания Отечественной войны народа Абхазии 1992-1993 гг. одним из первых правовых актов стал принятый Верховным Советом Республики Абхазия Закон Республики Абхазия от 10 декабря 1993 года, № 71-с «О гражданстве Республики Абхазия» ^[4] (далее – Закон 1993 г.) и Постановление Верховного Совета Республики Абхазия от 10 декабря 1993 года, № 72-с «О порядке введения в действие Закона Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия»^[11].

Данным законом устанавливалось, что гражданин Республики Абхазия, как правило, не может быть гражданином другого государства, кроме случаев, предусмотренных данным законом и международными договорами, участниками которых является Республика Абхазия. Лица абхазской национальности, являющиеся иностранными гражданами, могут приобрести гражданство Республики Абхазия, сохраняя при этом гражданство иностранного государства.

Кроме того, в соответствии со статьей 11 Закона 1993 года гражданином Республики Абхазия признавалось лицо, один из прародителей которого родился в Абхазии. Исходя из толкования данной нормы, теоретически это лицо могло иметь гражданство другого государства и Закон 1993 года не предусматривал отказа от иностранного гражданства в данном случае. Кроме того, в соответствии со ст. 15, лица абхазской национальности, проживающие на территории других государств, а также лица, имеющие особые заслуги перед Республикой Абхазия приобретали гражданство Республики Абхазия в порядке регистрации, без соблюдения требования об отказе от своего прежнего гражданства и необходимости получения разрешения государства прежнего гражданства на экспатриацию, если таковое предусмотрено законами этого государства.

То есть Законом 1993 года подтверждалась раннее установленная норма Постановления Верховного Совета Республики Абхазия о том, что разрешалось приобретение гражданства Республики Абхазия, сохраняя при этом гражданство иностранного государства лицам абхазской национальности. При этом также формально определялось разрешение на наличие второго гражданства, при этом первым гражданством было гражданство иностранного государства, вторым гражданством становилось гражданство Республики Абхазия.

26 ноября 1994 года была принята Конституция Республики Абхазия^[1] - Конституция независимого, суверенного государства. После принятия Конституции Республики Абхазия 1994 года 5 января 1995 г. был принят Закон Республики Абхазия № 200-с «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» ^[5]. В целом, в Закон Республики Абхазия 1993 года были внесены изменения, обусловленные принятием Конституции Республики Абхазия 1994 года и определяющие с учетом новой системы организации государственной власти полномочия должностных лиц и государственных органов Республики Абхазия по вопросам гражданства Республики Абхазия.

Так, Конституцией Республики Абхазия вводилась должность Президента Республики Абхазия и соответственно Закон 1993 года был дополнен полномочиями Президента по вопросам гражданства. Устанавливалось, что Президент Республики Абхазия принимал решения по вопросам приема в гражданство Республики Абхазия иностранных граждан и лиц без гражданства, а также разрешения гражданину Республики Абхазия иметь гражданство другого государства.

Таким образом, после внесения в Закон 1993 г. изменений от 5 января 1995 года законодательство уже определяло возможность существования двух юридических ситуаций:

1) когда иностранный гражданин приобретал гражданство Республики Абхазия (то есть первое гражданство- гражданство иностранного государства, второе гражданство – гражданство Республики Абхазия);

2) когда гражданин Республики Абхазия приобретал гражданство иностранного государства (то есть когда первое гражданство – гражданство Республики Абхазия, второе гражданство – гражданство иностранного государства).

В первом случае, если иностранный гражданин был лицом абхазской национальности, он приобретал гражданство Республики Абхазия, не утрачивая гражданство иностранного государства (ст. 7 Закона). Если иностранный гражданин был лицом неабхазской национальности, для того, чтобы приобрести гражданство Республики Абхазия, необходимо было выйти из гражданства иностранного государства. Это подтверждалось нормами статьи 16 Закона 1993 года, которая определяла, что одним из условий приема в гражданство было представление заявления об отказе от своего прежнего гражданства и получение разрешения государства прежнего гражданства на экспатриацию, если таковое предусмотрено законами этого государства.

Кроме того, в соответствии со статьей 15 и 16 Закона Республики Абхазия «О гражданстве» 1993 года, исходя из того, что для лиц, имеющих особые заслуги перед Республикой Абхазия не требовалось в качестве условия для приема в гражданство предоставление заявления об отказе от своего прежнего гражданства и получение разрешения государства прежнего гражданства на экспатриацию, если таковое предусмотрено законами этого государства, можно сделать вывод о том, что лица, имеющие заслуги перед Республики Абхазия, приобретали гражданство Республики Абхазия, также не утрачивая гражданство иностранного государства.

Таким образом, приобрести гражданство Республики Абхазия в качестве второго гражданства, имея и сохраняя гражданство иностранного государства в качестве первого гражданства, могли лица абхазской национальности и лица, имеющие особые заслуги перед Республики Абхазия.

Во втором случае, Законом устанавливалось, что гражданин Республики Абхазия мог приобрести второе гражданство - гражданство иностранного государства при наличии согласия Президента Республики Абхазия. Однако, закон не определял, в какой форме должно было быть дано разрешение на приобретение второго гражданства, каковы были критерии, которые позволяли (либо не позволяли) гражданину Республики Абхазия приобрести иностранное гражданство.

На наш взгляд, данная норма с юридической точки зрения не совсем корректно изложена. Так, исходя из ее содержания, Республика Абхазия определяла условия, по которым лицо, являющееся ее гражданином, могло получить гражданство иностранного государства, то есть требования, условия для приобретения лицом иностранного гражданства, что теоретически могло нарушать внутреннее законодательство другого государства, которое не могло допускать двойного гражданства.

Закон 1993 года в редакции от 5 января 1995 года действовал на территории Республики Абхазия вплоть до 2002 года.

II этап. Лето 2002 года – 30 ноября 2005 года.

Летом 2002 года Российской Федерацией был организован процесс предоставления российского гражданства жителям Республики Абхазия в массовом порядке, в соответствии с Федеральным законом «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Статья 2 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» в редакции, действовавшей до 1 июля 2002 года (до вступления в силу Федерального закона «О гражданстве») определяла, что под понятием «соотечественники за рубежом» (далее - соотечественники) подразумеваются, в том числе лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства (далее - лица, состоявшие в гражданстве СССР).

Самой «главной» нормой данного Федерального закона в отношении приобретения гражданства соотечественниками была норма ч. 4 статьи 11, которая устанавливала, что гражданами Российской Федерации признаются лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств.

Приобретение российского гражданства жителям Республики Абхазия оформлялось выдачей заграничного паспорта Российской Федерации. «C целью выдачи жителям Абхазии российских загранпаспортов в г. Сочи была создана специальная Комиссия из работников Департамента консульской службы Министерства иностранных дел и паспортно-визовой службы Министерства внутренних дел Российской Федерации. В период с 5 по 29 июня 2002 года такие заявления подали 120 тысяч человек, из них 43 тысячи получили штамп в паспорте, свидетельствующий о российском гражданстве, а 77 тысяч получили справки о том, что их документы приняты к рассмотрению. Оформление необходимых документов на территории Абхазии и доставка их в сочинскую Комиссию была возложена на Конгресс Русских Общин в Абхазии во главе с его председателем, членом Совета соотечественников при Государственной Думе Российской Федерации. Вся кампания по приобретению российского гражданства в Абхазии проводилась под постоянным контролем Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности России. Работа Комиссии в Сочи продолжалась вплоть до 13 августа 2002 года, после чего она была расформирована, а вся документация вывезена в Москву для последующей обработки в отделениях паспортно–визовой службы МВД РФ»^[21]. В дальнейшем выдача паспортов и дальнейший прием населения в российское гражданство осуществлялся в представительстве Министерства иностранных дел в г. Сочи.

При приобретении гражданства РФ жителями Республики Абхазия с точки зрения законодательства России вопрос о двойном гражданстве не возникал. В соответствии со ст. 6 ФЗ «О гражданстве» гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривался Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влекло за собой прекращение гражданства Российской Федерации. Кроме того, в этот период Республика Абхазия не была признана Российской Федерацией в качестве независимого, суверенного государства, и, следовательно, сам факт возможного наличия у жителей Республики Абхазия абхазского гражданства не имел никакого правового значения для Российской Федерации.

Предоставление российского гражданства жителям Абхазии потребовало внесения изменений в законодательство Республики Абхазия о гражданстве. 8 ноября 2002 года Парламентом Республики Абхазия было принято 2 закона:

· Закон Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» от 29 ноября 2002 года, N 720-с-XIV^[7];

· Закон Республики Абхазия от 29 ноября 2002 года N 721-с-XIV «О порядке введения в действие Закона Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» от 29 ноября 2002 года, N 721-с-XIV^[8].

Закон Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» от 29 ноября 2002 года, N 720-с-XIV дополнял Закон о гражданстве 1993 г. нормами о том, что приобретение гражданином Республики Абхазия иного гражданства не влечет за собой прекращение его конституционных прав и обязанностей как гражданина Республики Абхазия. В новой редакции излагалась статья о двойном гражданстве. Устанавливалось, что гражданин Республики Абхазия может приобрести гражданство иного государства в порядке, установленном данным Законом. Приобретение гражданином Республики Абхазия иного гражданства в соответствии с настоящим Законом не влечет за собой прекращение гражданства Республики Абхазия. В новой редакции определялось понятие «иностранный гражданин». Гражданами иностранных государств в Республике Абхазия признавались лица, не являющиеся гражданами Республики Абхазия и имеющие гражданство другого государства. Уточнялось основание прекращения гражданства – гражданство прекращается не просто в случае приобретения гражданства другого государства, а в случае его приобретения не в соответствии с Законом о гражданстве.

Закон Республики Абхазия «О порядке введения в действие Закона Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» от 29 ноября 2002 года, N 721-с-XIV определял, что граждане Республики Абхазия могут приобрести гражданство Российской Федерации без соблюдения требований о разрешении Президента на второе гражданство до 1 января 2003 года. Определялось, что Республика Абхазия признает двойное гражданство за гражданами Республики Абхазия, принявшими гражданство Российской Федерации до вступления в силу Закона Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» (с изменениями и дополнениями от 5 января 1995 г., N 200-с)», принятого Народным Собранием Республики Абхазия 8 ноября 2002 года. Этот закон вступал в силу с момента официального опубликования в газете Республика Абхазия от 5-6 декабря 2002 г. № 138 (1497).

11 марта 2004 г. Парламентом был принят Закон Республики Абхазия «О продлении срока действия порядка приобретения гражданами Республики Абхазия гражданства Российской Федерации без соблюдения требования подпункта «г» пункта 1 статьи 23 Закона Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» от 17 марта 2004 года, N 871-с-XIV ^[9]. Данным законом определялось, что граждане Республики Абхазия могут приобрести гражданство Российской Федерации без необходимости получения разрешения на приобретение второго гражданства от Президента Республики Абхазия до 31 декабря 2004 года.

Проанализировав нормы вышеуказанных законов Республики Абхазия, а также момент вступления их в силу, можно сделать выводы о том, в какие же периоды необходимо было получить разрешение Президента Республики Абхазия на второе гражданство.

Так, с 5 января 1995 года (ориентировочно) до 29 (30) ноября 2005 года гражданам Республики Абхазия требовалось разрешение Президента Республики Абхазия на приобретение второго гражданства (кроме гражданства РФ).

Гражданам Республики Абхазия для получения гражданства РФ требовалось разрешение Президента Республики Абхазия в следующие периоды:

- с 5 января 1995 года по 6 декабря 2002 года (однако в последующем ч. 3 Закона Республики Абхазия «О порядке введения в действие Закона Республики Абхазия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» от 29 ноября 2002 года, N 721-с-XIV признавалось двойное гражданство за гражданами Республики Абхазия, принявшими гражданство Российской Федерации до 6 декабря 2002 года, в том числе и без разрешения Президента Республики Абхазия);

- с 1 января 2003 года по 21 марта 2004 года;

- с 1 января 2005 года до 30 ноября 2005 года.

III этап. 30 ноября 2005 года (Закон Республики Абхазия от 08.11.2005 N 1168-с-XIV «О гражданстве Республики Абхазия») – 27 сентября 2008 года.

Следующим важнейшим актом в формировании института двойного гражданства стал принятый Парламентом 24 октября 2005 г. Закон Республики Абхазия от 08.11.2005 N 1168-с-XIV «О гражданстве Республики Абхазия»^[10]. (Далее – Закон 2005 г.) Данный закон вступил в силу с момента его опубликования в газете Республика Абхазия - 30 ноября 2005 года.

Анализ норм данного Закона позволяет выделить следующие основные принципы и нормы относительно вопросов бипатризма в Республике Абхазия:

1) впервые дано определение понятию «двойное гражданство». Двойное гражданство - наличие у гражданина Республики Абхазия гражданства (подданства) иностранного государства;

2) устанавливалось отсутствие необходимости получения разрешения Президента Республики Абхазия на второе гражданство;

3) гражданами Республики Абхазия признавались лица абхазской национальности (абаза) независимо от их места проживания и наличия у них гражданства иностранного государства за исключением лиц, которые антиконституционными методами выступают за изменение суверенного статуса Республики Абхазия, либо за насильственное изменение основ конституционного строя Республики Абхазия, либо антиконституционными методами боролись против существующего государственного строя или связаны с террористической деятельностью.

Следовательно, наличие гражданства иностранного государства для лиц абхазской национальности не являлось препятствием для получения гражданства Республики Абхазия. Кроме того, при получении гражданства Республики Абхазия в качестве второго гражданства лицам абхазской национальности не требовался отказ от иностранного гражданства.

3) гражданин Республики Абхазия абхазской национальности не выходя из гражданства Республики Абхазия мог приобрести любое другое гражданство иностранного государства.

4) гражданин Республики Абхазия неабхазской национальности не выходя из гражданства Республики Абхазия, мог приобрести только гражданство Российской Федерации.

5) гражданин Республики Абхазия не мог выйти из гражданства Республики Абхазия, если он не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. Бипатрид же мог выйти из гражданства Республики Абхазия, оставаясь при этом иностранным гражданином в Республике Абхазия.

Данный Закон 2005 года в первоначальной редакции действовал вплоть до 2013 года. В развитии норм закона спустя 4 года был принят Указ Президента Республики Абхазия от 06.07.2009 N УП-160 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Республики Абхазия»^[13].

В течение этого периода произошло важное событие в формировании государства и права Республики Абхазия - признание Российской Федерацией Республики Абхазия. Указом Президента РФ от 26.08.2008 N 1260 «О признании Республики Абхазия»^[20] Российская Федерация признала Республику Абхазия в качестве суверенного и независимого государства. Соответственно, после признания Российской Федерацией независимости Республики Абхазия, граждане Республики Абхазия стали рассматриваться Российской Федерацией как граждане суверенного и независимого государства. В связи с этим, жители Республики Абхазия уже не рассматривались Российской Федерацией как лица, которые имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства. Поэтому гражданам Республики Абхазия было прекращено предоставление российского гражданства как бывшим гражданам ССCР в упрощенном порядке в соответствии с российским законодательством.

IV этап. 17 сентября 2008 года (Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия») – 2013 г.

17 сентября 2008 года вслед за признанием Республикой Абхазия и Российской Федерацией был подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия»^[3].

Статья 8 Договора определяла, что каждая из Договаривающихся Сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой Договаривающейся Стороны. Приобретение гражданином одной Договаривающейся Стороны гражданства другой Договаривающейся Стороны осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством Договаривающейся Стороны, гражданство которой приобретается. В целях урегулирования вопросов двойного гражданства Договаривающиеся Стороны заключат отдельное соглашение.

Проект подобного Договора был направлен Российской Стороной Абхазской Стороне в сентябре 2009 года. Однако, по состоянию на 1 августа 2017 года данный Договор так и не подписан.

Однако, можно говорить о том, что с момента вступления в силу Договора между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия» в Республике Абхазия возникла такая категория бипатридов как бипатриды де-юре - на основании норм международного договора. В связи с этим полагаем, что Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия» послужил началом нового этапа в формировании института двойного гражданства в Республике Абхазия.

V этап. май 2013 года – настоящее время.

С 13 мая 2013 года начинается новый период в формировании института двойного гражданства в Республики Абхазия. В данной статье мы не будем давать подробный юридический анализ принятым правовым актам, мы лишь в хронологическом порядке представим, как менялось законодательство Республики Абхазия по вопросам двойного гражданства.

13 мая 2013 года в соответствии с Законом Республики Абхазия «О парламентском расследовании», по итогам доклада в Народном Собрании Республики Абхазия секретаря Совета Безопасности группой депутатов было инициировано парламентское расследование «По проверке законности выдачи лицам, проживающим в Галском, Ткуарчалском, Очамчырском районах, общегражданских паспортов Республики Абхазия» (далее - Комиссия), одобренное на сессии 13 мая 2013 года^[14].

Этим постановлением была создана парламентская комиссия в составе депутатов Парламента, которой было поручено провести парламентское расследование по проверке законности выдачи лицам, проживающим в Галском, Ткуарчалском, Очамчырском районах общегражданских паспортов Республики Абхазия. По итогам доклада указанной парламентской комиссии 18 сентября 2013 года было принято Постановление Народного Собрания – Парламента Республики Абхазия от 18.09.2013 N 3391-с-V «О принятии итогового доклада»^[15]. В итоговом докладе членами Комиссии констатировалось в том числе то, что значительное количество жителей Галского, Ткуарчалского, Очамчырского районов, получивших паспорт гражданина Республики Абхазия, состоят в гражданстве Грузии. Комиссия рекомендовала, в том числе, аннулировать незаконно выданные паспорта в Галском, Ткуарчалском, Очамчырском районах в соответствии с законодательством Республики Абхазия и заменить действующие образцы бланков паспорта гражданина Республики Абхазия на новые, отвечающие современным техническим требованиям защиты.

В этот же день 18 сентября 2013 г. был принят Закон Республики Абхазия от 18.09.2013 N 3392-c-V «О внесении изменений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» ^[6] , в котором были изложены в новой редакции ряд статей Закона.

Закон Республики Абхазия от 18.09.2013 N 3392-c-V «О внесении изменений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия», вступивший в силу с 22 сентября 2013 года, определил, что его действие распространяется на правоотношения, возникшие с момента вступления в силу Закона Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» от 8 ноября 2005 года, N 1168-c-XIV., а именно с 30 ноября 2005 года.

Таким образом, после вступления в силу Закона Республики Абхазия от 18.09.2013 N 3392-c-V «О внесении изменений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» институт двойного гражданства был дополнен следующими новыми основополагающими началами, а именно:

- лица, постоянно проживавшие на территории Республики Абхазия не менее пяти лет на момент принятия Акта о государственной независимости Республики Абхазия от 12 октября 1999 года признавались гражданами Республики Абхазия только в случае, если они не имели гражданства иностранного государства (кроме гражданства Российской Федерации);

- наличие у гражданина Республики Абхазия гражданства иностранного государства, приобретенного с нарушением положений Закона, влечет за собой прекращение гражданства Республики Абхазия. Данная формулировка впервые закрепила юридическую невозможность существования на территории Республики Абхазия такой категории бипатридов, как бипатриды де-факто. Кроме того, фактически гражданство Республики Абхазия у лиц, которые не соответствовали новым условиям, должно было быть прекращено.

Это в дальнейшем эти нормы закона были реализованы в соответствии с :

- Постановлением Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия от 18.09.2013 N 3390-c-V «Об упорядочении процесса паспортизации населения Республики Абхазия»^[16], в котором содержалась норма об аннулировании паспортов гражданина Республики Абхазия, выданных с нарушением Закона Республики Абхазия от 18.09.2013 N 3392-c-V «О внесении изменений в Закон Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия»;

- Постановлением Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия от 04.04.2014 N 3476-с-V «О порядке исполнения Постановления Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия от 18 сентября 2013 года N 3390 «Об упорядочении процесса паспортизации населения в Галском, Ткуарчалском и Очамчырском районах Республики Абхазия» ^[17] в котором содержалась норма о том, что паспорта гражданина Республики Абхазия, выданные с рекомендациями комиссий, созданных в нарушение Закона Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» в Галском, Очамчырском и Ткуарчалском районах, считать выданными с нарушением установленных процедур и не могут подтверждать гражданство Республики Абхазия,

- Распоряжением Президента Республики Абхазия от 13.06.2014 N 434 «По созданию базы данных лиц, чьи паспорта признаны недействительными»^[18].

Необходимо отметить, что сложная общественно-политическая обстановка в Республике Абхазия, поводом к которой стали вопросы бипатризма и паспортизации, повлекли за собой серьезные изменения, связанные с организацией и функционированием государственной власти в Республике Абхазия, был отстранен от должности Президент Республики Абхазия Анкваб А.З.

В период до избрания 24 августа 2014 года нового Президента Республики Абхазия произошло событие, повлиявшее на бипатридов - лиц, имеющих гражданство Республики Абхазия и гражданство Российской Федерации - был принят Федеральный закон от 04.06.2014 N 142-ФЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[19], которые вступили в силу 4 августа 2014 года.

Эти изменения обязывали граждан Российской Федерации (за исключением граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации), обладающих на момент вступления в силу закона также иным гражданством либо видом на жительство или иным действительным документом, подтверждающим право на его постоянное проживание в иностранном государстве, подать письменное уведомление о наличии иного гражданства или документа на право постоянного проживания в иностранном государстве в орган Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС РФ), по месту жительства данного гражданина в пределах Российской Федерации (в случае отсутствия такового - по месту его пребывания в пределах Российской Федерации, а в случае отсутствия у него места жительства и места пребывания в пределах Российской Федерации - по месту его фактического нахождения в Российской Федерации) в течение шестидесяти дней с момента вступления в законную силу изменений и дополнений в Закон «О гражданстве РФ», то есть начиная с 04.08.2014, но не позднее 03.10.2014, а для граждан РФ, приобретших гражданство после вступления в законную силу указанных нововведений, - в течение шестидесяти дней со дня приобретения такими гражданами иного гражданства или получения ими документа на право постоянного проживания в иностранном государстве.

В связи с тем, что подавляющее большинство граждан Республики Абхазия имели на тот момент также гражданство Российской Федерации, в Республике Абхазия был организован прием документов для отправки уведомлений о наличии второго гражданства в компетентные органы Российской Федерации.

24 ноября 2014 года был подписан Договор между Республикой Абхазия и Российской Федерацией о союзничестве и стратегическом партнерстве^[2]. Статья 13 Договора определяла, что Российская Федерация примет дополнительные меры, направленные на упрощение процедур приобретения гражданами Республики Абхазия гражданства Российской Федерации. Однако, по состоянию на 1 августа 2017 года данные меры не определены.

Таким образом, проанализировав принятие вышеуказанных актов с 1990 по 2017 года, в заключении можно сделать следующие выводы относительно процесса формирования института двойного гражданства в Республике Абхазия.

1. Можно выделить следующие этапы в формировании института двойного гражданства в Республике Абхазия:

I этап. 23 марта 1993 года (Постановление Верховного Совета Республики Абхазия «О порядке приема в гражданство Республики Абхазия отдельных категорий граждан иностранных государств» – лето 2002 года.

II этап. Лето 2002 года – 30 ноября 2005 года.

III этап. 30 ноября 2005 года (Закон Республики Абхазия от 08.11.2005 N 1168-с-XIV «О гражданстве Республики Абхазия») – 27 сентября 2008 года.

IV этап. 17 сентября 2008 года (Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия») – 2013 г.

V этап. май 2013 года – настоящее время (по состоянию на 1 августа 2017 г.).

2. Этапы формирования института двойного гражданства во многом обусловлены и совпадают с периодами государственного строительства и формирования национальной правовой системы Республики Абхазия. Объективным основанием для выделения этапов в становлении и развитии института двойного гражданства Республики Абхазия является принятие важнейших нормативно-правовых актов Республики Абхазия в области гражданства и подписание международных договоров с Российской Федерацией, устанавливающих вопросы приобретения двойного гражданства.

3. Важную роль в формировании института двойного гражданства в Республике Абхазия сыграло принятие нормативно-правовых актов Российской Федерации, которые определяли правовую основу приобретения жителями Республики Абхазия в упрощенном порядке гражданства Российской Федерации. Принятие данных правовых актов Российской Федерации послужило причиной внесения изменений во внутреннее законодательство Республики Абхазия по вопросам двойного гражданства.

4. Преимущественным способом регулирования вопросов двойного гражданства является заключение международных договоров. Однако, в рассматриваемый период большую роль играли односторонних акты как Республики Абхазия, (которые разрешали гражданам Республики Абхазия иметь российское гражданство, а гражданам Республики Абхазия абхазской национальности – любое иное иностранное гражданство), так и односторонние акты Российской Федерации (при упрощении получения гражданства России гражданами Республики Абхазия, при необходимости уведомления российских компетентных органов о наличии иного гражданства).

5. Бипатризм де-юре, установленный законодательством Республики Абхазия в отношении граждан Республики Абхазия абхазской национальности, которым разрешается иметь любое другое иностранное гражданство, никак не урегулирован международными договорами с другими государствами (за исключением Российской Федерации).

6. До 23.03.1993 года на территории Республики Абхазия существовал законодательный запрет на второе гражданство.

7. С 23.03.1993 года любой иностранный гражданин абхазской национальности мог приобрести гражданство Республики Абхазия, не выходя из гражданства иностранного государства.

8. В течение всего рассматриваемого периода иностранные граждане, имеющие особые заслуги перед Республикой Абхазия и человечеством, либо обладают профессией или квалификацией, представляющих особый государственный интерес для Республики Абхазия, могли приобрести гражданство Республики Абхазия, не выходя из гражданства иностранного государства.

9. В рассматриваемый период можно выделить следующие виды бипатризма де-юре: на основании законодательства Республики Абхазия и на основании международного договора. До 23.12.2008 года в Республике Абхазия существовал бипатризм де-юре на основании законодательства о гражданстве Республики Абхазия. С 23.12.2008 года в Республике Абхазия возник бипатризм де-юре на основании международного договора с Российской Федерацией.

10. В рассматриваемый период лица неабхазской национальности могли приобрести гражданство Республики Абхазия в порядке приема, отказавшись от иностранного гражданства в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Республики Абхазия.

11. В рассматриваемый период была предусмотрена различная законодательная процедура приобретения гражданства Республики Абхазия в порядке признания для лиц неабхазской национальности, проживавших на территории Республики Абхазия не менее пяти лет на момент принятия Акта о государственной независимости Республики Абхазия от 12 октября 1999 года.

1) до 18.09.2013 г. они могли иметь иностранное гражданство;

2) после 18.099.2013 г. они не могли иметь иностранное гражданство (за исключением гражданства РФ).

12. Нормы законодательства Республики Абхазия, входящие в институт двойного гражданства, во многом пробельны и противоречивы, что не только послужило предпосылкой для серьезных изменений, связанных с организацией и функционированием государственной власти в Республике Абхазия, связанных с отстранением от должности Президента Республики Абхазия Анкваб А.З. в мае 2014 года, но и создает в настоящее время значительные трудности в правоприменении.