Правовые акты субъектов местного самоуправления: проблемы муниципального правотворчества в Республике Крым

Умеров Эннан Ильясович Заведующий сектором по правовой работе, имущественным и земельным отношениям аппарата администрации Черноморского сельского поселения Черноморского района Республики Крым, Администрация Черноморского сельского поселения Черноморского района Республики Крым 296400, Россия, республика Крым, пгт. Черноморское, ул. Кирова, 19 Umerov Ennan Ilyasovich Head of the Division for Legal Research, Property and Land Relations of the Administrative Office of the Black Sea Rural Settlement, Black Sea Region, Republic of Crimea 296400, Russia, respublika Krym, pgt. Chernomorskoe, ul. Kirova, 19 ennan96@gmail.com

Современный этап развития общественных отношений в Российской Федерации все больше актуализирует необходимость совершенствования социальных, правовых, политических средств их упорядочивания, приведения в устойчивую систему, деятельность составных частей которой не допускает возникновения разногласий или конфликтов. Немаловажную роль в этом процессе отводится такому феномену как правотворческая политика, целью которой является формирование эффективного механизма правового регулирования и права в целом.

Любая деятельность преследует достижение определенной цели и результата. В рамках правотворческой деятельности этим результатом выступает реализованная в принятых нормативных правовых актах действительная возможность регулирования и упорядочивания вновь образованных либо существующих общественных отношений.

Проблема правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации связана не только с динамикой их развития, но также и с частотой их возникновения на различных уровнях: федеральном, региональном, местном.

При этом вопросы, возникающие на местном уровне, как тонко заметил Президент России в рамках проведения 5 августа 2017 года заседания Совета по развитию местного самоуправления, казалось бы, простые, тривиальные, вроде бы и текущие. Но на самом деле от качества решения этих вопросов в значительной степени зависит главное – уровень жизни граждан России. А, собственно говоря, в этом и есть основная цель работы любого уровня власти^[1].

В этой связи особое место и особо важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения на территории Российской Федерации отведено муниципальному правотворчеству. Возможность местной власти осуществлять деятельность по реализации полномочий в сфере муниципального правотворчества, находит свое формальное закрепление в федеральном законодательстве, а именно: статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) определяет исключительную компетенцию населения муниципального образования, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по принятию правовых актов по вопросам местного значения, действие которых распространяется на всю территорию муниципального образования^[2]. В первую очередь, это решения представительных органов местного самоуправления, постановления и распоряжения глав муниципальных образований, постановления местных администраций и т.д.

В соответствии с уже упомянутым Федеральным законом при принятии муниципальных правовых актов органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления должны исходить из принципа законности, означающий строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил. В этой связи именно на местном уровне можно говорить об острой необходимости контроля за правильностью и соблюдением законных законодательно установленных процедур при осуществлении муниципального правотворчества.

По общему правилу муниципальные правовые акты муниципальных образований не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также Конституциям (Уставам) субъектов Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

При этом, будучи исключенными из системы органов государственной власти, представительные и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований не могут сами присваивать себе функцию законотворчества, учитывая, что эта самая важная государственная функция. Государство и его отдельные органы санкционируют создание органами местного самоуправления правовых норм, которые порождают права и обязанности.

Такой подход к определению «санкционированного» муниципального правотворчества со стороны государства получил конституционное оформление 12 декабря 1993 года, и связывается со следующими факторами, закрепленными в Конституции Российской Федерации:

˗ установлением в российской социально-правовой действительности как одного из важнейших демократических институтов – института местного самоуправления, представляющего собой самостоятельный механизм реализации публичной власти на местах, отличающийся своей обособленностью от органов государственной власти;

˗ наделением органов местного самоуправления довольно широким спектром полномочий в сфере решения вопросов местного значения.

Иными словами, государство определяет круг вопросов, принимаемые решения в отношении которых являются нормативными правовыми, а также форму и возможный характер таких юридических решений. Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ установлен круг вопросов местного значения, которые решаются исключительно населением и (или) органами местного самоуправления. Следовательно, правотворчество по этим вопросам местного значения имеет предварительно санкционированный характер.

Следует отметить, что вопросы относительно правовой природы актов субъектов местного самоуправления, их юридических свойств, системы, места и роли среди иных источников конституционного права, содержания и функций муниципального правотворчества, характера и видов норм, содержащихся в этих актах, являются наименее разработанными в цикле государственно-правовых дисциплин отечественной правовой науки. Тем более, затронутый ряд вопросов востребован в практической плоскости на современном этапе развития местного самоуправления в новом субъекте Российской Федерации – Республике Крым.

21 марта 2014 года Федеральным конституционным законом № 6 «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» окончательно закреплен статус Республики Крым как составной части Российской Федерации – нового субъекта^[3]. Данное историческое событие породило острую необходимость приведения законодательства, действующего на территории полуострова в соответствие с федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами с целью скорейшей интеграции в российское правовое поле.

Вопросы организации регионального правотворчества в Крыму были направлены в первую очередь на урегулирование ранее существовавших общественных отношений, сформированных и упорядоченных нормативными правовыми актами Украины, законами и подзаконными актами, действие и юридическая сила которых на территории нового субъекта согласовывалась бы с нормативными правовыми актами Российской Федерации. По мнению О. И. Маминой, в процессе интеграции Республика Крым сталкивается с двуединым процессом спонтанного (общесоциального) и планомерно-рационального (правотворческого) формирования системы правовых норм, обеспечивающих упорядоченность общественных отношений^[4].

Данные преобразования коснулись абсолютно всех сфер деятельности: вопросы внутренней политики, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, имущественных и земельных отношений, экологии, сельского хозяйства, промышленной политики и др. – подлежали детальному анализу и осуществлению организации работы по приведению деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в вышеуказанных сферах в соответствие с требованиями российского законодательства с учетом объективно существующих особенностей республики.

Особенности и проблемы муниципального правотворчества в Республике Крым являются актуальной темой для рассмотрения в связи с незавершенностью процесса приведения республиканской нормативной правовой базы в соответствие с федеральным законодательством, так как образование нового субъекта повлекло за собой необходимость учета законодателем всех особенностей, ранее возникших на данной территории, регулированию которых призвано создание правового механизма на уровне субъекта Российской Федерации. В свою очередь, это влечет принятие муниципальных нормативных правовых актов, нормы которых не всегда соответствуют федеральным законам.

В период интеграции Республики Крым в правовое поле Российской Федерации органы местного самоуправления, несомненно, сталкиваются с необходимостью осуществления форсированного принятия большого количества муниципальных правовых актов с целью всестороннего урегулирования и систематизации общественных отношений, возникающих на территории конкретного муниципального образования. Так, например, по данным новостного релиза прокуратуры республики за 2016 год в Республике Крым субъектами местного самоуправления принято 18 615 нормативных правовых актов, из них представительными органами муниципальных образований – 8 679, исполнительными органами муниципальных образований – 9 936. Все акты принимались практически по всем вопросам местного значения^[5].

Однако осуществление подобного рода работы не всегда приносит желаемые результаты, ведь правотворческая деятельность должна быть спланирована таким образом, чтоб на подготовку и принятие муниципальных правовых актов отводилось время, достаточное для его полной и всесторонней проработки, а также проверки на соответствие не только нормам федерального законодательства, законодательства Республики Крым, но также и Уставу конкретного муниципального образования. На ранних этапах муниципального правотворчества в Республике Крым данная проблема становится не только актуальной, но уже требующей оперативного реагирования, так как все больше встречаются муниципальные акты, нормы которых противоречат актам уставного правотворчества.

В качестве иллюстративного материала, возьмем примера из практики муниципального правотворчества Черноморского сельского поселения Черноморского района Республики Крым. Так, пунктом 2.1. Положения о правотворческой инициативе граждан в указанном муниципальном образовании, утвержденного решением 18-го (внеочередного) заседания Черноморского сельского совета Черноморского района Республики Крым 1-го созыва от 3 апреля 2015 года, установлено, что для реализации правотворческой инициативы формируется инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, минимальная численность которой составляет 1000 жителей Черноморского сельского поселения, обладающих активным избирательным правом^[6].Одновременно, Уставом муниципального образования Черноморское сельское поселение Черноморского района Республики Крым (далее – Устав) предусмотрены иные требования. В частности, часть 1 статьи 19 Устава определяет, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в количестве, не превышающем 3 процента от числа жителей поселения, обладающих избирательным правом^[7]. Впоследствии, решением 71-го (внеочередного) заседания Черноморского сельского совета Черноморского района Республики Крым от 14 июля 2017 года нормы Положения были приведены в соответствие с Уставом^[8].

Учет вышеуказанной необходимости и ее нормативное разрешение на период интеграции Республики Крым позволили бы органам местного самоуправления более детально изучать все аспекты и проблемы, существующие в правовой действительности, решению которых призвано принятие нового муниципального нормативного правового акта.

Так называемая «демократическая процедура» принятия муниципальных нормативных правовых актов немыслима без соблюдения принципа гласности, в данном контексте подразумевающего ознакомление жителей конкретного муниципального образования с актом, который впоследствии будет иметь обязательный характер. Подобного рода ознакомление в подавляющем большинстве муниципальных образований Республики Крым ограничивается опубликованием проекта будущего акта на официальном сайте Правительства Республики Крым в разделе «Муниципальные образования», что в свою очередь делает невозможным его изучение и анализ определенными слоями населения. По мнению Н. А. Антоновой, немаловажным условием эффективности нормативного акта является его соответствие объективным требованиям развития общественных отношений^[9]. Невозможность обозрения будущего муниципального нормативного акта широким кругом населения муниципального образования, несомненно, приводит к действительному игнорированию общественного мнения, наличие которого имеет решающую роль в анализе состояния общественных отношений в муниципальном образовании, а также учета реальной необходимости принятия акта, способного урегулировать те разногласия, которые могут стать препятствием для нормализации общественных процессов в муниципальном образовании.

Представляется целесообразным введение общественного коллегиального органа при муниципальном образовании, основной целью которого будет контроль за соблюдением сроков обнародования проектов муниципальных нормативных правовых актов, а также обнародованием их не только в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», но и в муниципальных печатных изданиях, что, несомненно, расширит круг лиц, ознакомившихся с актом, впоследствии будущем иметь обязательный характер на конкретной территории. При этом, так как некоторые муниципальные акты органов местного самоуправления затрагивают довольно широкий круг общественных отношений, либо регламентируют правовую организацию всей системы местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, довольно актуальным остается вопрос расширения спектра средств, позволяющих ознакомить жителей с проектом акта, который в будущем будет иметь обязательный характер на данной территории. Сегодня существует объективная необходимость правовой регламентации на законодательном уровне (легализации) возможности осуществления иных способов обнародования, к примеру обнародования проектов муниципальных нормативных правовых актов в местах общего пользования – библиотеках, домах культуры, магазинах, школах, больницах и др.^[10]

Также, именно в период имплементации законодательства Российской Федерации на территории Республики Крым особую важность представляет искоренение в процессе муниципального правотворчества практики излишнего применения отсылочных и бланкетных норм. Избыток отсылочных норм, к сожалению, можно наблюдать во многих муниципальных нормативных правовых актах муниципальных образований, обнародованных на официальном портале Правительства Республики Крым. Учет и регулирование всех особенностей конкретного круга общественных отношений в муниципальном образовании принятием одного акта объективно невозможно, однако основные начала и положения нормативного регулирования в конкретной сфере должны в нем присутствовать. Наличие большого количества отсылочных норм в одном муниципальном правовом акте могут стать причиной многократной ссылки, когда один муниципальный правовой акт отсылает к норме иного муниципального правового акта, которая в свою очередь сама требует отсылки к иным актам правотворчества. Проблема принятия такого рода муниципальных актов является актуальной в муниципальных образованиях Республики Крым и требующей незамедлительного разрешения, ведь это может повлечь не только невозможность фактического упорядочивания общественных отношений новым муниципальным правовым актом, но и неправильного применения норм действующего законодательства, так как объем федеральных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, довольно широк, и полное его изучение и анализ невозможны в столь короткий срок нахождения республики в составе Российской Федерации.

Немаловажной проблемой муниципального правотворчества в Республике Крым остается недостаточный уровень квалификации работников аппарата органов местного самоуправления. По мнению Филиппова А.А., одной из причин серьезных недостатков в деятельности органов государственной власти и муниципального управления является относительно низкий профессионализм кадров властно-управленческих структур^[11]. Нормы федерального законодательства являются довольно динамичными, изменяющимися в процессе изменений общественных отношений, что в свою очередь создает дополнительную нагрузку на муниципальных служащих в Республике Крым при осуществлении работы по подготовке проектов муниципальных правовых актов, помимо острой необходимости сохранения темпов изучения и анализа законодательной базы Российской Федерации. В связи с этим вопрос осуществления регулярной целенаправленной работы в виде организации и проведения на территории муниципальных образований в Республике Крым семинаров, конференций по повышению квалификации муниципальных чиновников является очень актуальным, особенно в период коренных преобразований в республике. Причем с учетом многочисленности муниципальных образований, их удаленности, и ради исключения излишних командировочных расходов на такое обучение, приоритетной основой реализации таких программ должны выступать дистанционные формы проведения занятий^[12]. Это позволит не только повысить знания муниципальных служащих в области федерального и регионального законодательства, но также будет способствовать улучшению юридической техники при осуществлении муниципального правотворчества и ее единообразия на всей территории республики.

Отношения, регулированию которых призваны муниципальные нормативные правовые акты, являются весьма динамичными. В этой связи эффективное правовое регулирование требует не только принятия всевозможных актов, имеющих обязательную силу, но и оперативное внесение изменений в них, ведь от этого зависит их дальнейшее функционирование. Местное самоуправление, представляющее собой особый вид публичной власти, постоянно нуждается в осуществлении своевременного правотворчества, гибко подстраивающегося под новые либо измененные общественные отношения, в связи с чем совершенствование муниципального правотворчества в Республике Крым приобретает особую актуальность и важность, ведь на территории ее муниципальных образований в настоящее время осуществляется не только работа по урегулированию новых, объективно возникающих, процессов и общественных отношений, но и по принятию актов, имеющих двойственную задачу – учет ранее возникших общественных отношений, а также структурирование их и приведение в устойчивую систему и тесную взаимосвязь с вновь возникающими.