Казначейские технологии в управлении долговыми обязательствами регионов

Сергиенко Наталья Сергеевна кандидат экономических наук доцент, Финансовый университет при Правительстве РФ 248016, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Sergienko Natalya Sergeevna PhD in Economics Docent, Financial University under the Government of the Russian Federation 248016, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 nssergienko@mail.ru Другие публикации этого автора

Среди важнейших условий для обеспечения устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и долгосрочной сбалансированности выступает развитие новых технологий управления публичными финансами, среди которых важную роль играют казначейские технологии. Развитие казначейских технологий направлено не только на контроль и  обеспечение эффективного и целевого использования бюджетных средств, но и на комплексное управление бюджетными ресурсами ^[1,2]. В последние два десятилетия реформирование бюджетного процесса активно сопровождается внедрением новых казначейских технологий.

Практика показывает, что  активное введение в организацию исполнения бюджетов инструментов кэш-менеджмента позволяет не только федеральному бюджету получать дополнительные доходы, но и осуществлять поддержку территорий в условиях роста долговых обязательств публично-правовых образований ^[3-5].

Не один год субъекты РФ пользуются технологией заимствования остатка средств по счетам бюджетных и автономных учреждений для выполнения текущих обязательств и погашения долговых. Это реализуется в соответствии с частью 23 статьи 30 Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Реализация данной технологии предполагает при возникновении временного кассового разрыва в ходе исполнения бюджета публично-правового образования возможность временного заимствования средств с другого счета.

Следует указать, что полномочия по управлению средствами соответствующего бюджета обладает финансовый орган публично-правового образования. Органы Федерального казначейства лишь выполняют кассовую операцию по поручению финансового органа. Поэтому в этом процессе важно четкое взаимодействие участников кассовых процедур. Порядок взаимодействия органов Федерального казначейства и финоргана зависит от варианта кассового обслуживания, принятого данным публично-правовым образованием.

Если принят вариант ведения лицевых счетов бюджетных и автономных учреждений финансовым органом, то для операции заимствования  финансовый орган осуществляет временное привлечение остатков средств бюджетных и автономных учреждений. Для этого финансовый орган представляет не позднее 16 часов местного времени в территориальный орган Федерального казначейства соответствующий платежный документ. Орган Федерального казначейства осуществляет в течение текущего рабочего дня перечисление средств со счета №40601 "Счета организаций, находящихся в государственной (кроме федеральной) собственности. Финансовые организации" или счета №40701  "Счета негосударственных организаций. Финансовые организации" на счет №40201 "Средства бюджетов субъектов Российской Федерации" на основании принятого платежного поручения.

В случае недостаточности суммы остатка средств для перечисления со счета №40201 на счет №40601 (счет №40701) территориальный орган Федерального казначейства возвращает расчетный документ или заявку на возврат, полученный от финансового органа, без исполнения и направляет финансовому органу Протокол  с указанием причины отказа в исполнении расчетного документа.

Например, министерство финансов Калужской области использовало механизм привлечения в бюджет средств государственных бюджетных и автономных учреждений области в качестве источника покрытия временных кассовых разрывов областного бюджета.  Приказом министерства финансов Калужской области от 5 апреля 2013 года № 60 был разработан и утвержден порядок перечисления остатков средств государственных бюджетных и автономных учреждений Калужской области со счета министерства финансов Калужской области. Счет открыт в соответствии с законодательством Российской Федерации в учреждении Банка России на балансовом счете № 40601 «Счета организаций, находящихся в государственной (кроме федеральной) собственности. Финансовые организации» для отражения операций со средствами государственных бюджетных и автономных учреждений Калужской области, в областной бюджет, а также их возврата на указанный счет.

Таким образом, при консолидации остатков на счет областного бюджета в 2013 году было привлечено 2050,0 млн рублей, в 2014 году на единый счет консолидировали 1850,0 млн рублей, в 2015 году по данному механизму привлекли 1435,0 млн рублей. При этом важно учитывать срок, на который осуществлялась консолидация. Так, в 2013 году средний срок привлечения средств составил 66 дней, в 2014 году - 62 дня, в 2015 году -  29 дней.

Данный вариант активно используется субъектами РФ и в случае ведения лицевых счетов учреждений территориальным органом Федерального казначейства. Данный вариант предполагает передачу функций финансового органа при исполнении бюджета территориальному органу Федерального казначейства.

Орган Федерального казначейства не позднее 17 часов местного времени текущего рабочего дня осуществляет перечисление средств с соответствующего счета №40601 (счета № 40701) на счет №40201  на основании расчетных документов, сформированных органом Федерального казначейства в соответствии с соглашением, заключенным между территориальным органом Федерального казначейства и финансовым органом субъекта РФ о перечислении остатков средств бюджетных и автономных учреждений региона с соответствующих счетов органов Федерального казначейства, открытых в подразделениях Центрального банка Российской Федерации для отражения операций со средствами региональных бюджетных и автономных учреждений, в бюджеты субъектов Российской Федерации и их возврата на такие счета.

Аналогичный порядок и в случае принятия решения о перечислении остатков средств, поступающих во временное распоряжение казенных учреждений субъекта РФ соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства для учета и отражения операций со средствами, поступающими во временное распоряжение региональных казенных учреждений, в бюджеты субъектов Российской Федерации, также их возврата на указанные счета. При этом варианте именно соглашением определяется периодичность осуществления территориальным органом Федерального казначейства операции по перечислению средств с соответствующего счета № 40302, счета № 40601 (счета №40701) на счет №40201.

Механизм заключается в том, что сумма перечисляемых с соответствующего счета № 40302, счета № 40601 (счета №40701) на счет №40201 средств рассчитывается территориальным органом Федерального казначейства исходя из остатка средств на соответствующем счете №40302, счете № 40601 (счете №40701) по состоянию на 16 часов местного времени текущего рабочего дня, при этом она, уменьшается на сумму средств, которые необходимы для кассовых выплат учреждений на следующий за текущим рабочий день на основании платежных документов, представленных в территориальный орган Федерального казначейства учреждениями (Заявок на кассовый расход, заявок на возврат, заявок на получение наличных денег, Заявок на получение денежных средств, перечисляемых на карту), и расчетных документов.

Если средств на соответствующем счете № 40302, счете № 40601 (счете № 40701) недостаточно для осуществления кассовых выплат, то на следующий рабочий день орган Федерального казначейства направляет до 17 часов местного времени в финорган электронный протокол по сумме планируемых перечислений на соответствующий счет № 40302, счет № 40601 (счет № 40701) со счета № 40201 с указанием суммы перечисляемых средств.

При возврате с единого счета на соответствующий счет № 40302, счет № 40601 (счет № 40701) со счета № 40201 сумма перечисления не должна превышать суммы остатка средств и рассчитывается исходя из суммы средств, подлежащих перечислению на следующий за текущим рабочий день на основании представленных в орган Федерального казначейства учреждениями платежных документов и расчетных документов, уменьшенной на остаток средств на соответствующем счете № 40302, счете № 40601 (счете № 40701) по состоянию на 16 часов местного времени.

Не позднее 10 часов местного времени следующего за текущим рабочего дня орган Федерального казначейства осуществляет перечисление средств на соответствующий счет № 40302, счет № 40601 (счет № 40701) со счета № 40201 в соответствии с протоколом по планируемым перечислениям.

При недостаточности средств на счете № 40201для осуществления кассовых выплат с соответствующего счета № 40302, счета № 40601 (счета № 40701) орган Федерального казначейства производит ежедневное перечисление остатка средств со счета № 40201 на соответствующий счет № 40302, счет № 40601 (счет № 40701) на начало текущего рабочего дня, который уменьшается на сумму средств, необходимую для исполнения платежных документов, представленных получателями средств бюджета субъекта РФ исполнения исполнительных документов (полного или частичного).

До перечисления необходимой суммы средств со счета № 40201 (счета № 40204) на соответствующий счет № 40302, счет № 40601 (счет № 40701) платежные и расчетные документы участников бюджетного процесса субъекта Российской Федерации по кассовым выплатам со счета № 40201 возвращаются органом Федерального казначейства без исполнения (с указанием причины возврата), за исключением платежных документов на перечисление в установленном порядке средств для полного либо частичного исполнения исполнительных документов.

До поступления суммы средств на соответствующий счет № 40302, счет № 40601 (счет № 40701), необходимой для оплаты платежных документов и расчетных документов, представленных учреждениями, указанные документы в соответствии с определенными Соглашением условиями возвращаются территориальным органом Федерального казначейства без исполнения (с указанием причины возврата) либо исполняются в пределах поступивших средств на соответствующий счет N 40302, счет № 40601 (счет № 40701) по срокам поступления документов в территориальный орган Федерального казначейства.

Таким образом, данный механизм позволяет субъекту РФ привлечь свободный остаток не на финансовом рынке под высокий процент, а покрыть кассовый разрыв без дополнительных расходов для регионального бюджета.

Следует отметить, что в процессе исполнения бюджета ресурсы могут быть изысканы через высокую организацию планирования и прогнозирования, что обеспечивается технологией ЕКС (единого казначейского счета). Так, при организации платежных операций по выплатам в части авансовых платежей можно управлять остатком, минимизируя кассовые разрывы бюджета. Региональным бюджетным законодательством устанавливается предельный объем авансовых операций, а также случаи полной предоплаты товара, работы, услуги, которые, как правило повторяют условия федерального уровня. При этом  финансовые органы и органы Федерального казначейства в рамках действующих полномочий осуществляют только контроль за непревышением авансового платежа, указанного в Заявке на кассовый расход, установленного предельного размера  авансового платежа для оплаты денежных обязательств по госконтрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Поэтому заслуживает внимания технология планирования и учета авансовых платежей с обязательным выполнением обязательств по своевременному и полному выполнению таких обязательств. Имея полную консолидированную информацию об авансовых платежах, финансово-казначейские органы получили бы возможность не только анализировать объем выплаченных авансов из бюджета, но и проверять впоследствии, как  выданные авансы подтверждены документами на поставку товаров, оказание услуг, выполнение работ. Полагаем, что такая мера не только позволит снизить риски повторной оплаты счетов и актов выполненных работ, но даст возможность оценить «кредитование» реального сектора экономики. Такая информация могла бы быть полезной и позволила бы принять решение о целесообразности авансирования, как способа расчета по отдельным контрактам, поскольку злоупотребление авансовыми платежами на региональном уровне приводит к отвлечению бюджетных средств с возвратом их в конце года и вызывает необходимость поиска и привлечения для текущих расходов средств на финансовом рынке.

Другая возможность привлечения финансовых ресурсов для управления кассовым разрывом бюджета субъекта появилась в 2014 году с введением механизма предоставления Федеральным казначейством бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счетах бюджетов  региональных бюджетов ^[6-8]. В таблице 1 представлены сведения об объемах бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счетах бюджетов  субъектов РФ в 2014-2016 гг.

Таблица 1 – Сведения о предоставлении органами бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счетах бюджетов  субъектов РФ в 2014-2016 гг. через Федеральное казначейство

Данная технология стала возможной при управлении ликвидностью единого счета федерального бюджета органами Федерального казначейства.

            Регионы по-разному используют привлечение таких кредитов.

            Так, В Тверской области в 2014 году бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах областного бюджета  были использованы в течение 169 дней в общем объеме 16000,0 млн. рублей, при этом стоимость заемных средств составила 9,8 млн. рублей.

            В 2015 году в рамках ст. 31 закона Тверской области от 29 декабря 2014 года № 122‐ЗО «Об областном бюджете Тверской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» Министерством финансов Тверской области был заключен договор о предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатка средств на счетах бюджета от 13 февраля 2015 года № 17‐61/1 с Управлением Федерального казначейства по Тверской области. При этом бюджетный кредит за счет средств федерального бюджета на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 году не привлекался в связи с отсутствием потребности.

            Так, в Волгоградская область в 2015 году при лимите на кредитные средства в объеме 5074110000,00 рублей привлекала средства 6 раз (табл. 3).

Таблица 3 – Сведения о предоставлении бюджетных кредитов на пополнение остатка Волгоградской области в 2015 году, руб.

            В 2016 году при лимите на кредитные средства в объеме 5591681000,00 регионом было получено 5 бюджетных кредита (табл. 4).

Таблица 4 – Сведения о предоставлении бюджетных кредитов на пополнение остатка Волгоградской области в 2016 году, руб.

            Наиболее полное представление по срокам предоставления и погашения бюджетных кредитов дает анализ по Калужской области (табл. 5).

Таблица 5 – Динамика денежных средств по бюджетным кредитам на пополнение остатка Калужской области в 2014 году, руб.

            Если в 2014 году привлекали бюджетные кредиты 5 раз, то в 2015 году - уже 8, в 2016 году кредиты привлекались 5 раз (таблица 6,7).

Таблица 6 - Динамика денежных средств по бюджетным кредитам на пополнение остатка Калужской области в 2015 году, руб.

            Обращает внимание и рост общего объема бюджетных кредитов, предоставленных  на пополнение остатка Калужской области ^[8]. В 2014 году сумма выданных кредитов составила 2700,0 млн  руб., в 2015 году - 7 500,0 млн руб., а в 2016 году – 8300,0 млн руб.

Таблица 4 - Динамика денежных средств по бюджетным кредитам на пополнение остатка Калужской области в 2016 году, руб.

            Таким образом, динамика показывает не только привлекательность кредита под 0,1 % годовых, но и потребность региональных бюджетов в данном источнике. Конечно, необходимо учитывать, что увеличение финансовой помощи субъектам Российской Федерации в виде бюджетных кредитов на пополнение остатков не оказывает влияния на ситуацию, связанную со сбалансированностью их бюджетов, а лишь частично снижает нагрузку по обслуживанию долговых обязательств субъектов Российской Федерации. Однако следует отметить, что рост доли бюджетных кредитов в общем объеме долга положительно отразился на кредитном качестве совокупного долгового портфеля субъектов Российской Федерации.

            Отметим, что данный источник стал возможен после активного внедрения Федеральным казначейством механизма размещения временно свободного остатка средств Федерального бюджета.

            В настоящее время принят порядок, по которому аукционы по размещению временно свободных средств федерального бюджета, проводятся еженедельно, что  отражается снижением волатильности остатков средств федерального бюджета на счетах в Центральном банке. По мнению экспертов, эффективность этого процесса может быть повышена, в частности, за счет увеличения частоты таких операций и введения стабилизирующего правила ^[9-11].

            Кроме того, данные мероприятия позволят повысить прогнозируемость автономных факторов ликвидности, а впоследствии - улучшить управление денежным предложением. Кроме того, Это позволит Федеральному казначейству увеличить доходы   федерального бюджета от размещения остатка, которые являются дополнительными, но со стабильной динамикой роста. Это вполне укладывается в политику, проводимую Банком России.

            Кроме указанных выше подходов, определенный эффект в обеспечении сокращения остатков на счете бюджета был получен при введении нового порядка предоставления субвенций, межбюджетных субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, под фактическую потребность.

            Механизм был закреплен  п. 7 Постановления Правительства РФ от 10 декабря 2012 г. № 1272 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014–2015 годов», что позволило исключить наличие неиспользованного остатка межбюджетных трансфертов на конец финансового года на единых счетах 40201 «Средства бюджетов субъектов РФ».  Осуществление расходов получателей бюджетных средств под фактическую потребность не увеличивает время исполнения платежного документа, при этом сокращает срок  поступления целевых средств в доход бюджета. Порядок предполагает  передачу полномочий главных распорядителей средств федерального бюджета территориальным органам Федерального казначейства и  открытие лицевого счета с признаком 14 для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

            Таким образом, средства не зависают на счете регионального бюджета, у финорганов не возникает необходимости учета данного остатка при управлении собственными ресурсами, поскольку правами управления такими средствами субъекты РФ не обладают. Каждой субсидии, субвенции, каждому иному межбюджетному трансферту, которые имеют строго целевое назначение, присваиваются соответствующие коды целей по бюджетной классификации.

            Совершенствование казначейских технологий, как показало, исследование, не только направлено на модернизацию платежной системы, что происходит в рамках Концепции реформирования системы бюджетных платежей, но и способствует внедрению новых подходов в организации бюджетного процесса на региональном уровне, в частности, при реализации долговой политики в условиях экономического кризиса.