Среднеазиатские вассально-зависимые ханства в наместническом управлении имперской России

Красняков Николай Иванович кандидат юридических наук заместитель директора, Институт философии и права, Новосибирский национальный исследовательский государственный университет 630009, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Пирогова, 2 Krasnyakov Nikolay Ivanovich PhD in Law Deputy Director, the Institute of Philosophy and Law, Novosibirsk National Research University 630009, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Pirogova, 2 kofe51@yandex.ru Другие публикации этого автора

Во второй половине XIX в. в административной системе Российской империи отдельное место и специфическую конфигурацию приобретает различного рода правительственная управленческо-нормативная деятельность по присоединению среднеазиатских территорий. По меткому замечанию известного русского исследователя Д. И. Романовского, совершаемые ранее в этом направлении не только во времена Петра Великого, а даже и после, в царствование Екатерины II, Павла I, даже императора Александра I действия «не могли, конечно, быть ведены по системе и составлять результат заранее обдуманного плана» ^{[1, с. 14]}. Уточним, что в предшествующее время начальные географические, статистические и социокультурные сведения о сопредельных с Россией в Азии государствах были еще слишком неполными и смутными, чтобы на основании их можно было сознательно избрать себе какую-либо постоянную цель и настойчиво ее преследовать. Соответственно расширение империи было затруднено естественными причинами, а в дальнейшем «стоило для нее долгих лет поиска приемлемых в рамках общероссийского контекста основ управления новообретенной территорией» ^{[2, с. 2]}.

Однако, как видим, значение названного вектора увеличения имперских пределов уже осознавалось Российским государством и оно обуславливалось не только и не столько тактическими соображениями примирения с южными соседями и выгодностью торговли, но главным образом общим политическим значением для России в перспективе среднеазиатских дел в совокупности, важность которых с каждым годом становилась очевиднее. Не только интересы промышленного и торгового развития, традиционно имеющих для империи на востоке весьма выгодный рынок, а именно отдельный, среднеазиатский вопрос ^{[3, с. 5]}, заключавшийся в стабильности геополитического влияния империи на государства азиатского региона, в середине XIX в. находился в том именно состоянии, когда всякое дальнейшее промедление в его разрешении сделало бы невозможным само решение, и становилось очевидным, что необходимо приступить к его целенаправленному достижению.

Проведенная военная операция на южных границах империи в период с 1854 по 1865 гг. имела результатом тот успех, что передовая оренбургская и сибирская границы были, замкнуты, и Россия получила степи хлебородной земли, на которых в то же время без затруднений можно было сосредоточить достаточное число войска для осуществления своих операций в отношении среднеазиатских феодальных княжеств-ханств. Как и первоначально на Кавказе, здесь был приобретен плацдарм дальнейших военных походов, а также площадка по апробации-организации и продвижения регионального уровня имперского управления в среднеазиатских владениях России. Согласно приказу военного министра 1865 г. управление образованной Туркестанской областью поручалось особому военному губернатору, на которого также возлагалось и командование всеми расположенными там войсками. Подчеркивалось двойное подчинение нового должностного лица, в частности, определялось «военного губернатора Туркестанской области подчинить в военном отношении командующему войсками Оренбургского края, а в гражданском – оренбургскому генерал-губернатору ^{[1, с. 153]}. Уже имевшийся у центрального государственного аппарата опыт организации управления сложносоставным социумом на Кавказе, - в среднеазиатских территориях сталкивался с новыми условиями: мусульманская вера всего населения и множество мелких ханств, в отношении каждого из которых необходимо было проводить адекватную политику постепенного сближения или вовсе присоединения к России.

Также в 1865 г. было издано Временное положение об управлении Туркестанским краем ^[4], главная цель которого состояла в установлении на новых русских владениях спокойствия и безопасности путем определения общих начал региональной администрации. Вся власть была сосредоточена в руках военного начальства, а на административные органы был возложен лишь надзор за населением, внутренний быт которого гарантировался и оставался без изменений. По военно-народному управлению Туркестанская область, в состав которой входили уезды: Казалинский, Перовский, Чимкентский, Аулиеатинский и часть Токмакского - делилась на три военных отдела. Начальникам отделов поручалось общее управление войсками и населением, а все же непосредственное руководство местным населением в каждом отделе возлагалось, под руководством начальников отделов, на управляющих туземным населением. В обязанности последних входило: а) заботиться о безопасности проходящих караванов; б) принимать меры к охране лесов и поддержанию арыков, а также разбирать и предупреждать несогласия между киргизами и сартами из-за пользования земли; в) наблюдать за исправным взносом податей и исполнением повинностей, а также предписаний начальства и г) в случае жалоб на неправильную раскладку податей и повинностей – проверять ее и о результатах сообщать начальству. Подобная же наблюдательная роль принадлежала названным чинам и по судебной части. Сверх того, в городах, занятых русским гарнизоном, имевших комендантов, заведование туземным населением вверено было городничим, с подчинением их русским комендантам. Общее наблюдение за военно-народным управлением всей области было возложено на военного губернатора, при котором состояли помощники и канцелярия из двух классных чинов. Туркестанская область была подчинена командующему войсками Оренбургского военного округа, который как по военному управлению, так и по делам гражданского управления, касающегося туземного населения, должен был связываться напрямую с военным министром как с вышестоящим правительственным учреждением государственной власти.

А уже после занятия в 1866 г. русскими войсками стратегического центра – города Ташкента вопрос о дальнейшей судьбе этих территорий приобрел непреходящее значение ^{[5, с. 47]}. Предполагалось решать его двумя путями, различающимися между собой принципиально. Так, оренбургский генерал-губернатор Крыжановский считал нужным следовать прежней правительственной линии в отношении этого региона и создать здесь независимое владение, вроде протектората. И это даже несмотря на адрес ташкентцев бухарского ханства с просьбой присоединения их к империи без образования особого ханства, и вопреки посольству эмира, желающему вести переговоры не с Крыжановским, а с центральными властями. А в варианте генерала Черняева, командующего войсками, признавалось необходимым окончательно присоединить его к империи, в контексте положительно действующих тенденций региональной политики применительно к другим территориям Российской империи ^{[1, с. 66]}.

Для детального обсуждения вопроса об административном устройстве среднеазиатских владений в 1867 г. Александр II учредил особый комитет, под председательством военного министра. Рассмотрев внесенные в комитет проекты по исследованию современного положения степной окраины в политическом, военном, военно-хозяйственном и административном отношениях, было признано необходимым изменить действующее законодательство. В частности, были внесены следующие новые положения: 1) отделить Туркестанскую область от Оренбургского генерал-губернаторства и притом исполнить это безотлагательно; 2) отделить от Западно-сибирского генерал-губернаторства часть Семипалатинской области, лежащей к югу от Тарабагатайского хребта, и соединить ее в административном отношении с Туркестанской областью; 3) составить проект административного управления новым пограничным краем на главных основаниях, изложенных комитетом, и 4) новому краю придать самостоятельную военную организацию, на общих основаниях военно-окружной системы. Согласно обозначенному проекту административного устройства новый пограничный край должен был образовать Туркестанское генерал-губернаторство, в составе двух областей – Семиреченской (Семиреченская область в 1881 г. передана из Туркестанского края в сформированное на базе Западно-Сибирского Степное генерал-губернаторство) и Сыр-Дарьинской, причем в основу были положены показавшие свою эффективность в этом регионе принципы: 1) нераздельность власти административной и военной и соединение ее в одних руках и 2) предоставление внутреннего управления туземным населением по всем делам, не имеющим политического характера, выборным из среды самого народа, на основе местных нравов и обычаев.

Законодательные основы административного устройства Туркестана

В итоге, пока обсуждалось новое учреждение об управлении краем, было Высочайше утверждено в 1867 г. мнение Комитета Министров ^[6], которым утверждено Туркестанское генерал-губернаторство из двух обозначенных областей и поручено генерал-губернатору рассмотреть на месте предложенный проект и, сопоставив его с местными условиями, представить его в целом или по частям, со своим заключением, для окончательного рассмотрения в законодательном порядке. Устанавливалось, что генерал-губернатор являлся одновременно и командующим войсками Туркестанского военного округа, и наделялся правом представителя верховной власти по ведению дипломатических отношений с соседними государствами. Актом предусматривалось, что по всем делам военно-народного управления Главный начальник края должен был действовать на основании общих предметов ведения и полномочий, предоставленных в других частях империи региональным правителям. Для ведения дипломатии он был снабжен Высочайше утвержденной инструкцией, а также письмом директора Азиатского департамента, тайного советника Стремоухова. В частности, верховная власть не только изложила свою волю новому генерал-губернатору, но и четко обозначила свои интересы для населения новых российских и сопредельных территорий: «Мы воодушевлены одинаковым желанием и в отношении сопредельных НАМ владений Эмира Бухарского и других независимых владетелей… когда в том окажется надобность как с Эмиром, так и с ханами и правителями других соседних владений, мы признаем за благо снабдить НАШИМ Высочайшим полномочием… к решению всяких политических, пограничных и торговых дел, к отправлению в сопредельные владения доверенных лиц для ведения переговоров и к подписанию трактатов, условий и постановлений, касающихся пользы обоюдных подданных» ^[6].

Генерал-губернатору в отношении податей было предоставлено право определять размер танапного и хераджного сборов и величину вознаграждения туземцам, занимающимся взиманием этих сборов, в размере от 5 до 10 % собранных ими денег. В случае военных действий ему предоставлялось полномочие прибегать к наряду натурой перевозочных средств, с установлением определенной цены за перевозку и за палых животных. В отношении финансовом было предоставлено право перемещать статьи сметы военно-народного управления, не выходя из общей суммы; по соглашению с управлением почт и телеграфов он определял размер прогонной платы и платы за пересылку корреспонденции; в его распоряжении были также предоставлены значительные экстраординарные кредиты. Однако, как отмечалось в дальнейшем, практическое применение проекта еще более расширило власть генерал-губернатора: ему было предоставлено право приводить желающих вступить в русское подданство к присяге, без получения каждый раз особого на то разрешения, а также награждать туземцев медалями за усердие. В отношении учебных заведений ему были даны полномочия попечителя округа. А в случаях чрезвычайных, для расходов по экспедициям, генералу Кауфману было присвоено право требовать выдачи денег из общей наличности казначейства, без открытия кредита, донося лишь о своих распоряжениях на Высочайшее имя ^{[7, с. 10]}.

В структуре регионального управления законодатель установил, что областные управления составляли: 1) военный губернатор с правами и обязанностями губернаторов по общим учреждениям империи, а по командованию войсками – по положению о туркестанском военном округе, при этом канцелярий при военных губернаторах не было положено, но для управления войсками учреждены были областные штабы; 2) областные правления, в составе трех отделений – распорядительного, хозяйственного и судного. Отделения по делам хозяйственным, финансовым и судным, при сомнении в законах и по всем делам, которые военный губернатор считал нужным обсудить в общем присутствии, выступали коллегиальным учреждением, под председательством помощника военного губернатора; но по всем остальным делам, они действовали в качестве канцелярии военного губернатора. Уточним, что областное правление как коллегия соединяло власть и обязанности губернского правления и казенной палаты.

Широкие предметы ведения и полномочия областного правления проявились в том, что в отношении судебном оно как гражданская палата решало дела, превышающие компетенцию мировых судей; как коммерческий суд – дела, относящиеся к их компетенции; и как уголовная палата – дела о преступлениях по службе и даже выступало в роли мирового съезда – постановляло окончательные решения. Одновре­менно областное правление занималось административным делением и устройством территории; обнародованием указов и распоряжений правительства; служебными и отпускными делами административного аппарата области; выборами в низовую администрацию волостей и аулов; вопросами религии; принятием в подданство иностранцев; образованием и здравоохранением; административной ссылкой лиц и их возвращением; годовой отчетностью; сохранением порядка в области. Кроме того, областное правление вело учет земель, распределяло их между жителями, организовывало ярмарки и базары, собирало статистические сведения, взимало подати и сборы, а по судебным отделам – готовило к слушанию гражданские и уголовные дела, осуществляло переписку по судебным и следственным делам.

Следующая ступень, уездное управление, - в административном и полицейском отношениях было вверено единоличной власти уездного начальника, на правах уездного исправника, ему же было предоставлено и распоряжение войсками. Наения законодатель установил, что населения новых российских и сопредельных территорий:ких ханст В его обязанности законодательство включало: сохранение спокойствия, порядка и безопасности в уезде; наблюдение за деятельностью туземной администрации, волостными и аульными сходами; за своевременным поступлением государственных и земских повинностей; за исправностью дорог, мостов и переправ; за распространением и благоустройством школ; законное содействие развитию всех отраслей торговли и промышленности, особенно беспрепятственному прохождению караванов; надзор за народным судом и заведование казенными оброчными статьями.

Местное туземное управление было организовано в отношении податей, суда и администрации, раздельно для кочевого и оседлого населения, причем в основу порядка замещения должностей органов административного и народного суда было положено выборное начало. В зависимости от особенностей бытового уклада кочевников и оседлых туземцев, для первых были установлены две инстанции управления – аульная (соответствующая сельской) и волостная, а для оседлого населения – одна (аксакальская), соответствующая волости. Волостные управители и аульные старшины избирались среди кочевников на три года. На эти должности мог быть избран каждый, кто пользовался уважением и доверием народа, не привлекался к суду, не находился под следствием и был не моложе 25 лет. Волостных начальников утверждал в долж­ности военный губернатор, аульных старшин - уездный началь­ник. Военный губернатор мог в случае злоупотреблений и неисполнения обязанностей отстранить от должности волостных управителей, а уездный начальник – аульных старшин.

Аксакалам, волостным и аульным принадлежала полицейская и распорядительная власть в районе округа, также они наблюдали за порядком, соблюдением законов, вели сбор податей, выполняли указания уездных начальников, приводили в исполнение судебные решения и постановления народных судов. Волостные управители за неповиновение властям и драки могли подвергать виновных аресту до трех дней, штрафу до 3 рублей. Аульные старшины исполняли в ауле те же обязанности, что волостные волости. Для заведования общественным хозяйством оседлых жителей, для производства раскладок и взимания сборов были созданы в городах и селениях хозяйственные общественные управления, члены которых назначались также по выбору. У кочевников же эти раскладки и сборы производились выборными, под контролем волостного управителя и русской администрации. Полицейская и распорядительная власть над оседлым населением в городах и селениях Сыр-Дарьинской области сосредоточивалась в руках аксакалов, которые избирались сроком на три года и утверждались в своей должности военным губернатором. Выборы были аналогичны выборам среди кочевого населения. Города и крупные селения разделялись на кварталы, от каждого избирался один аксакал, имевший те же права и обязанности, что и волостной управитель у кочевников.

В это же время в крае вводится новое судебное устройство, по которому действуют военный, народный и гражданский общеим­перский суды. Органами судебной власти являлись уездный судья, военно-судебные комиссии, областные правления, подчинявшиеся по инстанции Правительствующему сенату. В кочевых и полукочевых районах Средней Азии появляется народный суд с выборным бием, которым мог стать каждый, кто был не моложе 25 лет и не имел судимости. Выбранные утверждались губернатором, вместо жалованья они получали бийлык – десятую часть суммы, присуждаемой по иску. Суд биев проходил гласно, публично. Существовали три инстанции народного суда: единоличный суд биев; волостные суды биев; чрезвычайные съезды биев.

Непосредственно обращаясь к населению, генерал Кауфман считал нужным подчеркнуть, что «для того, чтобы упрочить внутренне устройство края на благополучие живущих в нем русских, сартов и киргизов, ГОСУДАРЮ угодно было повелеть мне обсудить здесь, на месте, как именно применить к делу те законы, которые были написаны в Петербурге для всех жителей Туркестанского генерал-губернаторства… правительство предлагает передать в руки народа большую часть управления» ^{[7, с. 15]}. Следовательно, региональная власть с начала процесса руководствовалась четкими предписаниями по налаживанию крепкой и постоянной связи с местным населением средствами участия его в управлении на основе сложившихся в территории регуляций. При этом она стремилась руководствоваться стратегическими целями по расширению воздействия империи и на мусульман новой периферии России, и на сопредельные государства, однако реальные возможности решить эти задачи оказывались незначительными. В подтверждение нашего суждения приведем наблюдение исследователя русских окраин Д. И. Романовского о последствиях сложившейся административной практики: обозрения обширного края в подавляющем большинстве случаев были весьма кратковременны; ни один из сменявших быстро друг друга генерал-губернаторов за последние десять лет (речь идет о 1858-1868 гг., так как его книга издана в 1868 г.) не успел объехать всего генерал-губернаторства ^{[1, с. 34]}.

Следующий этап региональной политики в отношении среднеазиатского края связан с тем, что стали устойчивее связи протектората Российской империи с некоторыми ханствами региона или ханства были вовсе включены составными частями в состав России, вследствие чего постепенно формировались предпосылки для последующей унификации управления среднеазиатскими владениями. Так, находящееся с 1868 г. под протекторатом России и сохранявшее традиционное административно-территориальное деление Бухарское хан­ство в результате заключенного в сентябре 1873 г. нового договора о протекторате попало под более жесткий, чем прежде, контроль империи, хотя и сохранило много льгот и привилегий. Назначенный сюда особый представитель России не имел полномочий вмешиваться во внутренние дела ханства, но за ним оставалось право контроля над внешней политикой, военным и внешнеторговым положением ханства ^{[8, с. 284],[9, с. 335]}.

Потому в 1885 г. в Бухаре создается российское императорское политическое агентство, выполнявшее функции посольства. Через политического агента как официального представителя России в ханстве осуществлялись все связи Ташкента и Петербурга с бухарским правительством, ему также поручался контроль за русско-афганской границей. В созданной судебной комиссии, состоявшей из российского политического агента и куш-беги (высшего чиновника местной администрации), решались по взаимному согласию сторон уголовные и гражданские дела, возникавшие между российскими и бухарскими подданными ^{[10, с. 107]}. В конце XIX в. прерогативы политического агента претерпевают изменения в связи с организацией русского суда в Бухарском ханстве – его судебные права были несколько ограничены в резуль­тате введения института мировых судей, решавших дела российских подданных. А в конце XIX – начале XX вв. в связи с железнодорожным строительством и активной миграцией населения из Европейской России в Бухарском ханстве возникают поселения европейского типа и небольшие города. Эти населенные пункты имели самостоятельную систему административного управления, в них действовало «Положение об управлении Туркестанским генерал-губернаторством» 1867 г., все должностные лица этих населенных пунктов назначались туркестанским генерал-губернатором, соответственно, бухарские власти не имели права вмешиваться в их внутренние дела. В начале XX в. в отчетах императору туркестанский генерал-губернатор предлагал «способствовать постепенному проведению в административную жизнь ханства начал закономерности и общего порядка, чем было бы обеспечено впоследствии мирное слияние ханства с прочими областями края на началах однородного с ними административного устройства» ^{[10, с. 108]}.

В 1873 г. после покорения Хивинского ханства был заключен мирный договор, по которому ханство стало протекторатом России ^{[11, с. 47]}. Для контроля за деятельностью хана создался Диван в составе 7 человек: 4 представителя российской администрации и 3 представителя хивинской стороны. Решения Дивана, возглавлявшегося ханом, утверждались туркестанским генерал-губернатором, который также назначал и смещал членов Дивана. Здесь был образован Аму-Дарьинский округ, который в 1874 г. переименовывается в отдел во главе с российским военачальником в звании офицера. С введением в действие в 1887 г. Положения об управлении Туркестанским краем Аму-Дарьинский отдел вклю­чается в состав Сыр-Дарьинской области, его начальник приравнивается к уездному начальнику, но с сохранением особых полномочий. Так, в частности, он оставался начальником войск отдела и в военных делах подчинялся туркестанскому генерал-губернатору, а также являлся дипломатическим представителем России в Хивинском ханстве. Внутреннее устройство после заключения договора о протекторате оставалось, как и в Бухарском ханстве, без изменений до 1917 г. Во главе Хивинского ханства стоял осуществлявший управление через дворцовых чиновников и высших духовных лиц хан с наследственной властью, хотя его права и были урезаны Диваном и начальником Аму-Дарьинского отдела ^{[12, с. 147]}.

Также в 1873 г. после победы над хивинцами был заключен мирный договор с их ханом, по которому все хивинские земли по правому берегу Аму-Дарьи отошли к России и русским было предоставлено право свободного проживания и безданно-беспошлинной торговли в ханстве. Отметим также, что хан должен был уплатить 2.200.000 рублей военной контрибуции, рассроченной на 20 лет. Из отошедших от Хивы земель был образован Аму-Дарьинский отдел в составе двух приставств – Шураханского и Чимбайского, в административном отношении вошедший в состав Сыр-Дарьинской области. И вэтот же период, в сентябре 1875 г., заключен договор по результатам победы над Кокандским ханством, в итоге чего к России отходила северная часть ханства по правому берегу реки Нарына, с городом Наманганом. Новоприобретенные земли вошли в состав Туркестанского генерал-губернаторства под наименованием Наманганского отдела, а в 1876 г. объявлено о присоединении ханства под наименованием Ферганской области. В 1880 г. без боя был занят Асхабад и вновь приобретенные земли Ахал-Текинского оазиса образовали Закаспийскую область, которая (до 1890 г.) была определена составной частью Кавказского наместничества.

Вернувшись немного назад, напомним в целях сохранения последовательности в исследовании законодательного регулирования управления в регионе, что еще в 1868 г., при рассмотрении проекта Положения об управлении в степных областях оренбургского и сибирского ведомств, Комитет министров назначил Туркестанскому генерал-губернатору двухлетний срок для представления на окончательное утверждение проекта управления во вверенном ему крае, имея ввиду его одновременное обсуждение с действующим уже проектом 1867 г. В результате в представленном в начале 1871 г. проекте генерал Кауфман признавал необходимым расширить права местной власти, применяя с учетом местных условий (постепенно нивелируя некоторые из них ^{[13, с. 6]}), те или другие из выработанных для прочих частей империи узаконений. Исходя далее из соображения о том, что созданная для контроля и надзора на месте генерал-губернаторская власть не может выполнить этой задачи ввиду превышения возможностей одного человека, да и кроме того, накладывает на образующийся край слишком сильный отпечаток воззрений генерал-губернатора, - Кауфман предложил учредить в территории коллегиальный орган управления – совет. Он должен состоять из представителей от министерств, под председательством генерал-губернатора, для руководства всеми отраслями управления краем. И при этом должен быть наделен правами, предоставленными Комитету министров с той целью, чтобы по каждой отрасли управления совет считался частью министерства, действующего на месте. Вместе с этими новациями проектировалось также предоставить совету функции кассационного департамента Сената по отношению к постановлениям областных правлений и мирового съезда. Однако проект вызвал в министерствах серьезные возражения, ознакомившись с которыми генерал Кауфман решил подвергнуть проект новому рассмотрению на месте. Уточним, на основании уже рассмотренных выше в данной главе материалов, что подобные предложения были уже не только приняты законодательно для Кавказа, но в ходе их реализации обнаружилась нежизнеспособность и затратность такого механизма государственного управления в регионе, что повлекло их отмену.

Предоставленные в 1873 г., переработанные и более согласованные с общеимперскими началами законодательные предложения были проникнуты идеей усиления власти как залога возможного в будущем сокращения войск в округе. Проект обсужден был в особой комиссии под председательством генерал-адъютанта Непокойчицкого, с участием представителей Туркестанского генерал-губернаторства. Были высказаны замечания со стороны министров финансов и государственного контроля по поводу предлагавшегося утверждения земских смет властью генерал-губернатора как неудовлетворительные и даже опасные в политическом отношении идеи, потому стал разрабатываться новый проект. И уже в 1882 г. исполнявший должность Туркестанского генерал-губернатора генерал-лейтенант Колпаковский представил третий проект, составленный администрацией края по основам 1873 г.

В это же время в Туркестанском крае ввиду назначения туда нового генерал-губернатора была проведена ревизия во главе с тайным советником Гирсом. Результаты ее отражали противоречивость сложившейся административной системы, поскольку было выяснено, что 1) Сыр-Дарьинская область управляется на основании положения 11 июля 1867 г., существенно измененного распоряжениями генерал-губернатора, 2) в Зеравшанском округе действуют временные правила, утвержденные генерал-губернатором Кауфманом 29 июня 1868 г., дополненные и измененные последующими распоряжениями, 3) Аму-Дарьинский отдел управляется на основании утвержденного генерал-губернатором 21 мая 1874 г. временного положения, причем участковым начальникам поставлено в обязанность руководствоваться правилами для уездных начальников положения 1867 г, поземельное же устройство отдела организовано на основании проекта 1873 г. и 4) Ферганская область в административном, поземельном и податном отношениях устроена на основании проекта 1873 г, а судебная часть – на основании положения степной комиссии 1867 г. И при этомобщее управление краем было вверено генерал-губернатору. В Сыр-Дарьинской и Ферганской областях управление возложено на губернатора и областное правление, а в Зеравшанском округе и Аму-Дарьинском отделе – на начальников их, с состоявшими при них канцеляриями. Области делились на уезды, Зеравшанский округ на отделы, соответствующие уездам, а Аму-Дарьинский отдел на участки ^{[7, с. 29]}.

Унификация регионального управления по Положению об управлении Туркестанского края 1866 г.

Итоги ревизии стали предметом для обсуждения в 1884 г. комиссии под председательством члена Государственного совета графа Игнатьева с присутствием назначенного Туркестанским генерал-губернатором фон Розенбахом. Устанавливалось, что необходимо решить задачи по устройству наиболее соответствующего местным условиям и нуждам населения гражданского управления, которое служило бы и целям прочного закрепления края за Россией, уменьшения расходов на его управление и увеличение доходов. После обсуждения и внесения исправлений Государственным советом проект комиссии был в 1886 г. утвержден в качестве Положения об управлении Туркестанского края ^[14]. Можно утверждать, что лишь с 1886 г. начала действовать единообразная система, утвержденная императором, поскольку устанавливались основные начала судебной системы, систем землевладения и землепользова­ния, налогообложения, политико-административного устройства этого региона империи. Особая значимость Положения подчеркивается и в отчете генерал-губернатора барона Вревского: «важнейшим актом… считать должно преобразовательные и организационно-устроительные работы, направленные к улучшению местного административного строя, с приближением последнего к обще-губернскому типу местного управления, к улучшениям в судоустройстве, к урегулированию прав местного землевладения и к упорядочению податей и сборов, в интересах возможного улучшения финансового положения генерал-губернаторства… устанавливает прочное основание законодательному устроению местного быта» ^{[15, с. 8]}. По мнению представителя верховной власти в территории, где ранее действовали почти неограниченно личное административное усмотрение местных властей, были введены начала законности для всех областей и уездов; жизнь и собственность получили большее обеспечение средств полудикого еще населения; благодаря новому судоустройству в крае ограничивались в известной мере злоупотребления и произвол в судах народных, при усилении правительственного надзора за их деятельностью ^{[15, с. 8]}.

Реализация обозначенного Положения об управлении Туркестанским генерал-губернаторством и уже действующих специальных актов по управлению отдельными областями, привела к тому, что в конце XIX в. край состоял из 5 областей: Сыр-Дарьинской, Ферганской, Самаркандской, Семиреченской и Закаспийской (с 1890 г.). Порядок управления тремя первыми определялся Положением Туркестанского края, Семиреченская область управлялась на основании Положения об управлении Степных областей, Закаспийская – временным Положением об управлении Закаспийской области. Все пять областей в более или менее равной степени подчинялись главному надзору Туркестанского генерал-губернатора, который определялся в должности императором. Общее управление генерал-губернаторством, за исключением установлений государственного контроля, учебного и почтово-телеграфного, находилось в ведении военного ведомства, что по образцу кавказских территорий налагало особый отпечаток на должностной статус регионального правителя. Помимо прав и обязанностей, указанных в общем губернском учреждении, на Туркестанского генерал-губернатора возлагались также дополнительно: 1) непосредственные сношения с Бухарским эмиром и Хивинским ханом, 2) утверждение торгов и порядка производства дел по казенным сооружениям, 3) высылка из края вредных элементов, 4) получение Высочайшего соизволения на передачу дел уголовных в военный суд, 5) принятие подданных среднеазиатских ханств в русское подданство, 6) определение и изменение границ уездов, с доведением о сем, через военного министра, до Высочайшего сведения, 7) высшее заведование делами городского хозяйства в городах, где не введено Городовое положение 1870 г., 8) опротестование в соответствующие по предметам ведения министерства постановлений состоящего при нем совета, касающихся дел о земских повинностях и земельно-податного устройства, решаемых по большинству голосов наличных членов, и в случаях, не терпящих отлагательства, приведение в исполнение, под личную ответственность, мнения меньшинства или своего собственного, с доведением об этом до сведения соответствующего министра.

Положением устанавливались компетенции генерал-губернатора и по управлению отдельными частями: высшее руководство государственным имуществом; назначение и увольнение советников, членов общего присутствия областных правлений и уездных начальников; представление к назначению помощников губернатора; изъявление согласия на назначение губернаторов; утверждение постановлений областных правлений о распределении приставов по уездам и определение границ приставств Семиреченской области; разрешение на введение в городах упрощенного общественного управления; перевод волостей как оседлых, так и кочевых из одного уезда в другой; назначение собственной властью волостных управителей, вместо выборных; отсрочка выборов лиц туземной администрации в местностях, объявленных в положении усиленной охраны; разрешение по соглашению с Главноуправляющим землеустройством и земледелием местному населению на землях, принадлежащих государству, пасти скот и собирать песок, камень и колючку; разрешение кочевым киргизам Сыр-Дарьинской области права перехода на летнее кочевание в соседние степные области, по соглашению со Степным генерал-губернатором; вознаграждение должностных лиц общественного управления инородцев; разрешение на возведение мечетей; утверждение размера жалования волостных управителей Закаспийской области; утверждение формы поземельно-податных книг; утверждение расходов по содержанию городовых архитекторов; назначение и определение численного состава полицейских команд в городах Туркестанского края. Генерал-губернатор имел возможность изменять, дополнять, ограничивать и даже отменять действующие общеимперские законодательные акты в подведомственном ему крае ^{[16, с. 105]}.

Специфику имели права и обязанности начальника Закаспийской области, в частности, ему предоставлялась дополнительная компетенция, сверх указанных в общеимперском законодательстве прав и обязанностей губернаторов по общему учреждению губернскому и по другим уставам и учреждениям. Так, относительно лиц туземного управления начальник области имел также следующие права: выдвигать туземцев для занятия должностей волостных управителей, утверждать их должности, сменять всех других лиц туземного управления, подвергать всех должностных лиц дисциплинарным взысканиям и аресту не свыше трехмесячного срока и предавать их за преступления суду. А в случаях, когда меры оказывались недостаточными для охранения общественного порядка, ему предоставлялось право подвергать туземцев по личному своему усмотрению или по донесениям уездных начальников аресту не свыше одного месяца ^{[17, с. 182]}.

Положение 1886 г. определяло исполнительным органом в крае канцелярию, имевшую три отделения: 1) по вопросам управления и личного состава; 2) по земельным вопросам, налогам, по делам строительства, связи, просвещения и медицины; 3) по финансам, статистике, землям, вакуфному имуществу, по контролю за иностранными подданными. Особым отделом канцелярии был дипломатический, занимавшийся решением вопросов, связанных с российским протекторатом над Бухарой и Хивой. Областные правления, являясь исполнительными органами власти, находились под контролем военных губернаторов. Они занимались регулированием вопросов землевладения, землепользования, водопользования в оседлых и кочевых районах генерал-губернаторства, устанавливали и собирали налоги, контролировали ра­боту уездной городской и сельской администрации, судов, занимались проблемами городского хозяйства.

Города Туркестанского генерал-губернаторства в отличие от городов Европейской России не пользовались правом самоуправления (в 1877 г. исключение в этом отношении было сделано лишь для Ташкента). Новшеством было введение в Туркестане уездных участков и должностей участковых начальников из местных военных и представителей военной администрации, тем не менее, туркестанская административная система по-прежнему относилась к типу военно-народного управления. В оседлых селениях, кочевых аулах, в участках продолжало действовать традиционное управление, основанное на правилах и законах адата и шариата. Сохранялся также народный суд, который осуществлял свои функции среди кочевников на основе обычного права, а среди оседлого населения – на основе мусульманского религиозного права. Административное устройство областей, исходя из принципиальных позиций военно-народного характера управления, предусматривало, что «на крестьянских и инородческих начальников… возлагается исполнение лежащих на уездных начальниках, согласно Положению об управлении Степных областей, обязанностей по общему наблюдению за инородческим управлением и народным судом, а также попечению о нуждах инородцев» ^{[18, с. 179]}. В итоге можно говорить, что по структурному наполнению административными единицами в региональную модель управления включены были губернии-области, военные округа, уезды, специфические мусульманские волости. В должности генерал-губернатора сочетались военное и гражданское управление с подчинением и военному ведомству, и министерству внутренних дел, а по специфическим предметам ведения и пределам власти, Туркестанское генерал-губернаторство больше походило на наместничество по типу Кавказского.

Положением 1886 г. определялось, что судебные установления в Туркестанском крае образованы и действуют на основании общих правил, изложенных в судебных уставах. Но действие общеимперского права постоянно уточнялось разъяснениями Сената, а в дальнейшем и изменялось внесением дополнений в законодательство в случае возникновения потребности при появлении новых общественных отношений. Например, при издании Положения в редакции 1892 г., оговаривалось, что в Бухарском ханстве состоят мировые судьи. Круг ведомства и пределы их власти, а также Самаркандского окружного суда и Российского политического агента в Бухаре по возникающим в пределах Бухарского ханства судебным делам определялись особыми правилами. Подобным же образом закреплялся специальный подход и в отношении порядка производства судебных дел в Хивинском ханстве.

В итоге выделим сложившееся общее судоустройство в крае. Исходным моментом надо признать, что у туземцев действовали народные суды, на основании особых о них правил. Оседлые туземцы и кочевники имели отдельные народные суды, разрешающие подсудные им дела на основании существующих в каждой из означенных частей населения обычаев. Народные суды назначались, по выбору населения, на три года. Число народных судей и пределы их участков определялись областными правлениями перед выборами, с тем, чтобы у оседлых туземцев не приходилось больше одного судьи на волость, а у кочевников число судей в волости было не менее четырех и не более числа аульных обществ в волости. Закон допускал разрешение споров известного рода не по общим законам Российской империи, «потому что наследственное право магометан имело свои основы по преимуществу в их бытовых и религиозных особенностях». И наоборот, подчеркивалось, что гражданские права, исходя из условий действия времени, порядка их судебной защиты и правил установления давности, не имеют внутренней связи со своеобразными местными юридическими отношениями наследственного права. Соответственно, они должны быть обсуждаемы по общему закону империи, не допускающему никакой неопределенности в этом отношении и устанавливающему точный срок, по истечении которого теряется возможность ограждать право, независимо от его материального содержания. Уточнялось, что допускаемое применение мусульманских законов, устраняющее действие по тому же предмету законов общеимперских, следует понимать как исключение, не подлежащее распространительному толкованию и ограниченное областью только имущественно-наследственных правоотношений. Судьям указывалось, что «имеются лишь льготные постановления, которыми облегчается оформление прав туземцев на принадлежащие им по местным воззрениям земли» ^{[19, с. 242]}.

В общей системе государственного управления духовные дела местного населения регулировались общеимперским законодательством, которое принципиально в общей форме закрепило, что дела христиан иностранных исповеданий и иноверцев ведаются министерством внутренних дел, при этом оговаривалось, что все прочие дела и случаи по иностранным исповеданиям христианским и иноверным, не предоставленные по нижеизложенные в Учреждениях и Уставах представляются на Высочайшее разрешение ^[20]. В среднеазиатских владениях Российской империи местное управление духовными делами мусульман принадлежало их духовенству, высшему и приходскому. Определения Духовного правления исполнялись на местном и на русском языках, причем в них церковные служители, в зависимости от рода дел, обязаны были указывать служившие им основаниями к решению законы, как российские, так и мусульманские. А в случаях, когда решение превышало данную «Магометанскому Духовному Правлению власть», правление представляло дела такого рода со своим мнением через Губернатора в Министерство внутренних дел или в Правительствующий сенат по компетенции ^[20].

Стремление достичь баланса в достижении целей центральных властей и населения территории прослеживается и в преобразованиях податных отношений, в частности, уже в начале реформы новые установки имели очевидные результаты, а с их благополучным и скорейшим завершением связывалась функциональность механизма государства в регионе. Законодатель стремился в значительной степени к установлению необходимого равновесия между доходами, получаемыми с богато одаренного природой и обитаемого трудолюбивым и зажиточно живущим населением, и расходами государственного казначейства не только на благоустройство края и на содержание его гражданского управления, но и на содержание в нем управлений военных и войск. Соответственно, достижение состояния определенной урегулированности различного рода общественных отношений в среднеазиатских владениях способствовало не только весьма значительному оживлению промышленности и торговли, но заметными оказывались успехи в деле усиления в нем русского народонаселения, «за последнее тринадцатилетие более, чем удвоившегося, в своей численности, и в особенности возрастанием в нем крестьянской сельской колонизации», сказано в официальном отчете. При этом новопостроеннные церкви в возникших русских селениях края наилучше свидетельствовали о силе и прочности зарождающейся в крае крестьянской колонизации ^{[15, с. 9]}.

Поставленные Положением 1886 г. задачи для ведомства земледелия и государственных имуществ, в силу недавнего присоединения этих территорий, были обширнее и тверже, чем где-либо внутри империи или на других имперских окраинах. Их решение всецело лежало на общей администрации края, в составе которой, тем не менее, не имелось специальных органов для всех этих отраслей государственно-хозяйственного управления, за исключением, крайне недостаточного штата техников, состоящих при генерал-губернаторе и при строительных отделениях областных правлений для заведования лесной частью и обширной местной ирригацией. А потому постепенно становилось необходимым вносить дополнения и изменения в общий порядок управления, в частности, разработать проект местных учреждений министерства земледелия, согласовать его с центральными ведомствами и представить на рассмотрение высших властей. Отдельно отметим, что положение туркестанской администрации, всегда бывшее трудным по причине недостаточности местных управленческих кадров, скудости финансовых средств, обширности и сложности очерченных для нее обязанностей в крае, завоеванном силой оружия, иноверно-фанатической и чуждой по обычаям и быту своему, а также незнакомой с русскими законами и порядками и веками жившей под властью азиатских деспотов и далеко еще не дозревшей до осознания начал законности, в последние годы XIX в. становилось еще более затруднительным.

Правительственными отчетами обращалось внимание, что с подчинением управлений в областях края с 1887 г. общему губернскому учреждению и преобразованием их в административном, поземельно-податном и хозяйственном отношениях по закону 1886 г., осложнились и расширились во всех отношениях управленческие связи согласования и координации, но при этом средства остались по-прежнему скудные. Думается, что прежнее авторитетное военно-административное положение региональной власти, все более становившейся гражданской, в описанном социуме неминуемо должно снижаться, тем более с отделением от нее власти судебной, которая по Положению 1886 г. превращалась в совершенно независимое даже от главной местной администрации учреждение. Это обстоятельство по обращениям генерал-губернатора было учтено в дальнейшем, когда на основании Временных правил о применении судебных уставов 1864 г. в Сыр-Дарьинской, Самаркандской, Ферганской, Семиреченской, Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской областях с 1898 г. произошла значительная перестройка судебных органов в крае. Были определены полномочия мировых судей, съездов мировых судей, окружных судов, судебных палат и верховного кассационного суда – Правительствующего сената, при этом отдельно оговаривалось влияние мусульманского населения на суд. В частности, в этих областях окружной суд рассматривал подведомственные ему уголовные дела с участием присяжных заседателей. Подобным же образом были внесены некоторые уточнения и в отношении суда биев.

В условиях недостаточности квалифицированных управленческих кадров, существенного распространения действия местных структур и кадров, невозможности охватить край управленческим воздействием при существующем административном порядке естественным образом возникали предложения об увеличении полномочий государственной власти непосредственно на месте. К 1895 г. генерал-губернатор барон Вревский выступает с ходатайством не только о переустройстве судебной власти, но и требованием предоставления «главному начальнику края прав и власти, какой пользуются генерал-губернаторы в местностях, объявленных на положении усиленной охраны», и о введении денежного сбора с туземного населения взамен отбывания общей воинской повинности натурой ^{[15, с. 20]}. Вместе с этими насущными вопросами дальнейшего развития края им включалась также и ожидающая скорейшего разрешения проблема образовательных учреждений, в том числе «1) открытие в г. Ташкенте ремесленного училища; 2) устройство начальных школ в тех русских селениях, где они еще не устроены; 3) учреждение в крае специальной сельско-хозяйственной школы». Однако, наряду со стремлением внедрить в среднеазиатских владениях институты российской власти и права, а также элементы русской духовной и материальной культуры, региональный правитель считал возможным на перспективу «более широкое водворение в нем русских переселенцев-крестьян». При этом он признавал, что основа для такого процесса уже сложилась естественным ходом событий, поскольку крестьянское переселение в новозавоеванных областях Туркестанского края возникло четверть века тому назад само собою, стихийно, без каких-либо побудительных к нему мер или вызовов со стороны местной администрации, «немедленно-же вслед за образованием Туркестанского генерал-губернаторства» ^{[15, с. 32]}.

Завершение военного освоения Средней Азии и сложности стабилизации административной практики в управлении туземным социумом, а также обнаруженные пробелы в существующем законодательстве относительно отдельных структур региональной системы администрации и исполнения некоторых специальных полномочий представительствами центральных правительственных учреждений на месте привели к внесению поправок и дополнений в действующее по этим вопросам законодательство. Так, по линии Комитета министров, рассмотревшего предложение военного министра о приведении в действие указа 1897 г. о разделении Сибири и среднеазиатских областей на военные округа ^[21], принято решение следовать доказавшим свою действенность на Кавказе административным нормам по структуре учреждений регионального управления. В частности, в связи с передачей в ведение Туркестанского генерал-губернаторства Семиреченской и Закаспийской областей, с вновь учреждаемой должностью помощника командующего Туркестанского военного округа предусматривалось соединить исполнение обязанностей Помощника Туркестанского генерал-губернатора, на основании установленных для помощника Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе. Такая мера была признана возможной в условиях отдаленных и пространственно протяженных среднеазиатских владений, поскольку, в случае выбытия из края генерал-губернатора или продолжительной его болезни, занимающее данную должность лицо вступало в исполнение всех его обязанностей.

В 1900 г. Высочайше утвержденным мнением Государственного совета ^[22], статус названного Помощника определен в следующей редакции: «при генерал-губернаторе состоит помощник, определяемый и увольняемый по непосредственному усмотрению Его Императорского Величества указами Правительствующему Сенату и приказами в общеустановленном порядке». В случае увольнения, смерти, болезни или отсутствия в крае генерал-губернатора помощник вступал в исправление всех его обязанностей, кроме того, он подчинялся генерал-губернатору непосредственно и исполнял его поручения по всем частям гражданского управления краем, также от усмотрения генерал-губернатора зависело, вверить ли своему помощнику какую-либо отдельную часть своих обязанностей, за исключением принятия некоторых мер, составляющих исключительную компетенцию регионального правителя. Закреплялось, что генерал-губернатор может возлагать на своего Помощника обозрение края и ревизию действий мест и лиц, ему подведомственных. Также в соответствии со сложившимся на Кавказе порядком устанавливалось, что Совет генерал-губернатора состоит под председательством помощника генерал-губернатора, а когда помощник не будет иметь возможности лично председательствовать в Совете, обязанности председателя должен был исполнять военный губернатор Сыр-Дарьинской области. То есть, пределы власти помощника были установлены лишь в отношении совета официально, в отношении же прочих частей гражданского управления краем обязанности его ставились законом в прямую зависимость от личного усмотрения генерал-губернатора и лишь ограничивались определенными статьями, в основном о принятии чрезвычайных мер. То есть, как и в кавказских территориях, в среднеазиатских владениях Российской империи по-прежнему существенное значение в государственном управлении занимало наместническое, «личное начало» высшего должностного лица в регионе. Отметим, что такая естественно сложившаяся тенденция имела множество условий для формирования и длительного сохранения, в частности, обширные пространства областей, входящих в состав Туркестанского края, отсутствие удобных путей сообщения, крайне немногочисленный штат главного управления края, обремененный массой всевозможной канцелярской работы. При этом, как подчеркивается современным исследователем, следовало утверждать такой порядок управления, который позволил бы «туземному населению видеть в русской администрации защитников от произвола местной аристократии и одновременно не оттолкнуть знать от новой власти» ^{[23, с. 328]}.

Все перечисленные факторы явились причиной и того, что туркестанский генерал-губернатор поставлен был в жесткие условия невозможности установить действенное и рациональное наблюдение за деятельностью правительственных установлений генерал-губернаторства, ставя его в противоречивое положение в управленческо-нормативной системе территории. С одной стороны, ему полагалось осуществить надзор законности действия государственного права, а с другой стороны – без применения должностного усмотрения не удавалось реализовать данную функцию в местных обстоятельствах. И поскольку край к началу XX в. стал еще обширнее по территории в результате приобретений последний двух десятилетий XIX в., то настойчиво высказывалось мнение о необходимости разработки нового положения об управлении регионом ^[5].

К 1905 г. особой комиссией был выработан и представлен в правительство проект нового Туркестанского положения, затем препровожден для согласования в министерства внутренних дел и военное. Основной новацией стало предложение передать управление краем в министерство внутренних дел и устроить управление применительно к общим основаниям имперской губернской административной системы. В ходе рассмотрения проектируемых изменений были высказаны замечания министров юстиции, военного, внутренних дел и туркестанского генерал-губернатора и по предложению военного министра была приостановлена работа по выработке нового положения. Такой шаг в 1907 г. был вызван уже осуществлявшимися кодификационными работами по реформе общего губернского управления в местностях, состоящих в ведении министерства внутренних дел. Однако Совет Министров не признал возможным откладывать надолго разработку положения и поручил военному министру образовать особое вневедомственное совещание для составления проекта нового законодательного акта об управлении Туркестанским краем ^{[7, с. 232]}, но вплоть до революционных событий 1917 г. существенных изменений в управлении среднеазиатскими владениями Российской империи реализовано не было. Тем не менее, заметим, что динамизм преобразований администрации в регионе способствовал тому, что к началу XX в. восприятие русских и России местным населением претерпело существенные изменения – из образ «врага и завоевателя» трансформировался в образ «сильного и мудрого покровителя» ^{[24, с. 29]}.

Заключение

К середине XIX в. среднеазиатский вопрос занимал самостоятельное место в восточном направлении геополитики империи, непреходящее значение которого определялось не только интересами промышленного и торгового развития, но и обуславливалось необходимостью устойчивого влияния империи на государства азиатского региона. В период 1854-1865 гг. в ходе военных и дипломатических действий передовая оренбургская и сибирская границы были замкнуты, и России получила плацдарм для сосредоточения достаточного количества войск. Они стали гарантом авторитета империи в Средней Азии в отношении населенных множеством мусульманских этносов феодальных княжеств-ханств.

Приказом военного министра в 1865 г. общее управление образованной Туркестанской областью поручалось особому военному губернатору, на которого также возлагалось и командование войсками, чем подчеркивалось его двойное подчинение: министерствам внутренних дел и военному. Можно говорить, что здесь использован уже имевшийся опыт организации управления сложносоставным социумом на Кавказе. Поскольку с 1867 г. генерал-губернатор наделялся и правом ведения дипломатических отношений с соседними государствами, то его компетенция уже в начальный период интеграции была более широкой, чем у действующих по общему правилу в империи региональных правителей. Естественным стоит признать и принятие им более самостоятельных решений непосредственно на месте, следовательно, он был менее зависим от центра.

Постепенно достигнутая определенная стабильность в крае в ходе реализации Положения 1867 г. и иных подобных актов по управлению отдельными областями края, завоевание и мирное присоединение некоторых ханств, а также оформление отношений протектората Российской империи с Бухарским и Хивинским ханствами сформировали предпосылки для унификации государственного управления среднеазиатскими владениями. С принятием Положения об управлении Туркестанского края 1886 г. в регионе начала действовать единообразная административная система, устанавливающая основные начала судопроизводства, систем землевладения и землепользова­ния, налогообложения, политико-административного устройства.

Усиление централизации местной власти выразилось в том, что общее управление генерал-губернаторством, за исключением установлений государственного контроля, учебного и почтово-телеграфного, находилось в ведении военного ведомства, что по образцу кавказских территорий налагало особый отпечаток на должностной статус регионального правителя. Данная тенденция углубляется в конце века, когда в связи с передачей в ведение Туркестанского генерал-губернаторства Семиреченской и Закаспийской областей вводится должность помощника помощника генерал-губернатора (он же одновременно и помощник командующего Туркестанского военного округа), на основании правил, установленных для помощника Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе. Возрастает наместническое, «личное» начало в деятельности губернатора, поскольку законодательство предоставило ему право во многом по своему усмотрению определять компетенцию помощника. Завершение территориальных присоединений в регионе к началу XX в. и вследствие этого предпринятые попытки модернизации административной системы в крае по пути дальнейшей унификации не получили законодательного выражения ввиду необходимости реформирования общего губернского устройства Российской империи, потому описанная система действовала до краха государства.