Признание недействующим правового, в том числе нормативно-правового, акта как мера ответственности

Трофимова Галина Анатольевна эксперт, Научно-исследовательское объединение "Правовая инициатива" 664001, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 8-1 Trofimova Galina Anatol'evna Expert, Scientific Research Association "Legal Initiative" 664074 Russia, Irkutsk Oblast, Lermontova Street 8-1 TrofimovaGA2@mail.ru Другие публикации этого автора

Признание недействующим принятого уполномоченным органом или должностным лицом правового либо нормативно-правового акта может произойти по воле самого принявшего субъекта и являться элементом его волеизъявления. В том же случае, когда это осуществляется иным органом или должностным лицом вследствие допущенного неправомерного действия, то есть при несоответствии правового акта нормативно-правовым актам, а нормативно-правового акта нормативно-правовым актам более высокой юридической силы, не вызывает сомнения, что мера направлена на воссоздание положения, отвечающего требованиям закона. Однако возникает вопрос: будет ли она считаться мерой ответственности?

В научной литературе можно встретить разные позиции. Так, по мнению одних исследователей, признание правового или нормативно-правового акта недействующим (отмена, признание неконституционным, признание незаконным, признание утратившим силу, признание ничтожным и т. д.), то есть признание соответствующего акта прекратившим действие не порождает неблагоприятных последствий для субъекта, принявшего акт, а потому предлагается санкцию рассматривать исключительно как меру защиты и восстановления правопорядка ^{[1, c. 12; 2, c. 157; 3, c. 17; 4, c. 89; 5, c. 59; 6, c. 16; 7, c. 39]}. С точки зрения других, это одна из форм применения ответственности; если обращена по отношению к субъектам конституционного права – мера конституционно-правовой ответственности ^{[8, c. 191-194; 9, c. 50; 10, c. 180; 11, c. 112; 12, c. 13; 13, c. 22; 14, c. 35; 15, c. 184; 16, c. 36; 17, c. 13; 18, c. 403; 19, c. 359-360; 20, c. 280-282]}.

Попробуем определить, возникает ли репрессивно-карательный характер применения такой меры, если она обращена по отношению к субъекту, нарушившему какие-либо нормы.

В сложившейся правовой практике действует как судебный, так и административно-правовой порядок признания правового и нормативно-правового акта недействующими. Эти порядки отличаются: 1) по виду отношений, в рамках которых происходит применение санкции; 2) по субъекту, инициирующему ее применение; 3) по основаниям применения.

Административный порядок имеет место: а) в трудовых отношениях, б) в образовательных отношениях, в) в отношениях органов исполнительной власти, г) в парасубординационных отношениях органов государственной власти (то есть в отношениях между независимыми органами с точки зрения их конституционно-правового статуса, однако практически находящимися в отношениях власти и подчинения; к числу таковых отношений можно отнести отношения между главой государства и правительством). То есть административный порядок возникает в отношениях, носящих субординационный характер.

Судебный порядок применяется при осуществлении конституционного права на защиту и подразумевают ответственность лиц, не находящихся с субъектами ее применения в субординационных отношениях.

Основанием для применения первого санкционного порядка является как нецелесообразность, по мнению инстанции применения, так и противоправность правового или нормативно-правового акта; для второго порядка - только правонарушение.

Административный порядок предусматривает возможность применения рассматриваемой меры по инициативе вышестоящего органа или вышестоящего должностного лица либо на основании заявления гражданина, организации, органа государственной или муниципальной власти, чьи права были нарушены вынесенным решением.

Судебный порядок осуществляется при обращении в суд: а) государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных должностных лиц за защитой своих прав и (или) с целью привлечения к ответственности подконтрольных субъектов; б) физических и юридических лиц, иных организаций с целью восстановления законных прав.

Независимо от вида правоотношений, в рамках которых применяется исследуемая санкция, ее можно рассматривать в качестве меры ответственности, если она отвечает следующим требованиям: основывается на факте правонарушения, вины принявшего акт субъекта и влечет неблагоприятные для него последствия.

І. Итак, всегда ли имеет место правонарушение и виновность субъекта ответственности?

При административном порядке применения санкции встают две проблемы констатации правонарушения. Во-первых, существует возможность принятия решения на основании оценки нецелесообразности действий поднадзорного органа или должностного лица. В-вторых, отсутствует возможность у нижестоящего органа или должностного лица доказать свою невиновность, что умаляет справедливость вынесенного в отношении них решения.

Наиболее приемлемым вариантом отнесения рассматриваемой меры к числу репрессивно-карательных служит вынесение вышестоящей инстанцией решения с четким указанием допущенного нижестоящим субъектом правонарушения и публичный характер принятия такого решения, а также право на его обжалование.

Сложность при определении факта правонарушения и вины субъекта ответственности вызывает ситуация, когда решение о признании недействующим правового акта принимается в системе контроля вышестоящей судебной инстанции за деятельностью нижестоящей судебной инстанции, в частности, при обращении граждан в суд в порядке кассации и апелляции.

С одной стороны, отмена вышестоящей судебной инстанцией решения нижестоящей судебной инстанции в случае признания этого решения не соответствующим закону предполагает административный порядок его отмены. С другой стороны, Конституцией РФ и другими законами декларируется независимость судей (ст. 120 Конституции РФ и ст. 9, 10 Закона РФ о статусе судей ^[21]). Таким образом, на практике происходит конкуренция двух принципов – субординации вышестоящей и нижестоящей судебных инстанций и независимости судей.

Решение об отмене правового акта нижестоящей судебной инстанции может быть обусловлено как целесообразностью (собственным видением вышестоящей судебной инстанцией «правильности») направленного на разрешение судебного спора решения, так и совершением судьей правонарушения, выраженного в виде противоправности деяния (принятия решения, не соответствующего нормам материального либо процессуального права).

Особняком здесь стоит нарушение такого критерия как справедливость, который может интерпретироваться каждым субъектом правоприменения по-своему. Пределы «справедливого» и «несправедливого» решения могут быть обусловлены лишь постановлениями высшей судебной инстанции, направленными на толкование соответствующего признака применительно к конкретным видам правонарушений или условиям их совершения, но чаще всего имеющимися в судебной среде представлениями на этот счет. Таким образом, нарушение принципа справедливости, констатируемое вышестоящей судебной инстанцией при проверке правового акта, принятого нижестоящей судебной инстанцией, нельзя рассматривать как подтверждение факта правонарушения; между тем закон предписывает иное.

Соответствие критерию законности вынесенного судьей решения также может иметь субъективный характер, следовательно, не определяться в качестве правонарушения, в частности, при двояком толковании закона в силу несовершенства юридической техники или неоднородности доктринального понимания теоретических положений. О невозможности возложения ответственности на судью в случае несовершенства закона указывалось еще в дореволюционный период развития права, данная позиция имеется и в современной научной литературе ^{[22, c. 51]}.

Высшие судебные инстанции призывают внимательно относиться к судебным ошибкам. Так, Конституционный Суд РФ, в частности, призвал при толковании положений Закона РФ о статусе судей учитывать право судьи на судебную ошибку, если судья действовал в рамках судейского усмотрения, не допустил при этом грубых нарушений при применении норм материального и процессуального права, делающих невозможным продолжение осуществления им полномочий ^[23]. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ судья не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за сам факт принятия незаконного или необоснованного судебного акта в результате судебной ошибки, явившейся следствием неверной оценки доказательств по делу либо неправильного применения норм материального или процессуального права ^[24].

Однако этих рекомендаций не достаточно. Исходя из порядка и условий присвоения судье более высокого квалификационного класса (ст. 20.2 Закона РФ о статусе судей), основывающихся в том числе на учете количества отмененных или измененных актов судьи, можно сделать вывод о признании законодателем отмены вышестоящей судебной инстанцией вынесенного судьей решения в качестве преюдиции, свидетельствующей о низкой квалификации судьи. С точки зрения выполнения обязанностей по принятию решений, соответствующих нормам материального и процессуального права, в том числе закрепленному в нормах требованию о соблюдении принципа справедливости, - констатацию факта правонарушения.

Анализируя имеющиеся нормы, судья Конституционного Суда РФ М. И. Клеандров констатирует, что на сегодняшний день любое судебное решение, вынесенное любым судьей, если оно будет отменено вышестоящей судебной инстанцией, может быть (и даже должно быть, если подходить к вопросу последовательно) квалифицировано в качестве дисциплинарного проступка, поскольку оно целиком и полностью подпадает под понятие «дисциплинарный проступок судьи», определенное Законом РФ о статусе судей, Кодексом судейской этики и Пленумом ВС РФ; а подобное положение находится в противоречии с конституционными нормами ^[25].

Отменить систему обжалования вынесенных судом решений и проверки их нельзя в силу того, что это повлечет снижение гарантий по обоснованности и выверенности принятого судьей решения, единообразию судебной практики; исходя из ныне имеющегося положения не всегда высокой квалификации судьи – еще и гарантии качественности принятого решения. Однако противоречие между отсутствием правонарушения и наказанием, между принципами субординации и независимости судей должно быть устранено.

Во-первых, необходимо признать за судьей право направлять в вышестоящую судебную инстанцию запрос о правильности толкования спорного положения закона; такой запрос может быть обращен в суд, обладающий правом выступать по данному делу в качестве апелляционной либо кассационной инстанции.

Во-вторых, не считать отмену решения, вынесенного судом, на основе предположения о несоответствии его критерию справедливости в качестве основания для применения мер ответственности (преюдиции для возможного в последующем наложения мер ответственности), вынесения суждения о недостаточности квалификации судьи для присвоения очередного квалификационного класса, если решение было вынесено судьей с соблюдением тех положений о толковании закона, что были приняты высшей судебной инстанцией. Кроме того, границы критерия справедливости должны быть законом изменены посредством сокращения в несколько раз норм, допускающих принятие решения на основе судебного усмотрения. При вынесении решения по уголовным или административным делам, а также по имущественным спорам, за некоторыми исключениями, действие принципа судебного усмотрения, по сути, не должно иметь места.

Две указанные меры снимут положение о возложении ответственности за деяние, не являющееся правонарушением.

В-третьих, квалификация судей более высокой судебной инстанции должна быть обусловлена предъявлением к ним более высоких требований, чем к судьям нижестоящих инстанций в части не только стажа судебной деятельности, но и образования, общего трудового стажа, научно-исследовательской работы, возраста и т. д.

В-четвертых, в Законе РФ о статусе судей необходимо указать, что независимость судей ограничивается проверкой «выверенности» принятого им решения посредством действия вышестоящей судебной инстанции.

При введении указанных положений административный порядок отмены вынесенного судьей решения, основанный на проверке вышестоящей судебной инстанцией решения нижестоящей судебной инстанции, можно будет признать в качестве меры ответственности, в том числе основанием для неаттестации судьи, лишения его права на присвоение очередного квалификационного класса, применения иной меры наказания.

ІІ. Всегда ли наличествуют неблагоприятные последствия при признании правового или нормативно-правового акта недействующим? Именно в этом заключается суть спора между сторонниками и противниками отнесения санкции к мерам ответственности. Чтобы понять, кто прав, необходимо ответить на вопрос: а что собой представляют неблагоприятные последствия?

Наложение дополнительной обязанности, лишение имущественных, личных прав или совокупности прав, ограничение права являются распространенными видами наказания за совершенное правонарушение. И к числу прав, которые могут быть умалены, следует отнести и право на личную и деловую репутацию. Через воздействие на это право также происходит реализация ответственности.

Применение рассматриваемой меры зачастую становится составной частью основания применения к виновному субъекту более суровой меры ответственности, влекущей ущерб не только через умаление личной и (или) деловой репутации, но и вследствие умаления других прав, которыми он обладает (например, вынесенное судом решение о принятии законодательным органом субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и другим актам, имеющим высшую юридическую силу, и неисполнение его, связывается с досрочным прекращением полномочий органа, должностного лица – ст. 9 и 19 Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ ^[26]).

Так как административная либо иная преюдиция или повторность запрещенного законом действия при наличии административной либо иной преюдиции может выступать в качестве основания для применения мер ответственности, носящих уже неоспариваемый в научной литературе характер по причине ярко выраженных негативных последствий, а именно – досрочного прекращения полномочий, запрета на занятие определенной должности и т. д., то, соответственно, признание деяния правонарушением однозначно содержит умаление личной или (и) деловой репутации. То есть признание правового и нормативно-правового акта недействующим таким образом выступает мерой ответственности. Именно поэтому данную санкцию нередко называют промежуточной мерой ответственности ^{[8, c. 194]}.

Признание недействующим правового или нормативно-правового акта может иметь преюдициальное значение для субъекта, действующего публично, особенно для того, избрание или назначение которого на должность связано с его деловой репутацией; это касается и лиц, входящих в состав коллегиального органа.

Как представляется, можно руководствоваться несколькими, влияющими на определение деловой репутации, критериями:

1) является ли правонарушитель коллегиальным либо индивидуальным субъектом (вхождение лица в коллегиальный орган снижает индивидуализацию его действий и выявление профессиональных качеств, а потому допускаемые им неперсионализированные нарушения в меньшей степени отражаются на его репутации);

2) принимается ли в отношении него решение в судебном либо в административном порядке (судебный порядок, за редчайшими исключениями, является открытым и оттого более серьезно с общественной точки зрения воспринимаются налагаемые судом санкции; следовательно, принятое в судебном порядке решение в большей степени влияет на деловую репутацию субъекта);

3) избирается или назначается лицо на свою должность (избрание лица на должность предполагает его конкуренцию с другими претендентами, рассмотрение кандидатур нередко производится в открытом порядке, поэтому ему важна оценка его предыдущей деятельности);

4) содержит ли закон требование о наличии высоких профессиональных качеств у лица, получающего право на принятие правовых или нормативно-правовых актов.

В случае же применения административного порядка признания правового или нормативно-правового акта недействующим имеет значение и то, какой субъект принимает решение по оспариваемому акту – назначивший должностное лицо, сформировавший орган либо иной (в последнем случае степень влияния на деловую репутацию снижается социальной ответственностью субъекта, выносящего решение по поводу оспариваемого правового акта); наличие возможности по обжалованию действий правонарушителя со стороны граждан или организаций (это влияет на репутацию индивидуально действующего лица и не влияет на репутацию лиц, представляющих коллегиальный орган); открытый или закрытый порядок принятия решения (открытый характер принимаемого решения служит негативным фактором для продолжения деятельности в имеющейся должности либо занятия новой должности).

В результате можно констатировать умаление репутации правонарушителя в следующих случаях:

1) если решение принято в судебном порядке и закон содержит требование относительно профессиональных качеств лица, получающего право на принятие правовых или нормативно-правовых актов, в том числе входящего в состав коллегиального органа;

2) если решение принято в судебном порядке в отношении индивидуально действующего лица;

3) если решение принято в судебном порядке в отношении индивидуально действующего лица либо лиц, входящих в состав коллегиального органа, и они получили свою должность путем избрания;

4) если решение принято в административном порядке в отношении индивидуально действующего лица или коллегиального органа (лиц, входящих в состав коллегиального органа), назначенного либо сформированного субъектом, отличным от субъекта, принимающего решение по поводу оспариваемого акта;

5) если решение принято в административном порядке в отношении индивидуально действующего лица, в отношении которого законом установлена возможность по оспариванию принятого им правового или нормативно-правового акта в судебном порядке.

6) если решение принято в административном порядке субъектом, назначившим или сформировавшим субъекта ответственности, однако в законе содержится требование относительно профессиональных качеств индивидуально действующего лица либо лиц, входящих в коллегиальный орган;

7) если решение принято в административном порядке в открытой форме (с публикацией в печати, на официальном сайте организации и т. д.) в отношении индивидуально действующего лица или лиц, входящих в коллегиальный орган.

Кроме нарушения деловой репутации неблагоприятным последствием рассматриваемой меры можно назвать еще и то обстоятельство, что виновный субъект, как правило, вынужден затратить немало организационных усилий и материальных средств для того, чтобы отменить незаконное решение или принять новое, отвечающее действующему законодательству ^{[18, c. 406]}. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 216 КАС РФ в случае, если в связи с признанием судом нормативно-правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявших оспариваемый нормативно-правовой акт, обязанность принять новый нормативно-правовой акт.

На основе изложенного можно сделать вывод, что признание недействующим правового или нормативно-правового акта в судебном порядке, так как основывается на совершении субъектом правонарушения и происходит путем публичного применения санкции, как правило, влечет умаление репутации правонарушителя, а следовательно, выступает мерой ответственности. В административном порядке мерой ответственности является только такое признание недействующим правового и нормативно-правового акта, которое основано на публичном порядке констатации факта правонарушения (а также, желательно, и на праве по обжалованию принятого субъектом ответственности акта) и обусловливает возникновение препятствий для продолжения, в том числе после окончания срока полномочий, деятельности индивидуально действующего должностного лица или лиц, входящих в коллегиальный орган.

Таким образом, осуществляя как судебный, так и административный порядок признания недействующим правового и нормативно-правового акта, при следовании определенным теоретическим положениям, можно иметь ясное представление о применяемой мере – в каких случаях она выступает мерой ответственности, а в каких - нет.