Актуальные проблемы администрирования доходов бюджетов

В процессе исполнения бюджетов по доходам  Федеральное казначейство производит распределение доходов, формируемых как от уплаты налогов и сборов, так и неналоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. В основе данного механизма закрепление нормативов отчислений в соответствующие бюджеты в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации, законами субъектов Федерации о бюджете субъекта РФ и  правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете муниципального образования. После процедуры распределения доходы подлежат  ежедневному перечислению на единые счета соответствующих бюджетов.

Учет  поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ и их дальнейшее распределение органами Федерального казначейства между бюджетами  бюджетной системы осуществляется на счетах в уполномоченных банках. Для этого предназначены счета на балансовом счете 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» (далее - счет 40101), которые открыты территориальным управлениям Федерального казначейства по субъектам РФ.

На счета 4010 в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством, зачисляются не только доходы от федеральных налогов и сборов, но и от региональных и местных налогов, страховые взносы на обязательное социальное страхование,  другие поступления, которые согласно Бюджетному кодексу РФ, являются источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Органы Федерального казначейства выполняют закрепленное за ними полномочие по распределению поступлений в соответствии с  законодательно установленными нормативами  между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов.

Приказом Минфина РФ от 18.12.2013 №125н (далее - Порядок 125н) закреплены единые правила для учета поступлений и проведения операций по поступлениям.

Порядок предусматривает (пункт 3 Порядка 125н), что органы Федерального казначейства в установленный срок  (не позднее рабочего дня, следующего за днем их открытия или днем их изменения) уполномочены доводить до администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета сведения о реквизитах счетов, которые открыты указанным органам, в подразделениях расчетной сети Центрального банка Российской Федерации для учета поступлений и их распределения между бюджетами. Далее уже  администраторы поступлений в бюджет должны доводить до плательщиков реквизиты счетов, значения ИНН и КПП получателя, код классификации доходов бюджетов Российской Федерации по бюджетной классификации Российской Федерации и другую информацию, необходимую для заполнения платежных документов о переводе денежных средств в бюджеты, поскольку здесь начинаются полномочия администраторов доходов в качестве участников бюджетного процесса.

Таким образом, бюджетное законодательство предполагает, что именно администраторы доходов отвечают в бюджетном процессе  за организацию деятельности по мобилизации доходов в бюджетную систему страны, поскольку они  являются связующим звеном между плательщиками и органами, которые осуществляют планирование и исполнение бюджетов по доходам при реализации бюджетного процесса.

Размеры и сроки уплаты платежей в бюджет устанавливаются законодательными актами Российской Федерации, нормативно-правовыми актами, которые также регулируют гражданско-правовые отношения между плательщиками и администраторами доходов бюджета ^[1]. За администраторами доходов закреплены  являются функции органа, контролирующего исполнение обязательств по уплате плательщиками поступлений в бюджеты всех уровней. Для финансовых органов, организующих планирование и исполнение бюджетов, администраторы доходов бюджетов выступают поставщиками статистической информации о плановых объемах доходов и мобилизуемых в ходе исполнения бюджета. Поэтому эффективность работы администраторов доходов бюджетов можно оценивать по точности прогнозных поступлений, по сумме невыясненных поступлений, а также по отношению средств подлежащих уплате в бюджет к сумме средств поступивших в бюджет ^{[2, 3]}.

Учет поступлений осуществляется по кодам бюджетной классификации, указанным в поле 104 расчетных документов. Особое внимание в этой процедуре уделяется коду главного администратора доходов бюджета и коду бюджетной классификации данного поступления в бюджет, администрируемого соответствующим главным администратором согласно федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ или  правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Таким образом, Федеральное казначейство, осуществляя учет поступлений и распределяя доходы между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, работает с доходами по 4 тысячам кодов бюджетной классификации Российской Федерации.

Так, в 2016 году в бюджетную систему Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) поступило 37 213,71 млрд рублей, из них: в федеральный бюджет было зачислено  13 460 млрд рублей, что составляет 36,17 % от общего объема поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, в бюджеты государственных внебюджетных фондов было распределено  11 099,59 млрд рублей, или 29,83 % от общего объема поступлений, в бюджеты субъектов Федерации подлежало зачислению 8 637,52 млрд рублей или 23,21 % от общего объема поступлений, а в местные бюджеты было зачислено 4 016,60 млрд рублей, что составило 10,79 % от общего объема поступлений в бюджетную систему Российской Федерации ^[4].

И при выполнении таких процедур распределения доходов между бюджетами при обработке  поступлений основной задачей  является   идентификация платежей, отраженных при зачислении на счет 40101. В процессе обработки выписки банка в случае однозначной идентификации входящего  платежа создается классифицированное поступление, которому присвоенный код бюджетной классификации позволяет в последующем при перечислении на единый счет соответствующего бюджета обеспечивать расходные обязательства бюджетов. В противном случае создается так называемое «невыясненное поступление».

Органы Федерального казначейства администрируют невыясненные поступления, зачисляемые в федеральный бюджет. Невыясненные поступления бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований уточняют финансовые органы соответствующего публично-правового образования. Поскольку с 2017 года администрирование страховых  платежей в государственные внебюджетные фонды закреплено за Федеральной налоговой службой, то и уточнение невыясненных поступлений проводят налоговые органы.

Очень важно для полноценного исполнения бюджета то, что невыясненные платежи до их идентификации  не могут быть направлены на решение социально-экономических вопросов, стоящих перед органами исполнительной власти  соответствующего публично-правового образования. Требуется вмешательство администраторов поступлений для уточнения принадлежности платежа.

Так, по данным официальной отчетности сумма невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет, за 2016 год составила 5,87 млрд рублей (возвращено /уточнено). При этом объем невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет, за 2016 год в основном имел тенденцию к снижению (наибольший объем невыясненных поступлений составил в январе 2016 года – 4,6 млрд рублей, наименьшее значение невыясненных поступлений было достигнуто в декабре 2016 года – -5,87 млрд рублей) ^[4].

В таблице 1 представлена динамика невыясненных поступлений в доходах консолидированного бюджета центрального правительства Российской Федерации в 2013-2016 гг.

Таблица 1- Информация о невыясненных поступлениях консолидированного бюджета центрального правительства Российской Федерации в 2013-2016 гг., руб.

Источник: составлено автором по данным официального сайта Федерального казначейства - www.roskazna.ru

Зачисление в бюджет невыясненных поступлений осуществляется по соответствующим кодам бюджетной классификации согласно нижеприведенной таблицы 2.

Таблица 2 - Информация о кодах бюджетной классификации, отражающих невыясненные поступления  в бюджетную систему РФ

Выбытие из бюджета невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет, по состоянию на 1 января 2017 года было обеспечено работой, проводимой Федеральным казначейством, по уточнению невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет, на протяжении последних лет  (рис.1).  

Рисунок 1- Динамика объемов невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет, в 2016 году, млрд руб.

Федеральное казначейство постоянно совершенствует бюджетные технологии по исполнению федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы, консолидируя усилия всех участников бюджетного процесса, участвующих в мобилизации бюджетных ресурсов ^[4,5,6]. Поэтому проводятся различные по своему влиянию и масштабу мероприятия, направленные на сокращение объема платежей, относимых к невыясненным.

В результате проведенной Федеральным казначейством работе в 2016 году из общей суммы невыясненных поступлений, зачисленных в федеральный бюджет, в сумме 213,47 млрд рублей, было уточнено 218,01 млрд рублей, а также возвращено плательщикам 1,33 млрд рублей.

В соответствии с Порядком 125н на каждый платеж орган Федерального казначейства для уточнения (выяснения) принадлежности платежей, отнесенных к невыясненным поступлениям, зачисляемым в федеральный бюджет, формирует Запрос на выяснение принадлежности платежа и направляет его администратору поступлений в бюджет  в электронном виде посредством ППО СУФД с использованием электронной цифровой подписи.

Острота проблемы невыясненных платежей затрагивает не только федеральный бюджет, но территориальные уровни. В таблице 3 представлена динамика невыясненных поступлений в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации в 2013-2016 гг.

Таблица 3- Сведения об объемах невыясненных поступлений консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013-2016 гг., руб.

Источник: составлено автором по данным официального сайта Федерального казначейства - www.roskazna.ru

Основной причиной отнесения поступлений на невыясненные поступления является  несоблюдение плательщиками требований, установленных Приказом Минфина РФ от 12.11.2013 г №107н «Об утверждении Правил указания информации в полях расчетных документов на перечисление налогов, сборов и иных платежей в бюджетную систему Российской Федерации» в части указания необходимых реквизитов в платежных поручениях на перечисление средств в бюджетную систему Российской Федерации.

 Необходимо отметить, что также причиной отнесения платежей на невыясненные поступления является  указание неактуальных кодов  бюджетной классификации, связанных с   изменением  кодов бюджетной классификации Российской Федерации. Причины отнесения на невыясненные поступления можно классифицировать согласно таблице 4.

Таблица 4 - Причины отнесения на невыясненные поступления

Таким образом, основные  причины, по которым платежи не могут быть классифицированы, напрямую связаны с неправильным заполнением необходимых реквизитов, а именно:

- указание неактуального кода бюджетной классификации;

- указание  в полях платежного документа «ИНН» и (или) «КПП» получателя - значения ИНН, КПП несуществующего администратора поступлений в бюджет или неуказание этих значений;

- перечисление кредитными организациями  платежей, которые предназначены к перечислению на счет другого органа Федерального казначейства, в основном это штрафы ГИБДД.

Ошибки при заполнении платежных документов, неправильное или неполное указание необходимых реквизитов  влекут за собой не только потери доходов бюджетов бюджетной системы РФ, но и увеличение трудозатрат участников бюджетного процесса: органов Федерального казначейства, администраторов доходов бюджетов и финансовых органов.

Анализ проблем администрирования доходов бюджетов, роста невыясненных поступлений показывает, что не всеми администраторами своевременно проводится работа по уточнению вида и принадлежности платежей. При этом в органах Федерального казначейства  существует практика периодически направлять письма в адрес администраторов доходов бюджетов с предложениями о необходимости  оперативного уточнения невыясненных поступлений, кроме направления предполагаемому администратору поступлений Запросов на выяснение принадлежности платежей. В целях совершенствования механизма взаимодействия с администраторами доходов  при учете невыясненных поступлений на постоянной основе  проводится мониторинг платежей, учтенных на «невыясненных поступлениях, зачисляемых в федеральный бюджет.

На официальных сайтах территориальных органов Федерального казначейства в разделе «Информация для клиентов» на 1 и 15 число  месяца размещается информация  о невыясненных поступлениях в разрезе каждого платежного поручения. Информация может быть полезна для плательщиков, администраторов доходов, а также для бюджетных и автономных учреждений, так как нередко платежи ошибочно  перечисляются на счет 40101. 

Немалую роль в формировании объема невыясненных платежей играют кредитные организации, представляя информацию о платеже в бюджетную систему РФ, не позволяющую органам Федерального казначейства идентифицировать платеж. Как показало исследование, именно кредитные организации выступают проблемным звеном в цепочке платежей, которые впоследствии становятся невыясненными. Поэтому важно для устранения такой недоработки кредитных организаций ужесточить требования к ним, а не основываться на рекомендательном механизме.

Также в целях минимизации невыясненных поступлений на счетах органов Федерального казначейства проводятся мероприятия по созданию платежно-информационных сервисов Федерального казначейства, которые проходят опытную эксплуатацию в рамках реализации государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах (далее – ГИС ГМП). Это, в свою очередь, обеспечит предоставление гражданам и организациям через информационный сервис сведений о наличии начислений, возможности формирования распоряжений на оплату и осуществления бюджетного платежа в режиме «одного окна».

Кроме того, положения о возможности уплаты бюджетных платежей на Едином портале с применением платежного приложения, обеспечивающего использование электронных средств платежа, включены в проект новой редакции Бюджетного кодекса.

ГИС ГМП является важнейшим элементом в инфраструктуре электронного правительства, обеспечивающим упрощение процедуры и сокращение сроков оказания предоставляемых организациям и гражданам государственных и муниципальных услуг, снижение административных издержек для граждан и организаций, связанных с получением государственных и муниципальных услуг, а также возможность предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Среди основных целей функционирования ГИС ГМП главной социальной можно назвать реализацию прав граждан и организаций на получение информации обо всех своих обязательствах перед бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по принципу «одного окна» и прав на получение платных государственных и муниципальных услуг без предоставления документов, подтверждающих их оплату. Поэтому одним из важных направлений Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года является создание платежно-информационных сервисов Федерального казначейства, обеспечивающих использование электронных средств платежа при уплате бюджетных платежей.  В рамках реализации указанных сервисов на Едином портале будет организовано предоставление информационного сервиса о наличии начислений, возможность формирования распоряжений на оплату и осуществления бюджетного платежа с использованием платежного приложения обеспечивающего использование электронных средств платежа при уплате бюджетных платежей на счета Федерального казначейства (далее – платежное приложение). Для обеспечения функционирования платежного приложения будет определен порядок взаимодействия платежного приложения с информационными системами кредитных организаций, в том числе интернет-эквайеров и участников системы казначейских платежей, а также с иными информационными системами и ресурсами, с использованием которых осуществляются бюджетные платежи.

Поэтому в рамках развития ГИС ГМП требуется совершенствование блока оперативной отчетности и реализация механизмов работы с извещениями о зачислениях для обеспечения полноты, своевременности и качества данных, передаваемых участниками в ГИС ГМП, а также ужесточение контроля при загрузке кредитными организациями в ГИС ГМП извещений о приеме к исполнению распоряжений, учитывающего изменения требований к обязательному составу реквизитов распоряжений плательщиков при осуществлении бюджетных платежей.

В таблице 5 представлены показатели, характеризующие работу системы  ГИС ГМП с учетом изменяющего количества кредитных организаций в условиях проводимой Банком России оптимизации их деятельности.

Таблица 5  – Показатели функционирования ГИС ГМП

                В рамках развития ГИС ГМП Федеральным казначейством планируется  ужесточение форматно-логического контроля при загрузке кредитными организациями в ГИС ГМП извещений о приеме к исполнению распоряжений, учитывающего изменения требований к обязательному составу реквизитов распоряжений плательщиков при осуществлении бюджетных платежей.

Важным моментом для решения указанных проблем выступает необходимость проведения разъяснительной работы по вопросам, связанным с выполнением требований законодательства об указании информации в распоряжении о переводе денежных средств, необходимой для учета поступлений платежей, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, иных платежей, поступающих на счета органов Федерального казначейства. Такая работа может проводиться в рамках мероприятий по повышению финансовой грамотности населения.

            Как показало исследование, для обеспечения выполнения кредитными организациями и их филиалами требований законодательства Российской Федерации об указании информации в распоряжениях о переводе денежных средств в уплату платежей в бюджетную систему Российской Федерации настоятельно требуется внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за непредставление или несвоевременное представление информации в ГИС ГМП. Это позволит требовать выполнения мероприятий, направленных качественное осуществление бюджетных платежей, и обеспечит активное участие в решении рассматриваемой проблемы кредитных учреждений.