Административная процедура и таможенная процедура: проблема соотношения понятий

В условиях евразийской экономической интеграции закономерно возникает необходимость согласовать таможенную терминологию международно-правовых документов, составляющих право Евразийского экономического союза (ЕАЭС), и национального таможенного законодательства. При этом термины национального таможенного законодательства могут обретать значения, варьирующиеся в ином отраслевом законодательстве (например, «операция», «процедура», «режим») ^{[1, с. 108]}.

Следует отметить, что понятие «таможенной процедуры» является одним из ключевых в действующем таможенном законодательстве как на уровне ЕАЭС, так и на уровне национальных нормативных правовых актов. Значение данной категории в таможенном регулировании трудно переоценить.

Таможенные процедуры непосредственным образом влияют на экономику хозяйственной деятельности и, в конечном счете, на конкурентоспособность предприятий на внешних рынках, что диктует необходимость правильного применения норм таможенного права Таможенного союза как участниками внешнеторговой деятельности, так и таможенными органами, а также необходимость совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза ^{[2, с. 550]}.

Использование понятий «административной процедуры» и «таможенной процедуры» традиционно как для отечественного законодательства, так и для доктринальной науки. Однако следует признать наличие определенной путаницы в применении данных категорий, смешения их в научной литературе последних лет. Это обусловлено существенными новеллами таможенного законодательства так называемого «союзного» периода, часть из которых связана с изменениями понятийного аппарата. При этом, несмотря на то, что в Таможенном кодексе Таможенного союза (ТК ТС) и Федеральном законе «О таможенном регулировании в РФ» понятие административной процедуры не применяется, ведомственная нормативно-правовая база ФТС России широко использует данный термин, прежде всего практически во всех административных регламентах ФТС России по предоставлению государственных услуг и по исполнению государственных функций. Это определяет необходимость установления соотношения между административными и таможенными процедурами как на доктринальном, так и нормативном уровне в целях правильного и единообразного применения норм таможенного законодательства.

В ТК ТС отсутствует понятие таможенного режима, одной из основных, базовых категорий таможенного законодательства РФ на протяжении последних десятилетий. Если в Таможенном кодексе РФ 2003 года (ТК РФ) законодателем употреблялись как понятие таможенной процедуры, так и понятие таможенного режима, который представлял собой разновидность таможенной процедуры, то теперь законодатель применяет только термин «таможенная процедура». Согласно пп. 26 п. 1 статьи 4 ТК ТС это совокупность норм, определяющих для таможенных целей требования и условия пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории таможенного союза или за ее пределами. Эти и другие новации в понятийном аппарате союзного кодекса (например, отказ от категории «таможенное оформление») явились проявлением влияния положений Киотской конвенции на таможенное законодательство ТС.

Научная мысль незамедлительно отреагировала на обновленное законодательство и выразилась в противоречивых позициях в отношении понятия таможенной процедуры.

Профессор О.В. Гречкина, признавая таможенные процедуры разновидностью административных, справедливо отмечает, что Таможенный кодекс Таможенного союза содержит и другие действия, которые имеют признаки административных процедур, хотя и не именуются таковыми. Автор относит к ним: прибытие товаров на таможенную территорию РФ; временное хранение товаров; таможенное декларирование товаров; выпуск товаров ^{[3, с. 48]}. М.В. Никифоров также относит таможенные процедуры к административным ^{[4, с. 85-86]}.

А.Б. Новиков же разграничивает понятия «административные процедуры таможенного дела» и «таможенные процедуры» и доказывает, что мероприятия таможенного контроля не относятся к «таможенным процедурам» ^{[1, с. 123]}.

Г.В.Матвиенко полагает, что административные процедуры (как любые юридические) следует рассматривать в статике и динамике. Очевидно, что в статике процедура – есть совокупность норм. В динамике процедура представляет собой действие или совокупность действий (а иногда и событий), объединяемых единой задачей ^{[5, с. 10]}. Ученый выделяет признаки таможенных процедур, которые «позволяют отнести их к специфической разновидности юридических, роднят их с административными процедурами» ^{[5, с. 302]}.

Понимание содержания последних в современной науке административного и административно-процессуального права не отличается единообразием. Ученые констатируют, что административные процедуры рассматриваются в теории административного права в следующих аспектах: как формы осуществления исполнительной власти; правовые акты управления (или административно-правовые акты); административный процесс; урегулирование правовых споров; административная юстиция, защита прав и свобод человека и гражданина ^{[6, с. 678-679]}.

В то же время наиболее распространенной позицией в отношении административной процедуры является позиционирование ее в рамках административного процесса (в широком его понимании) в качестве нормативно урегулированного порядка последовательного осуществления уполномоченными субъектами права действий по реализации их компетенции.

Применительно к таможенной процедуре ученые также полагают, что она должна быть определена как порядок совершения таможенных операций, определяющих статус товаров и транспортных средств для таможенных целей ^{[1, с. 252]}.

Приведенные далеко не все научные позиции о соотношении административных и таможенных процедур подтверждают сложность и неоднозначность данного вопроса.

По нашему мнению, если в законодательстве досоюзного периода соотношение между административными и таможенными процедурами (процедурами, осуществляемыми таможенными органами как органами исполнительно власти, административными органами) было прямым (вытекающим как часть из целого), то действующее законодательство несколько сузило понятие таможенной процедуры, ограничив его только нормативной «верхушкой», нормами права, регулирующими определенный порядок перемещения товаров через таможенную границу, связанный с выполнением конкретных требований и соблюдением конкретных условий (в зависимости от вида таможенной процедуры). Можно сказать, что таможенная процедура в законодательстве ТС – это совокупность процедурных норм (административно-процедурный институт), регламентирующих административную процедуру перемещения товаров через таможенную границу под таможенным контролем.

Таким образом, с учетом легитимного понятия таможенной процедуры следует сделать вывод об определенном искажении традиционного соотношения категорий административная процедура и таможенная процедура. Последняя в современной законодательной трактовке имеет ограниченный характер и несет смысловую нагрузку категории «таможенного режима», от которой законодатель официально отказался.

Учеными признается, что термин «таможенный режим» являлся более удачным и более точно соответствовал своей сути как составной части правовых режимов ^{[7, с. 178]}. Подобные позиции высказываются специалистами и применительно к понятию «таможенное оформление», которое также отсутствует в действующем таможенном законодательстве, однако благодаря многолетнему использованию в нормативно-правовом массиве и в понятийном аппарате ученых основательно прижилось в научной доктрине ^[8].

Таможенный режим имеет свою внутреннюю структуру, которая раскрывает его содержание и представляет собой условия, требования и ограничения данного таможенного режима. Под условиями таможенного режима понимаются обстоятельства, которые обусловливают возможность помещения под него товаров и транспортных средств, под ограничениями – прямые или косвенные запреты на осуществление с ними определенных действий, а под требованиями – действия, с совершением которых связана возможность завершения таможенного режима ^{[9, с. 15]}.

Ученые признавали, что правовой механизм применения системы таможенных режимов дает возможность использовать целый арсенал таможенных инструментов регулирования внешнеторговой деятельности ^{[10, с. 15]}.

Таможенные режимы в понимании законодательства досоюзного периода являлись разновидностью правовых режимов. Полагаем, что, несмотря на отсутствие легального понятия «таможенный режим» в действующем ТК ТС, есть основания говорить о наличии общего таможенного режима перемещения товаров через таможенную границу. Близкая позиция высказывалась А.Н. Козыриным, В.В. Егиазаровой ^[11], Г.В. Матвиенко ^{[5, с. 287-294]}. В подобном научном ракурсе различают общий таможенный режим (правовой режим в широком смысле) и вторичные таможенные режимы (таможенный режим в узкоспециальном значении). Последние представляют собой таможенные процедуры в понимании законодателя, отраженном в действующем таможенном законодательстве.

Общая административно-правовая характеристика таможенных процедур позволяет выделить ряд элементов, которые присущи любой процедуре. По мнению отдельных авторов, каждая процедура имеет свое содержание; условия применения к товарам таможенной процедуры; положения об уплате таможенных пошлин, налогов или об освобождении от уплаты таких платежей; положения о соблюдении ограничений на перемещение товаров; порядок завершения действия таможенной процедуры ^{[2, с. 553-554]}. То есть по сути своей таможенные процедуры действительно являются административными процедурами в чистом виде, однако в легальном определении представлены законодателем несколько усечено, однобоко, отражая лишь нормативную верхушку административно-правового регулирования процедуры. Полагаем, это явилось следствием внедрения в национальную нормативно-правовую основу таможенного регулирования, имеющую богатый исторический опыт и определенные понятийно-категориальные традиции, элементов понятийного аппарата международных стандартов в области таможенного регулирования в целях ее унификации. Причем осуществлено это было на уровне законодательства Таможенного союза и коснулось всех государств-участников евразийской экономической интеграции. Эти процессы стали причиной создавшегося сегодня несоответствия, перекоса в использовании базовых категорий административного и таможенного права в сфере таможенного регулирования.

Нами предлагается следующее решение обозначенных проблем. Прежде всего следует разграничить современное легальное и доктринальное понятие таможенной процедуры.

В первом случае понятие таможенной процедуры не является собирательным по отношению ко всем административным процедурам, применяемым в практике таможенных органов, и относится исключительно к порядку перемещения товаров через таможенную границу.

Во втором случае понятие таможенной процедуры закономерно используется как разновидность административных исходя как минимум из отраслевой их принадлежности (по аналогии: налоговые процедуры – разновидность административных).

В условиях подобного несоответствия легального и доктринального понимания таможенных процедур следует усложнить формулу: административные процедуры - таможенные процедуры, дополнив ее понятием «административные процедуры в области таможенного дела». Итоговая формула будет выглядеть следующим образом: административные процедуры – административные процедуры в области таможенного дела - таможенные процедуры. Схожую, но не идентичную позицию высказывал А.Б. Новиков, дифференцируя «административные процедуры таможенного дела» и «таможенные процедуры» ^{[1, с. 123]}. На наш взгляд, более удачным является использование понятия «административные процедуры в области таможенного дела», в которое следует включить все разновидности административных процедур, нормативно закрепленных и применяемых в таможенной практике, включая безусловно и контрольно-надзорные.

Таким образом, к административным процедурам в области таможенного дела относятся:

1) контрольно-надзорные:

- административные процедуры таможенного контроля;

- административные процедуры ведомственного контроля;

- административные процедуры иных видов государственного контроля, полномочиями по проведению которых обладают таможенные органы;

2) разрешительные:

- административные процедуры выпуска товаров;

- административные процедуры включения лиц в соответствующие реестры;

- административные процедуры выдачи аттестатов специалистов по таможенным операциям и др.;

3) по предоставлению таможенных услуг:

- административные процедуры консультирования;

- административные процедуры информирования;

- административные процедуры принятия предварительных решений и др.;

4) таможенные процедуры:

- административная процедура экспорта;

- административная процедура выпуска для внутреннего потребления;

- административная процедура таможенного транзита и другие.

В то же время следует отметить, что данная классификация не всегда позволяет четко дифференцировать различные категории процедур в административно-структурном отношении. Это обусловлено неразрывной связью между ними, наложением одних административных процедур на другие, пересечением их друг с другом, их взаимообусловленностью. В первую очередь речь идет об административных процедурах таможенного контроля, которые внедрены в правовую «ткань» таможенных, разрешительных и всех иных административных процедур в области таможенного дела.

В заключение следует отметить, что в условиях вступления в силу Таможенного кодекса ЕАЭС, в целом сохранившего тенденции развития понятийно-категориального аппарата таможенного законодательства, проблема определения соотношения административных и таможенных процедур сохраняет свою актуальность. Несмотря на упоминание понятий «таможенный режим» в трактовке законодателя «досоюзного» периода (до 1 июля 2010 года) и «правовой режим» применительно к зоне таможенного контроля, Таможенный кодекс ЕАЭС верен пониманию таможенной процедуры в качестве «совокупности норм» (пп. 34. п. 1 статьи 2) и не использует понятия «административной процедуры». В то же время широкое применение последнего в ведомственном нормативно-правовом массиве ФТС России, выступающем основой административно-процедурного обеспечения правоприменительной деятельности таможенных органов РФ, требует четких легальных и доктринальных позиций относительно места и роли административных процедур в деятельности таможенных органов, а также соотношения административных и таможенных процедур как базовых процессуально-правовых категорий, характеризующих правоприменительную деятельность таможенных органов.