К вопросу о материальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации

Законодательство многих субъектов Российской Федерации предусматривает ряд материальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности данных субъектов Федерации. Среди этих гарантий до последнего времени чаще всего встречались следующие.

1. Гарантии пенсионных прав лиц, замещавших государственные должности соответствующих субъектов РФ. Законодательство подавляющего большинства субъектов РФ (вслед за федеральным законодательством) устанавливает ежемесячные надбавки (доплаты, социальной выплаты) к пенсии (пенсию за выслугу лет) для лиц, замещавших в течение определенного времени государственные должности данных субъектов.

Следует отметить, что конкретный перечень государственных должностей субъекта РФ устанавливается его законодательством в соответствии с Перечнем типовых государственных должностей субъектов Российской РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 04.12.2009 г. № 1381 ^[1]. Так согласно статье 2 закона Алтайского края от 09.12.2005 г. № 120-ЗС "О государственных должностях Алтайского края" к государственным должностям Алтайского края относятся должности Губернатора и заместителя Губернатора Алтайского края, руководителей отдельных органов исполнительной власти Алтайского края, председателя и заместителя председателя, Алтайского краевого Законодательного Собрания, председателей и заместителей председателей комитетов Алтайского краевого Законодательного Собрания, депутатов Алтайского краевого Законодательного Собрания осуществляющих деятельность (работающих) на постоянной профессиональной основе и ряд других должностей ^[2].

Минимальный размер указанной ежемесячной надбавки (доплаты, социальной выплаты) к пенсии (пенсии за выслугу лет) варьируется – от 20 процентов средней месячной заработной платы (по замещавшейся государственной должности) в Калужской области ^[3] до 72 процентов ежемесячного денежного содержания в Мурманской области ^[4]. Также отличается и минимальный срок, в течении которого лицо должно замещать государственную должность, чтобы претендовать на выплату соответствующей надбавки – от одного года в г. Москве, Ленинградской области ^{[5, 6]}, 2/3 срока полномочий по замещаемой должности в Тюменской области ^[7] до 5 лет в Алтайском крае ^[8] и 8 лет в Архангельской области ^[9]. Ряд субъектов РФ также устанавливает дополнительные требования к лицу, претендующему на получение указанной надбавки (доплаты, социальной выплаты) к пенсии (пенсии за выслугу лет) – в частности, в Архангельской области, минимальный общий трудовой стаж указанных лиц, должен составлять не менее 20 лет ^[10], а в Московской области указанные лица должны иметь стаж государственной гражданской службы не менее 20 лет на день прекращения полномочий ^[11]. Кроме того законодательство большинства регионов, установивших указанную выше надбавку (доплату, социальную выплату) к пенсии (пенсию за выслугу лет), предусматривает ее повышение за каждый дополнительный год замещения государственной должности субъекта РФ – от 2 процентов ежемесячного денежного содержания за каждый дополнительный год замещения государственной должности в Калининградской области ^[12], 3 процентов - в Ленинградской и Архангельской областях ^{[13, 14]} и 5 процентов (за каждый полный год исполнения полномочий должностного лица на постоянной основе свыше пяти лет) – в Ярославской области ^[15] либо повышение указанной надбавки (доплаты, социальной выплаты) к пенсии (пенсии за выслугу лет) в случае замещения лицом государственной должности субъекта РФ в течении определенного количества лет - к примеру, в Удмуртской Республике и Новосибирской области ^{[16, 17]}. Одновременно, как правило, устанавливается и предельный размер указанной выше надбавки (доплаты) к пенсии (пенсии за выслугу лет) – от 60 процентов денежного содержания лица по замещавшейся им государственной должности субъекта РФ в Архангельской области ^[18], 95 процентов от денежного содержания лица по замещавшейся им государственной должности в Приморском крае и Новосибирской области ^{[19, 20]}, до 120 процентов месячного денежного поощрения по государственной должности в Мурманской области ^[21].

Следует заметить, что вопрос о надбавках к пенсии лицам, замещавшим государственные должности, в частности, и бывшим чиновникам, в целом, приобрел в последние годы определенную остроту. Связано это, с одной стороны, с наметившимся трендом на борьбу с излишними привилегиями чиновников и топменеджеров госкорпораций, а с другой стороны, со сложной финансово-экономической и бюджетной ситуацией, в которой в последние годы оказалась Россия в силу целого ряда известных всем причин. Как следствие, только за последние пару лет на федеральной и региональной уровне был предложен ряд законодательных инициатив, направленных на сокращение либо полную ликвидацию указанных надбавок к пенсии. В частности, в начале текущего года в Государственную Думу Федерального Собрания депутатом А.В. Куринным был внесен проекта Федерального закона № 78444-7 "О внесении изменений в статьи 2, 26, 29 и 44 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", предполагающий полную отмену надбавок к пенсии, предусмотренных бывшим членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания ^[22]. Указанный законопроект до настоящего времени Государственной Думой еще не рассмотрен, однако, уже вызвал целый ряд противоречивых мнений и комментариев ^[23]. Одновременно подобные инициативы в отношении лиц, замещавших те или иные государственные должности в субъектах РФ, рассматриваются и в отдельных регионах ^[24]. Полагаем, что постановка указанного вопроса абсолютна правильна. В то время как средний размер пенсии в 2017 году в России по данным Пенсионного фонда России составит около 13,7 тысячи рублей с учетом индексации ^[25], пенсия лиц, замещавших государственные должности отдельных субъектов РФ, с учетом надбавки может составлять 150-160, а то и 250 тысяч рублей ежемесячно ^[26], что представляется крайне несправедливым.

В связи с вышеизложенным, предлагаем внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", закрепив в нем общие принципы установления и предельный размер надбавки к пенсии лицам, замещавшим государственные должности субъектов РФ (не более 20-25 процентов от денежного вознаграждения по замещавшейся должности).

2. Еще одной материальной гарантией являются денежные выплаты лицам, замещавшим государственные должности субъекта РФ и освобожденным от должности (уволенным) в связи с отставкой по собственному желанию или с истечением срока полномочий. Указанные выплаты до последнего времени предусматривались законодательством более чем двадцати субъектов РФ ^[27]. Размер этих единовременных выплат варьировался от одного месячного денежного вознаграждения в Республике Башкортостан ^[28], до десяти месячных денежных вознаграждений в Республике Коми ^[29].

В Алтайском крае в соответствии с редакцией части 1.1 статьи 7 закона Алтайского края от 09.12.2005 г. № 120-ЗС "О государственных должностях Алтайского края" ^[30], действовавшей до вступления в силу закона Алтайского края от 05.04.2016 г. № 14-ЗС "О внесении изменений в отдельные законы Алтайского края в сфере противодействия коррупции" ^[31], лицу, замещавшему государственную должность Алтайского края не менее одного года подряд и освобожденному от должности (уволенному) в связи с отставкой по собственному желанию или с истечением срока полномочий по замещаемой должности, за исключением случаев назначения на иную государственную должность Алтайского края или государственную должность РФ, в течение двух месяцев со дня освобождения от должности, по его заявлению предоставляется единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного содержания.

Между тем, полагаем, что установление указанных выше компенсационных выплат лицам, замещавшим государственные должности Алтайского края, противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной им в Постановлении от 05.04.2013 г. № 7-П ^[32]. По мнению Суда, хотя субъекты РФ и вправе самостоятельно решать вопрос об условиях осуществления депутатами региональных парламентов своей деятельности, однако делать они это могут только в пределах, предусмотренных федеральным законом, и с учетом всех обстоятельств, в том числе возможностей финансового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа конкретного субъекта РФ. Кроме того, Суд пояснил, что реализуя данное полномочие, законодатель субъекта РФ обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта РФ и возможности его бюджета, и при определении размера указанной компенсационной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства РФ.

Аналогичная правовая позиция была еще ранее сформулирована Верховным Судом РФ ^[33] и неуклонно поддерживается им и в настоящее время. Так, определением от 25.06.2014 г. № 55-АПГ14-8 Суд оставил в силе решение Верховного суда Республики Хакасия от 20.03.2014 г., которым признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей часть 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28.02.2006 г. № 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия", согласно которой лицам, замещавшим государственные должности не менее одного года и прекратившим полномочия (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с их виновными действиями, предоставляется единовременная денежная выплата в трехкратном размере месячного денежного содержания в соответствии с нормативным актом руководителя органа государственной власти Республики Хакасия. Верховный Суд РФ при этом пояснил, что реализация органом государственной власти субъекта РФ своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим государственные должности субъекта РФ, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств, объективных показателей социально-экономического положения субъекта РФ ^[34].

Учитывая вышеизложенное, а также сложную финансово-экономическую ситуация, сложившуюся в последнее время в Российской Федерации, в целом, и в ее регионах, в том числе и в Алтайском крае (являющимся, ко всему прочему регионом с высоким объемом межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в краевой бюджет, характеризующийся наличием существенных дефицита и государственного внутреннего долга), в частности, полагаем недопустимым установление подобного рода дополнительных гарантий для лиц, замещавших государственные должности Алтайского края.

Следует особо отметить, что только за последнее время многие субъекты РФ уже исключили из своего законодательства положения, ранее предполагавшие выплату подобного вознаграждения (содержания) лицам, замещавшим их государственные должности (Волгоградская, Вологодская, Курганская, Московская, Рязанской областях и ряд других регионов ^[35]) либо на время приостановили действие таких норм (Республика Коми [36). Одновременно в ряде регионов страны продолжается практика обжалования органами прокуратуры соответствующих положений регионального законодательства с вынесением судебных решений о несоответствии указанных норм федеральному законодательству и признании их недействующими [37].

Универсальным решением данной проблемы, на наш взгляд, стало принятие Федерального закона от 30.12.2015 г. № 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому установление нормативным правовым актом субъекта РФ дополнительных социальных и иных гарантий лицам, замещающим государственные должности субъекта РФ, в связи с прекращением ими полномочий (в том числе досрочно) возможно лишь в отношении лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации ^[38].

Во исполнение указанного Федерального закона в Алтайском крае был принят закон Алтайского края от 05.04.2016 г. № 14-ЗС "О внесении изменений в отдельные законы Алтайского края в сфере противодействия коррупции" ^[39], продублировавший изложенные выше положения федерального законодательства в отношении лиц, замещающих государственные должности Алтайского края. Аналогичные законы в последнее время были приняты или готовятся к принятию во всех субъектах РФ, законодательство которых предусматривало возможность установления компенсационных выплат лицам, замещавшим государственные должности этих субъектов РФ.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, следует констатировать, что вопрос о предоставлении материальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъектов РФ, является весьма сложным и неоднозначным, очевидно нуждается в дополнительном своем изучении, результатом которого в том числе должна стать дальнейшая корректировка соответствующего регионального законодательства.