Конкурирующие направления государственного управления

Бражников Павел Петрович ORCID: 0000-0001-6321-6464 Ведущий аналитик, АНО "Научная академия исследований социальных и психологических систем" 125319, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Красноармейская, 28, кв. 60 Brazhnikov Pavel Petrovich Senior analyst, Autonomous Non-Commercial Organization "Scientific Research Academy of Social and Psychological Systems" 125319, Russia, Moscow region, Moscow, Krasnoarmeyskaya str., 28, sq. 60 br@zhnikov.com Другие публикации этого автора

Кожевников Виктор Викторович cтарший научный сотрудник, АНО "Научная академия исследований социальных и психологических систем" 125412, Россия, г. Москва, Коровинское шоссе, 21, корп. 3 Kozhevnikov Viktor Viktorovich lead research associate, Scientific Academy for Research of Social and Psychological Systems 125412, Russia, Moscow region, Korovinskoe Shosse, 21k3, apt. 58 Kozhevnikov@asaps.net

При изучении многих закономерностей, особенно социальных, эффективно использовать имеющийся опыт из прошлого. Можно предположить, что исследование истории окажется полезным и при исследовании методов управления большими территориями. Конечно, это предположение касается только самих методов влияния, но не технических инструментов.

Рассмотрим в первую очередь наиболее яркие эпизоды конкуренции систем управления из истории, подобные исторические явления часто описаны достаточно полно. Большинство таких противостояний относительно крупных империй известны также из концепции борьбы держав суши и моря: Афины и Спарта, Карфаген и Рим, США и СССР ^[1]. При этом Афины, Карфаген и США обозначены в этой концепции как «державы моря», которым, как утверждается, свойственны хорошо развитая торговля, рыночная экономика и демократия. Тогда как Спарта, Рим и СССР имевшие чуть более континентальное расположение, считаются консервативными государствами со значительно большим ограничением свобод ^[2].

Наличие столь сильного противопоставления, не смотря на его условность, позволяет сделать вывод о двух принципиально различных подходов к управлению. Поэтому мы рассмотрим их более подробно. Однако при рассмотрении описаний, созданных излишне контрастно бывает полезно для начала понять кто его сделал. Данная теория развивалась в первую очередь учеными западных стран, в которых издавна интенсивно преподносят понятие демократии, как наиболее развитой системы правления ^[3]. Похожую картину информационной нацеленности нам описывает Т. Гоббс. Он говорит: "так как афинян поучали (чтобы удержать их от стремления к изменению форм правления), что они свободные люди и что все живущие при монархии рабы, то Аристотель пишет в своей «Политике» (книга 6, глава 2): «Демократия предполагает свободу, ибо считается общепринятым, что никто не свободен при ином образе правления»" ^[4]. Другой хороший пример искажения общественной информации в Афинах того времени нам дает Плутарх при описании царя Крита Миноса: "Да, поистине страшное дело — ненависть города, владеющего даром слова! В аттическом театре Миноса неизменно поносили и осыпали бранью, ему не помогли ни Гесиод, ни Гомер (первый назвал его „царственнейшим из государей", второй — „собеседником Кротона"), верх одержали трагики, вылившие на него с проскения и скены целое море хулы" ^[5].

Если говорить об описании Карфагена как более демократичного государства, то уже упоминавшийся в статье Аристотель, сравнивая государственное устройство Карфагена и Спарты, находит их очень схожими ^[6], хотя описанная выше теория относит первое государство к "морским державам", а второе - к "континентальным", с вытекающей из этого теоретической разницей в степени демократичности политического устройства.

Таким образом, можно сделать вывод, что кажущаяся большая демократичность Карфагена и Афин по сравнению с Римом и Спартой является продуктом соответствующего представления информации, нежели реальных различий. О пользе создания восприятия государства как более демократического говорят и сегодня, например известный исследователь З. Бжезинский пишет о том, что помимо материальной привлекательности, страны Запада обладают идеологической привлекательностью, что так же помогает распространять свое влияние ^[7].

Далее рассмотрим внешнюю политику государств. Начнем с Карфагена. На либеральной характер политики Карфагена может указывать высказывание известного полководца, Ганнибала: «карфагеняне искони блюдут правило защищать всех угнетённых», но это впечатление сглаживают события при которых были сказаны эти слова ^[8]. Ганнибал сделал это утверждение как повод напасть на не принадлежавший его юрисдикции город Сагунт, в котором сам Ганнибал устроил соответствующие провокации. Впрочем, подобной уловкой пользуются и в наше время, в том числе государства, считающиеся наиболее либеральными ^[9]. Основой внешней политики Карфагена были договора, союзнические, торговые и другие ^[10]. На условия, в которых они заключались, помимо истории с городом Сагунтом, может косвенно указать следующая история. В 509 году до н.э. в Риме был свергнут монарх Тарквиний Гордый. Этот правитель значительно увеличил богатство города, его инфраструктуру, присоединил новые территории, а также создал Латинский Союз ^[11]. После его свержения в Риме установилась республиканская форма правления, одновременно благополучие Рима сильно упало ^[12]. Важно, что в тот же год новая власть впервые заключила договор о дружбе с Карфагеном ^[13], по которому карфагенские корабли получили свободный доступ в порты Рима, хотя до этого момента Карфаген был практически единственным государством с которым Рим не вел торговлю ^[14]. С учетом последнего факта, можно предположить внешнюю причину переворота, надолго ослабившего это государство.

Внешняя политика Афин ^[15] была основана на существовании союзов, в которых государства сохраняли суверенитет, но находились под влиянием единого независимого органа. Делосский союз имел центр в городе Делосе, достаточно удаленном от Афин. Однако Афины полностью контролировали все решения ^[16]. Подобной международной организацией, лоббирующей интересы наиболее богатых государств был Святой Римский Престол. Например первый путеводитель в Европе, утвержденный папой римским Иннокентием II ^[17], вел в Испанию, богатейшую страну того времени. А в 1506 году был утвержден раздел всех морей между Испанией и Португалией ^[18], обязательный для всего католического мира. Границы такого деления были повторно установлены в 1529 году. С того же года в Англии организуется Парламент Реформации и начинается процесс ограничения юрисдикции Святого Престола ^[19]. Такая деятельность фактически означала выход Англии из под действия международного права, действующего в католическом мире. С тех пор началось активное развитие Английской морской торговли и мореплавания, приведшее позже к войне с Испанией, бывшей оплотом католицизма ^[20].

Видно, что создание союзов или международных организаций, которые в большой степени подвержены влиянию одного государства, успешно использовалось в прошлом. При таком методе управления большая часть внутренних вопросов контролируемых стран остается в суверенном ведении местных властей, что значительно снижает издержки управления центра. Также метрополии подобных блоков стран, являясь удобной единой площадкой для коммуникации предпринимателей из всех стран, приобретали положение финансовых центров. Последнее делало их материально привлекательными для населения других стран. Бизнес, располагавшийся в центре таких империй имел преимущество при ведении дел, за счет больших возможностей выйти на многие рынки и получить экономию от эффекта масштаба, большей конкуренции между поставщиками, а также вследствие значительно меньших транзакционных издержек на ведение торговли. По этим причинам в Карфагене ^[21] большей частью была олигархическая система управления. Также в финансовых центрах и зависимых территориях устанавливался относительно свободный рынок, который позволял распространить влияние экономических субъектов, расположенных в финансовом центре и находящихся в его прямой юрисдикции, что также позволяет управлять движением финансов. Таким образом центр осуществляет распределительные функции, вследствие того, что большая часть ресурсов проходит через него. Дополнительно в таких центрах складывался конкурентный рынок труда по причине большего количества работодателей, а значит и привлекательные условия для талантливых людей.

Давайте посмотрим на примеры государств с иным типом управления: Спарту и ранний Рим. В ранние периоды своей истории они так же заключали союзы с другими государствами, но они заключали их в условиях наличия более могущественного и богатого игрока в регионе. Союз с последним предполагал соответствующие выгоды, в первую очередь от участия в общей торговле. Спарте и Риму требовалось предложить конкурентные условия чтобы заинтересовать партнеров. Такими условиями было полное равенство для участников союза, которого не было в союзах Карфагена и Афин. Эти союзы являлись близкими аналогами современных коллективных договоров. Примером такого союза основанного Римом может служить уже упоминавшийся Латинский союз. Спартанский союз в начале также был значительно более равноправным и добровольным чем Афинский ^[22].

Можно привести и другие примеры подобных относительно равноправных союзов, приведем два из относительно недавней истории. После победы над Наполеоном, Россия основала Священный Союз ^[23], он также был основан на коллективном договоре и вопросы, в том числе и торговые, его участниками обсуждались на конференциях и конгрессах ^[24], но данный союз был рассчитан только на монархические государства и быстро потерял актуальность. Другой пример - Англия, создавшая Содружество Наций из государств, ранее бывших под ее прямым управлением, Содружество также основано на договоре присоединения и имеет более совещательную, нежели какую-либо управляющую функцию ^[25].

Подобные союзы редко обеспечивали необходимое влияние и союзники часто действовали в разрез с общей политикой. Поэтому, с ростом военного могущества, и Спарта ^[26] и Рим ^[27] начали активнее вести войны, после которых стремились привести захваченные территории под свое прямое централизованное управление. Такие меры были необходимы, чтобы в случаях, когда экономическая выгода расходится с интересами империи, обеспечивать выполнение последних. Подобная политика имела выгоды не только для метрополий, но и для провинций, последние выигрывали за счет интеграции производств и уменьшения издержек на управление и транзакционных издержек на ведение торговли через центр. Центр в таком случае имеет не распределительные, а регулирующие функции. Сходная по структуре система управления была и в СССР ^[28], который хоть и назывался союзом, большую часть общих административных и культурных центров имел в Москве. Такой метод управления предполагает преобладание плановой экономики, которая позволяет ограничить влияние рынка и его крупных участников, находящихся под юрисдикцией других государств.

При рассмотрении равноправных договоров необходимо привести еще один пример - Ганзейский союз. Этот союз торговых городов не только был равноправным по форме, но и не имел достаточно явно выраженного центра ^[29], а значит и централизованного управления. Возможно это и стало причиной того, что когда по близости начали появляться полноценные государства, с более централизованной структурой, Ганзейский союз начал быстро проигрывать им в конкуренции.

Исходя из рассмотренных примеров можно предположить, что равноправные союзы имеют смысл при наличии явно выраженного лидера и как временный инструмент для будущего политического центра с централизованной структурой власти. Другими словами, они являются средством, необходимым для начала конкуренции с крупным финансовым центром, имеющим множество экономически зависимых провинций, суверенных лишь в большинстве внутренних вопросов.

После рассмотрения двух различных методов распространения и поддержания власти, неравными союзами и через наместников, можно понять, почему одни империи воспринимаются как торговые, а другие нет, хотя объем товарооборота в них сравним. Различие в формальном статусе провинций представляет одни и те же процессы торговли внутри империи или как внешнюю торговлю или как внутреннюю ^[30]. В последнем случае, империю субъективно сложнее назвать "торговой" так как она мало с кем торгует во вне. По этой же причине империю, основанную на союзах, субъективно проще назвать демократической, независимо от того, насколько строги законы в ее провинциях. Действительно успешная конкуренция с такой империей, как показывает практика, возможна лишь на основе значительной централизации управления всеми зависимыми территориями.

Помимо административного и экономического руководства, для устойчивой системы государства необходим также контроль над населением. Для этого, помимо правового регулирования, государству необходимо управлять ценностями и идеалами людей, так как от этого зависит направленность их действий. При распространении влияния через экономическую или политическую зависимость, государство становится финансовым центром и приобретает материальную привлекательность, у чем упоминалось в начале статьи. Рассмотрим этот вопрос подробнее.

Известный ученый Николо Макиавелли в 9 главе своего известного труда Государь утверждает, что опираться во власти правители могут либо на народ, либо на знать ^[31]. Финансовые центры материально привлекательны для всех, но возможность попасть в них есть лишь у самых активных. Однако для руководителей государств возможностей больше, и в финансовом центре есть иллюзия большей сохранности капиталов, за счет международного контроля. Поэтому олигархия финансовых центров обладает высоким уровнем устойчивости. Одновременно, руководству других стран также выгоднее для личного экономического благополучия действовать в интересах финансового центра. Поэтому правящие элиты не могут быть единственным основанием устойчивости системы конкурирующих государств. Но есть механизм и для снижения внешнего влияния на чиновников.

В раннем Риме, пятый правитель после Ромула, предшественник Тарквиния Гордого - Сервий Туллий разделил всех граждан на сословия по имущественному цензу, в зависимости от дохода с земли. Граждане первого разряда имели больше голосов на общих собраниях, чем граждане, отнесенные к другим разрядам ^[32]. Такая система позволяет гражданам, более экономически привязанным к государству, иметь больше власти в нем. Похожий эффект имели институт дворянства и крепостное право в Российской Империи и других государствах. Другой способ был применен в Спарте, автором ее основных законов, Ликургом, который вывел из обращения золотые монеты, и этим изолировал Спарту от внешней финансовой системы, снизив возможное внешнее влияние. Экономическую изоляцию применял и СССР.

Рассмотрим теперь методы управления мнениями населения, являющегося второй основой власти, согласно Н. Макиавелли. В финансовых центрах, помимо идеологической привлекательности, существует возможность, для наиболее талантливых или активных, добиться большого успеха благодаря развитому рынку труда, что делает сохранение системы выгодным для них. Такая организация приводит к достаточной устойчивости сферы влияния финансовых центров. Государствам же, конкурирующим с финансовыми центрами, приходится создавать альтернативное теоретическое основание построения государства, отличное от демократии. Меньшие экономические свободы не позволяют говорить о либерализме, сравнимом с системой государств основанной на экономическом влиянии.

Какую-либо идеологию, распространяемую Спартой, сложно найти, хотя в период ее гегемонии антидемократические настроения были сильны даже в Афинах ^[33]. Возможно именно это отсутствие общей информационной направленности позволило Персии дестабилизировать греческий мир.

В Риме, где законы на окраинах существенно различались ^[34], начало активно распространяться во многих провинциях христианство ^[35]. Это была первая централизованная религия в Средиземноморье, получившая широкое распространение. При этом в Иудее прекращение гонения на христиан со стороны римских солдат и начало проповедческой деятельности Апостола Павла началось в эпоху правления Тиберия, наследника Октавиана Августа. Август значительно увеличил территорию империи, причем провинциями с самыми разнообразными религиями и обычаями ^[36]. Тиберий продолжил укрепление императорской власти в Риме, начатую Августом, и было бы закономерным ожидать также укрепление власти в провинциях ^[37]. Именно римские солдаты неоднократно защищали и отпускали из тюрем апостолов, в первую очередь Павла и Петра ^[38].

В схожих условиях началось широкое распространение буддизма, ранее которого не было крупных централизованных религиозных организаций или учений ^[39]. Широкое распространение буддизм получил при индийском царе Ашоке, который также активно занимался централизацией власти. В СССР такую роль играла теория марксизма. Подобные учения позволяют обеспечить то братство народов, о котором говорил Н.С. Трубецкой ^[40], или общую идеологическую ориентацию, о пользе которой для устойчивости государства писал Л.Н. Гумилев ^[41].

Поддержание подобных идеологий требует большого количества ресурсов, но несет защитную функцию в условиях наличия более идеологически и материально привлекательного конкурента. Такую же цель преследуют централизованное управление, плановая экономика и экономическая изоляция, как было показано выше. И конечно, как не бывает полностью свободного рынка или плановой экономики, так и описанное противопоставление защитных методов управления и методов влияния финансовых центров является несколько утрированным. Тем не менее преобладание одного из представленных путей распространения влияния является необходимым для случая конкуренции двух межгосударственных зон влияния, одна из которых является первичной, а другая, более поздняя, вынуждена искусственно ограничивать внешнее влияние.