К вопросу о гарантиях прав граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительного органа муниципального образования при применении пропорциональной избирательной системы в законодательстве субъектов Российской Федерации

В п. 3.1 ст. 32 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ) установлено, что, если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации (далее – РФ), представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответственно этого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования.

Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, равно как и нижестоящие суды общей юрисдикции, признают указанную норму, а также принятые в соответствии с ней  положения  законов субъектов РФ не противоречащими Конституции РФ и законодательству и исходят из того, что в системе действующего нормативно-правового регулирования предусмотрено право каждого гражданина, обладающего пассивным избирательным правом и не являющегося членом политической партии, обратиться в любую политическую партию, ее региональное отделение или иное структурное подразделение с предложением о включении его в список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением. Следовательно, данные нормы прав заявителей быть избранными в представительный орган муниципального образования не нарушают, поскольку указанное право может быть реализовано с учетом приведенных выше положений ^{[1, c. 26-30; 2-11]}.

Вместе с тем, подобная гарантия прав граждан быть избранными в представительный орган муниципального образования вызывает сомнения среди исследователей.

Так, И. Б. Борисов и А. В. Игнатов отмечают, что предусмотренный в соответствии с п. 3.1 ст. 32 Федерального закона № 67-ФЗ механизм, призванный выполнять роль гарантий реализации права граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительного органа муниципального образования, не может быть признан эффективной действенной гарантией реализации указанного права. Обязанность политической партии или ее структурного подразделения рассмотреть кандидатуру гражданина, подавшего заявление о включении в список кандидатов, поддержанное не менее чем десятью членами соответствующей политической партии, не обеспечивает реализацию предусмотренного Конституцией РФ непосредственного права граждан быть избранными в органы местного самоуправления, так как ставит его реализацию в зависимость от волеизъявления другого субъекта. Фактически указанный механизм является лишь гарантией рассмотрения кандидатуры на заседании уполномоченного органа политической партии или ее структурного подразделения. Вместе с тем, исходя из п. 11 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ, гарантии избирательных прав должны обеспечивать реализацию этих прав, т.е. гарантии должны предполагать возможность кандидата реализовать именно право быть избранным, а не право на рассмотрение своей кандидатуры политической партией ^[12].

Ученые обращают внимание, что предложенный способ реализовать пассивное избирательное право нарушает также принцип прямых выборов, поскольку для непартийных граждан устанавливается «сито» в виде двух уровней согласования кандидатуры для включения в партийные списки (поддержка десяти членов партии плюс дальнейшее одобрение постоянно действующим органом политической партии, конференцией или общим собранием структурного подразделения) ^{[13; 14, с. 33 – 58]}.

Другая категория граждан РФ, право быть избранными в органы местного самоуправления которых нарушается при применении указанной нормы, – граждане, являющиеся членами политической партии, не принявшей решения о выдвижении списка кандидатов.

В условиях проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по пропорциональной системе во взаимосвязи с приведенными выше положениями законодательства РФ и положением п. 3.1 ст. 36 Федерального закона № 95-ФЗ, запрещающим выдвижение политической партией в качестве кандидатов граждан, являющихся членами другой политической партии, гражданин, являющийся членом политической партии, не принявшей решения о выдвижении списка кандидатов на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, либо членом политической партии, решение об участии в выборах которой отменено вышестоящим органом партии, лишается возможности быть выдвинутым кандидатом в депутаты представительного органа муниципального образования на соответствующих выборах без предварительного прекращения членства в соответствующей политической партии ^{[2; 14, с. 33 – 58; 15, c. 56 – 63; 16]}.

Рядом исследователей в качестве альтернативы указанному механизму предлагается на примере ряда зарубежных государств (Эстония, Молдова и др.) законодательно закрепить возможность выдвижения гражданином своей кандидатуры и регистрации его кандидатом в депутаты по единому избирательному округу при выполнении установленных законом условий, включения его в избирательный бюллетень наравне со списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, и признания его избранным в случае получения им определенного законом числа голосов избирателей.

Вместе с тем, участие независимых кандидатов в выборах по спискам создает и определенную проблему: поскольку такому кандидату не может быть предоставлено более одного мандата, то в случае получения им большой доли голосов значительная часть этих голосов «пропадает» и нарушается принцип пропорциональности ^{[15, с. 56-63; 17, с. 68-72]}. 

Другие исследователи предлагают установить в Федеральном законе № 67-ФЗ не право избирательного объединения включать или не включать в списки кандидатов граждан, не состоящих в рядах данного объединения, а  обязанность делать это ^{[18, c. 16-26]}.

В ряде европейских стран пропорциональная избирательная система на муниципальном уровне сочетается с иными положениями, направленными на реальное обеспечение пассивного избирательного права граждан. Например, правом выдвижения списков кандидатов обладают не только общенациональные политические партии; партийное законодательство не содержит ограничений, характерных для российского Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее – Федеральный закон № 95-ФЗ) ^{[17, c. 68 – 72]}. 

Сравнительный анализ норм избирательного законодательства субъектов РФ, в которых допускается проведение выборов депутатов представительных органов местного самоуправления по пропорциональной избирательной системе (в частности, Закона города Москвы от 06.07.2005 № 38 «Избирательный кодекс города Москвы», Закона Челябинской области от 29.06.2006 № 36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области», Кодекса Республики Башкортостан о выборах от 06.12.2006 № 380-з, Закона Иркутской области от 11.11.2011 № 116-ОЗ «О муниципальных выборах в Иркутской области», Закона Ленинградской области от 15.03.2012  № 20-оз «О муниципальных выборах в Ленинградской области»), установленных во исполнение п. 3.1 ст. 32 Федерального закона № 67-ФЗ, позволяет выявить следующие гарантии реализации права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительного органа муниципального образования при проведении выборов исключительно с применением пропорциональной избирательной системы.

В большинстве регионов в качестве подобной гарантии дублируется с некоторыми различиями и дополнениями положение ч. 5 ст. 25 Федерального закона № 95-ФЗ. Нормы п. 3.1 ст. 32 Федерального закона № 67-ФЗ и ч. 5 ст. 25 Федерального закона № 95-ФЗ внесены в указанные законы одновременно одним и тем же Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». Это доказывает, что заранее предполагалось применение данных норм во взаимосвязи с тем, чтобы реализация предписания п. 3.1 ст. 32 Федерального закона № 67-ФЗ в законах субъектов РФ осуществлялась по аналогии с нормами ч. 5 ст. 25 Федерального закона № 95-ФЗ ^{[12, c. 33 – 41]} . 

Так, подавляющей частью законов субъектов РФ (Карачаево-Черкесской, Чеченской республик, республик Татарстан, Ингушетия, Брянской, Калининградской, Курганской, Сахалинской, Свердловской, Челябинской областей, Красноярского, Ставропольского краев, Чукотского автономного округа)  устанавливаются  следующие положения либо отдельные этапы  (Республика Крым, Краснодарский, Приморский края, город Севастополь, Астраханская, Кемеровская, Кировская, Ульяновская области) приведенного порядка.

Каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом избирательного объединения, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, а в случае досрочных выборов не позднее чем через три дня со дня официального опубликования решения о назначении досрочных выборов вышеназванных депутатов, вправе обратиться в структурное подразделение (иной орган, предусмотренный уставом политической партии) или региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией.

В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии (при наличии в субъекте РФ регионального отделения политической партии указанные десять членов политической партии должны состоять в данном региональном отделении) она должна быть рассмотрена на общем собрании соответствующего структурного подразделения (либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии) или конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах.

Кандидатура, поддержанная общим собранием соответствующего структурного подразделения (либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии), подлежит рассмотрению на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопроса о выдвижении списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в список кандидатов.

Кандидатура, поддержанная конференцией (общим собранием) регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в список кандидатов.

Отсутствие вышеуказанных обращений граждан не препятствует принятию политической партией по собственной инициативе и в соответствии с ее уставом решения о включении гражданина РФ, не являющегося членом данной или иной политической партии, в выдвигаемый ею список кандидатов при наличии письменного заявления этого гражданина о согласии баллотироваться в составе списка кандидатов.

В законодательных актах Республики Северная Осетия – Алания, Кабардино-Балкарской Республики, Краснодарского, Хабаровского краев, Архангельской, Ивановской, Калужской, Омской, Псковской, Рязанской, Смоленской областей не содержится гарантия, предусматривающая возможность избирательного объединения включать в выдвигаемый им список кандидатов граждан, не являющихся его членами, при отсутствии соответствующих обращений указанных граждан, что приводит к ограничению избирательных прав граждан.

При этом в законе Волгоградской области вместо указанной выше гарантии выявлена норма, согласно которой отсутствие обращения общественного объединения или его соответствующего структурного подразделения с предложением о включении кандидатур в список кандидатов по единому избирательному округу не препятствует выдвижению избирательным объединением списка кандидатов по единому избирательному округу, а также включению в этот список членов общественных объединений, не являющихся политическими партиями.

В отдельных регионах указывается иной срок, в течение которого гражданин вправе обратить в политическую партию с предложением включить его в список кандидатов (после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов, но не позднее чем за 66 дней до дня голосования (Тульская область); не позднее чем через пять дней после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов (Республика Алтай, Краснодарский, Хабаровский края, Кемеровская, Ленинградская, Новгородская области); после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов (Ямало-Ненецкий автономный округ); до принятия решения о выдвижении муниципального списка кандидатов органом политической партии, уполномоченным принимать решение о выдвижении муниципального списка кандидатов (Иркутская область)).

В законодательных актах республик Дагестан, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Саха (Якутия), Архангельской, Костромской, Псковской, Тверской областей подобный срок не установлен вообще, что, принимая во внимание отсутствие такого срока в федеральном законодательстве, несомненно, является пробелом в праве и влечет правовую неопределенность.

В Республиках Марий Эл, Саха (Якутия), Хабаровском крае, Архангельской, Астраханской, Волгоградской, Ивановской, Калужской областях, Ненецком автономном округе дополнительно предусматривается, что политическая партия/избирательное объединение вправе включать в список кандидатов/ выдвигать в качестве кандидатов лиц, не являющихся членами политической партии/ избирательного объединения.

В законах Кабардино-Балкарской Республики, Краснодарского края, Белгородской, Брянской, Ульяновской областей указывается, что данные лица могут составлять не более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в единый список кандидатов (п. 14 ст. 35 Федерального закона № 67-ФЗ).

В республиках Алтай, Саха (Якутия), Татарстан, Краснодарском крае, Брянской, Волгоградской, Калининградской, Калужской, Кемеровской, Костромской, Ленинградской, Ульяновской областях, Ненецком автономном округе подчеркивается, что политическая партия не вправе включать в единый список кандидатов лиц, являющихся членами иных политических партий.

В законодательных актах республик Дагестан, Марий Эл, Татарстан, Алтайского края, Воронежской области установлено, что нарушение избирательным объединением требований об обязательном рассмотрении обращения гражданина, не являющегося его членом, о включении его в список кандидатов, выдвигаемый этим избирательным объединением, влечет за собой ответственность в соответствии с Федеральным законом № 95-ФЗ.

В законе Тульской области установлена форма предложения о включении в список кандидатов. При этом указанное предложение должно быть представлено вместе с приложением, содержащим подписи членов политической партии в поддержку включения гражданина в список кандидатов, по установленной форме.

В отдельных субъектах РФ предусмотрено, что в случае выдвижения списка кандидатов иным избирательным объединением, за исключением политической партии – общественным объединением, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов или на более высоком уровне, – соблюдение гарантий реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами названного избирательного объединения или иного избирательного объединения, осуществляется в порядке, установленном для включения политической партией в выдвигаемый ей список кандидатов граждан, не являющихся членами данной политической партии (Карачаево-Черкесская Республика), либо иное общественное объединение рассматривает кандидатуру гражданина на общем собрании при решении вопроса о выдвижении списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в список кандидатов (Томская область, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Вместе с тем, указанное положение вызывает сомнение. Данная норма применяется только при проведении муниципальных выборов по пропорциональной избирательной системе. При этом п. 25 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ не предусматривает права иных общественных объединений, не являющихся политическими партиями, напрямую выдвигать списки кандидатов при проведении выборов по единому избирательному округу.

В этой связи указанное положение может быть применено только в одном случае. Гражданин обращается в общественное объединение, не являющееся политической партией, с предложением включить его в предусмотренном выше порядке в список кандидатов, выдвигаемый этим общественным объединением. В свою очередь общественное объединение, его структурное подразделение в соответствии с ч. 5.1 ст. 25 Федерального закона № 95-ФЗ  обращается к выдвигающим список кандидатов политической партии, ее региональному отделению или иному структурному подразделению, с предложением о включении кандидатур (в том числе указанного гражданина, не являющегося членом общественного объединения) в этот список.

В законах ряда регионов выявлено несоответствие федеральному законодательству.

Так, в нарушение п. 5 ст. 25 Федерального закона № 95-ФЗ устанавливается, что кандидатура гражданина, не являющегося членом политической партии и обратившегося с предложением включить его в список кандидатов, выдвигаемый политической партией, перед рассмотрением на конференции (общем собрании) регионального либо иного структурного подразделения политической партии должна быть поддержана не менее чем пятью членами политической партии (Алтайский край, Магаданская, Московская  области, Ненецкий автономный округ).

Вместе с тем, федеральным законодательством предусмотрено требование о поддержке такой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии.

Кроме того, в законах Кабардино-Балкарской Республики, Костромской области, Ненецкого автономного округа отсутствует норма о предоставлении гражданам РФ, не являющимся членами избирательных объединений, права обратиться в избирательные объединения с заявлением о включении их в выдвигаемый указанным избирательным объединением список кандидатов исключительно при проведении выборов по пропорциональной избирательной системе.

Более того, в законах отдельных субъектах РФ гарантии, предусмотренные п. 3.1 ст. 32 Федерального закона № 67-ФЗ, или отсутствуют вообще, или не позволяют гражданам в полной мере реализовать свое пассивное избирательное право, несмотря на то, что указанными законодательными актами закрепляется возможность проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по пропорциональной избирательной системе.

Например, в ряде субъектов РФ предусмотрены лишь нормы о возможности включения избирательными объединениями граждан, не являющихся их членами, в выдвигаемые ими списки кандидатов по инициативе общественных объединений (их структурных подразделений), не являющихся политическими партиями (республики Башкортостан, Бурятия, Карелия, Мордовия, Тыва, Хакасия, Удмуртская Республика, Липецкая, Мурманская, Пензенская, Тамбовская области) или в дополнение к указанным положениям (или вместо них) установлена норма, согласно которой избирательное объединение вправе выдвигать кандидатами (или в составе списка кандидатов) лиц, не являющихся членами данного или иного избирательного объединения (либо без указания случаев и порядка применения соответствующего права, а также избирательных систем, при использовании которых подобное право применимо (город Москва, Самарская область), либо с возможностью ее применения как при проведении выборов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, так и при проведении выборов по единому избирательному округу (Амурская, Новосибирская, Тюменская области, Забайкальский край)).

Таким образом, как отмечает ряд исследователей ^{[15, с. 56-63; 12, c. 33-41; 14, с. 33-58]}, на уровне федерального закона реализация права беспартийных граждан быть избранными в представительные органы муниципальных образований при применении на выборах в указанные органы исключительно пропорциональной избирательной системы поставлена в зависимость от волеизъявления политической партии или ее структурного подразделения, что не обеспечивает реализацию предусмотренного Конституцией РФ непосредственного права граждан быть избранными в органы местного самоуправления.

Кроме того, установление самих гарантий реализации указанного права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, отнесено федеральным законодательством к полномочиям субъектов РФ.

При этом изучение законов субъектов РФ позволило вывить, что в ряде субъектов РФ данные гарантии определены не в полном объеме, в частности, имеются пробелы в правовом регулировании порядка подачи соответствующих обращений граждан, их рассмотрения избирательными объединениями; в отдельных регионах установленные правила не соответствуют нормам федерального законодательства, а в некоторых субъектах РФ гарантии реализация права беспартийных граждан быть избранными в представительные органы муниципального образования при применении на выборах в указанные органы исключительно пропорциональной избирательной системы не установлены вообще. Данное обстоятельство приводит к неравенству избирательных прав граждан и их гарантий в зависимости от места проживания на территории РФ, что противоречит части 2 статьи 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В этой связи, анализ взаимосвязанных положений федерального законодательства и законов субъектов РФ дает основания сделать вывод, что в целях обеспечения реальных гарантий непосредственной реализации конституционного права быть избранными в органы местного самоуправления гражданам, не являющимся членами политических партий, при применении пропорциональной избирательной системы необходимо законодательно предусмотреть не право политической партии, а ее обязанность включать в выдвигаемые политической партией списки кандидатов граждан, не являющихся ее членами, с установлением определенного предельного количества подобных граждан в списках кандидатов.

Более того, данные гарантии следует в едином виде предусмотреть в федеральном законе, а не передавать соответствующие полномочия субъектам РФ, что будет в полной мере отвечать ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (а не законом субъекта РФ) и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.