Инвестиционная политика в странах БРИКС (на примере ЮАР)

Ахмадова Марьям Абдурахмановна кандидат юридических наук Главный специалист, Главное контрольное управление города Москвы 119607, Россия, г. Москва, ул. Мичуринский Проспект, 29/3, кв. 17 Akhmadova Maryam Abdurakhmanovna PhD in Law Chief Specialist, Main Control Directorate of Moscow 119607, Russia, g. Moscow, ul. Michurinskii Prospekt, 29/3, kv. 17 4ernijkvadrat95@gmail.com Другие публикации этого автора

В связи свозрастающей потребностью в сырьевых ресурсах интерес к Африке в целом, и к ЮАР в частности в международных делах значительно возрастает. Из-за своего природно-ресурсного потенциала африканский регион давно стал ареной острой геополитической борьбы, однако в последние десятилетия внерегиональные игроки, традиционно оказывающие влияние на страны Африки (бывшие метрополии и США), постепенно уступают место таким странам как Китай, Индия, в меньшей степени Россия и пр. Данная тенденция ускорилась с присоединением ЮАР к БРИКС, поскольку благодаря этому значительно возросла экономическая вовлеченность этих стран.

Площадь ЮАР составляет только 4 % африканского материка, безусловным преимуществом этой территории является исключительное богатство природными ресурсами (80% мировых запасов марганцевых руд, 68% мировых запасов хрома, 56% мировых запасов металлов платиновой группы, 35% запасов золота и ванадия и пр.), стоимость которых по оценке «Citigroup» составляет 2,5 трлн дол. США. В целом по своему экономическому весу на континенте, несмотря на определённые трудности (высокий уровень безработицы – 24,3 % по данным 2015 г. ^[23]; инфляция – 5,8%), ЮАР остается вне конкуренции и сохраняет свое значение в качестве «ворот в Африку», обеспечивая иностранным инвесторам доступ к перспективным рынкам сбыта в других странах африканского региона.

Для того чтобы как многие развивающиеся страны не оказаться в «сырьевой ловушке» стратегическим направлением развития ЮАР стало переход экономики на инновационный путь развития неразрывно связанный с индустриализацией, начало которой было положено еще в 1867 г., когда компания, приступившая к освоению крупнейшего месторождения алмазов в стране, столкнулась с многочисленными проблемами ^[4].

В настоящее время политика в сфере инноваций ЮАР развивается в русле Десятилетнего плана развития науки и ее материально-кадровой базы на 2008-2018 гг. «Инновационный путь к экономике знаний» ^[19]. При этом для достижения, установленных в этом документе целей, а также для поддержки промышленного производства осуществляется поэтапное улучшение инвестиционного климата страны для увеличения притока иностранных инвестиций, являющихся основой экономического роста, в том числе посредством реформирования национального законодательства и пр. Вместе с тем для мер, реализуемых правительством ЮАР в последние годы, характерны протекционистские настроения, которые мы далее рассмотрим подробно.

Количественные показатели товарооборота с партнерами по БРИКС у ЮАР на сегодня являются наименьшими, но с региональной точки зрения, то есть в масштабах Африки, они рассматриваются как значительные. При этом за последние годы в условиях санкций товарооборот между ЮАР и Россией стремительно вырос, хотя доля этих государств во взаимном товарообороте также остается незначительной. Активное развитие сотрудничества с ЮАР как нельзя лучше вписывается в формат, предусмотренный Концепцией внешней политики России,^[8] согласно которой развитие торгово-экономического и культурного сотрудничества с африканскими государствами на двусторонней и многосторонней основе входит в число приоритетов международной деятельности России.

Вместе с тем, следует отметить, что существует ряд проблем, которые в некоторой степени препятствуют установлению эффективных торговых отношений. Так, например, 26 апреля 2017 г. Высокий суд провинции Западный Кейп ЮАР признал незаконным соглашение, заключенное в 2014 г. между Министерством энергетики ЮАР (Department of Energy) и российской государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» о развитии атомного энергопромышленного комплекса ЮАР, предусматривающее возведение 8 атомных реакторов по российской технологии, обучение южноафриканских специалистов в российских вузах, а также сотрудничество в области ядерной медицины. Суд своим решением аннулировал также соглашение с США и Южной Кореей, ссылаясь как в деле против «Расатом» на нарушение организаторами тендера на возведение АЭС принципа информационной открытости и обеспечения равенстваправ участников ^[13]. Правительство ЮАР заявила об отсутствии претензий к своим подрядчикам из указанных стран и приступила к разработке новых соглашений с учетом допущенных ранее нарушений, отраженных в решениях суда. Представляется, что возникшие проблемы не должны становиться приговором для развития торгово-экономических отношений с ЮАР, в свою очередь в целях их урегулирование целесообразным будет использовать потенциал БРИКС.

Как и следовало ожидать, анализ динамики потока ПИИ между ЮАР и Россией демонстрирует, что интересы отечественных инвесторов в ЮАР в основном сосредоточены в добывающих и перерабатывающих отраслях экономики страны. Так, например, российская транснациональная компания «Ренова», которая управляет активами в металлургической, нефтяной энергетической и строительной отраслях и пр., инвестировала в 2005 году в развитие южноафриканского марганцевого бизнеса около 400 млн. долл. США. В свою очередь в числе южноафриканских компаний, осуществляющих хозяйственную деятельность в России можно выделить пивоваренные заводы «SABMiller» в Калуге, Ульяновске и Владивостоке, «Mondi» в целлюлозно-бумажной промышленности в Сыктывкаре, «Naspers» в информационных технологиях и пр.

Несмотря на то, что в общей сложности Россия занимает 12 место по числу инвестиционных проектов в ЮАР^[10], бесспорным лидером по внешнеторговой активности, как в рамках всего африканского континента, так и в отношениях с ЮАР является Китай: в экономику ЮАР поступает более 25 % от общей суммы ПИИ Китая в африканские страны. На сегодняшний день Китай в Африке действует столь же масштабно, как действовал там СССР в пике своей работы ^[9], о чем свидетельствует количество функционирующих там китайских предприятий (более 2000).

Присоединение ЮАР к БРИКС открывает для России широкие возможности для реализации различных инвестиционных проектов в этой стране, однако такое усиление экономической вовлеченности не представляется возможным без соответствующего изучения инвестиционной политики ЮАР, что и станет предметом исследования авторов. После падения в 1990-х годах режима апартеида ЮАР активно проводила либерализацию инвестиционной политики в целях стимулирования притока иностранных инвестиций в экономику страны. Известно, что основным элементом установления благоприятного инвестиционного климата выступает фактор правовой среды, посредством которого государство определяет, на каких условиях на его территории иностранный инвестор может осуществлять инвестиционную деятельность. Применительно к законодательным основам отметим, что правовая система ЮАР характеризуется действием смешанной (гибридной) правовой системы, поскольку она унаследовала подходы континентальной правовой семьи, в частности, в отношении института права собственности^[2], и англо-саксонской правовой семьи – в отношении форм ведения хозяйственной деятельности ^[1,3,11].

Так, в числе действующих нормативно-правовых актов ЮАР, осуществляющих правовое регулирование деятельности иностранных инвесторов, можно отметить следующие: Закон о компаниях 2008 г. (CompanyLaw), Закон о фирменных наименованиях 1960 г. (Business Names Act), Закон о закрытых корпорациях 1984 г. (Close Corporations Act), Закон о защите инвестиций (ProtectionofInvestmentAct, 2015), Закон о добыче алмазов 1986 г. (DiamondAct, 1986), Закон о рациональном использовании энергии и минеральных ресурсов 1994 г. (MineralandEnergyLawsRationalizationAct, 1994), Закон о разработке месторождений минерально-сырьевых ресурсов 2002 г. (MineralandPetroleumResourcesDevelopmentAct, 2002), Закон о конкуренции 1998 г. (Competition Act,1998), Закон о налогах 1962 г. (Income Tax Act, 1962), Закон об НДС 1991 г. (Value-Added Tax Act, 1991) и пр.

Что касается государственного регулирования иностранного инвестирования, то после либерализации внешнеторговой политики практически все отрасли экономики открыты для иностранного инвестора, однако некоторые ограничения сохраняются при инвестировании в стратегические отрасли экономики (напр., горнодобывающий, банковский, страховой, энергетический сектор и пр.). Ограничение выражается в необходимости получения специального государственного разрешения в виде лицензии, выдаваемое профильным министерством после проверки заявки от инвестора на предмет защиты национальных интересов. В целом такая тенденция коррелирует с аналогичными критериями допуска иностранных инвестиций, используемых в некоторых странах БРИКС, в том числе в России ^[5,7].

Рассмотрим подробнее вопросы, связанные с особенностями допуска предприятий с иностранными инвестициями к разработке месторождений минеральных ресурсов, которые урегулированы Законом о разработке месторождений полезных ископаемых 2002 г. (MineralandPetroleumResourcesDevelopmentAct, 2002) ^[17].Так, согласно положениям данного закона административная процедура, связанная с получением лицензии на разработку месторождений полезных ископаемых, включает в себя следующие этапы: 1) все заинтересованные лица подают заявки региональному менеджеру, который назначается по каждому региону в стране, руководителем Министерства минеральных ресурсов ЮАР (Ministry of Mineral Resources); 2) в течение 14 дней со дня получения заявки региональный менеджер принимает меры по опубликованию в специальных изданиях данной информации в целях установления заинтересованных лиц, чьи права могут быть нарушены вследствие одобрения той или иной заявки. В случае выявления таких лиц их письменные жалобы рассматриваются Комитетом по развитию и охране окружающей среде (Development and Environmental Committee), и, если жалоба не будет признана обоснованной, заявителю выдается лицензия на разработку месторождений полезных ископаемых в определенном районе.

По мнению иностранных инвесторов, главным недостатком Закона о разработке месторождений полезных ископаемых 2002 г. является то, что если заявка на получение лицензии в горнодобывающей отрасли подается одновременно иностранной компанией и «исторически обездоленными лицами», то предпочтение всегда отдается последним (ст. 10). Справедливым будет отметить, что аналогичный подход законодателя нашел отражение и в ряде других правовых актов, например, в Законе о добыче алмазов 1986 г., Законе о рациональном использовании энергии и минеральных ресурсов 1994 г. и пр.

Установление подобных преференций по отношению к «исторически обездоленным лицам» является следствием господствующей в стране «Политики экономического усиления черного населения» (Broad-BasedBlackEconomicEmpowerment), принятой в 2003 г. (далее – Положение о B-BBEE-2003) для преодоления негативных последствий режима апартеида. Согласно Положению о B-BBEE-2003 доля занятых на руководящих постах представителей черного населения должна быть значительно увеличена, а равенство при приеме на работу должно достигаться за счет резервирования рабочих мест для граждан данной категории. Так, доля черного и цветного населения от общего числа сотрудников предприятия должна составлять не менее 80%. Принимая во внимание тот факт, что среди темнокожего населения очень маленький процент имеет высшее образование ^[14], соблюдения данного требования представляется крайне сложным.

Кроме того, в соответствии с действующим законодательством, для получения различных льгот от государства иностранным компаниям, не инкорпорированным в установленном порядке, необходимо, во-первых, выделять до 30% денежных средств от суммы любой сделки на инвестиционные проекты, направленные на поддержку граждан, которые прежде подвергались дискриминации. Во-вторых, таким компаниям надо оформить протокол о намерениях, а также подписать соглашение об обязательном партнерстве с черным бизнесом ^[12].

Политика «позитивной дискриминации» также предопределила содержание Закона о конкуренции 1998 г. ^[15], в соответствии с которым сделки слияния и поглощения компаний в ЮАР (за исключением финансового сектора экономики) могут осуществляться строго с одобрения Комиссии по защите конкуренции (CompetitionCommission), которая проверяет сделки на предмет их соответствия национальным интересам ^[6]. Вместе с тем действующее законодательство не содержит легального определения понятия «национальные интересы», что можно было бы компенсировать детальной подзаконной проработкой его содержания как в некоторых зарубежных странах, однако выявить такой подход законодателя в ЮАР не удалось. В свою очередь, отсутствие легального определения наделяет членов Комиссии широкими полномочиями, а это представляет собой определенный политический риск, поскольку вмешательство государственных структур может носить дискриминационный характер по отношению к иностранным инвесторам.

ЮАР обладает большим природно-ресурсным потенциалом, однако для обеспечения экономического роста государства необходима поддержка промышленного производства, которая реализуется через промышленную политику. Промышленная политика ЮАР представляет собой совокупность экономических, политических и организационных мероприятий, отраженных в ежегодно издаваемом Плане действий по реализации промышленной политики «IPAP» (2016/17 - 2018/19) ^[20].

Анализ положений Плана действий по реализации промышленной политики за последние годы позволяет установить, что правительство ЮАР проводит реформирование фискальной политики в области тарифного и налогового законодательства для стимулирования притока прямых иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. В первую очередь это касается производств, находящихся в пределах территориальных границ особых экономических зон, которые способствуют индустриализации и модернизации промышленного производства, развитию регионов и созданию новых рабочих мест. Особую популярность этот инструмент государственно-частного партнерства приобрел после учреждения в 2013 г. Специального фонда СЭЗ (Special Economic Zone Fund), основной целью которого стало долгосрочное инвестирование в экспортно-ориентированные производства с высокой добавленной стоимостью, а также во взаимосвязанную прилегающую инфраструктуру ^[21].

Новый подход к планированию и развитию специальных экономических зон в ЮАР был заложен Законом о СЭЗ 2014 г. (Special Economic Zones Act, 2014) ^[22]. В соответствии с данным законом в стране могут создаваться СЭЗ 4-х типов, а именно: промышленно-производственная зона (Industrial Development Zone), зона свободной торговли (Free Trade Zone), зона одной отрасли (Sector Development Zone) и свободный порт (Free Port). Преференциальный режим для предпринимателей, осуществляющих коммерческую деятельность на территории данных СЭЗ, выражается в действии упрощенной таможенной процедуры, принципа «одного окна» при получении различных согласований и разрешений, а также в предоставлении компаниям ряда налоговых льгот, а именно:

· сокращение корпоративного налога на прибыль компании-резидентов с 28,8 % до 15 %;

· ускоренные темпы амортизации основных средств в течение 10 лет;

· уменьшение размера подоходного налога зависимости от типа СЭЗ, который на сегодняшний день в стране составляет 41 % и пр.

Кроме того, нашего внимания заслуживает Региональная стратегия развития (Regional Industrial Development Strategy - RIDS), разработанная Министерством торговли и промышленностиЮАР (DepartmentofTradeandIndustry), для обеспечения равномерного развития всех провинций страны с применением потенциала, вытекающего из их особенностей. Прежде всего, отметим, что вся территория ЮАР разделена на 9 провинций, которые характеризуются различной степенью экономического развития, обусловленного не пропорциональным распределением в стране минеральных ресурсов и материально-технической базы соответственно. Так, например, экономический рост провинции «Northern Cape» почти в 2 раза отстает от провинции «Gauteng» и пр.

В соответствии с положениями «RIDS» в целях устранения подобных региональных диспропорций и развития соответствующих отраслей промышленности во всех провинциях были созданы Агентства по поощрению инвестиций (Provincial Investment Promotion Agencies - PIPAs), которые согласовывают работу с политикой Департамента торговли и промышленности ЮАР. В функции таких агентств, как правило, входит привлечение и продвижение прямых инвестиций, содействие развитию местного экспортного потенциала, обеспечение взаимосвязи местного бизнеса с государственными структурами и пр.

Анализ инвестиционного климата страны позволяет нам, с одной стороны, установить его привлекательные стороны, а с другой, - выявить инвестиционные риски, обусловленные различными факторами политического и экономического характера. Так, проведенный краткий обзор государственных мер по созданию благоприятных условий для инвесторов создал предпосылки для того, чтобы остановиться на некоторых факторах, которые негативно отражаются как на динамике и структуре иностранных инвестиций, так и на инвестиционном климате страны в целом.

В первую очередь здесь следует отметить принятие Закона о защите инвестиций 23 декабря 2015 г. (ProtectionofInvestmentAct, 2015) ^[18]. Впоследствии этот закон бизнес-сообществом был признан «некомфортным» для иностранных инвесторов, поскольку согласно его положениям, меняется подход страны к сформированному в рамках двустороннего сотрудничества, начиная с середины 1990-х годов, порядку защиты иностранных инвестиций.

Принятие проекта «Закона о защите инвестиций» лоббировалось членами партии черного большинства - Африканский национальный конгресс (АНК). По мнению правящей в стране партии, сложившаяся практика международно-правового регулирования иностранных инвестиций на двустороннем уровне наделяет иностранных инвесторов возможностями вмешиваться во внутренние дела ЮАР, что может приводить к неблагоприятным для национальной экономики последствиям. В этой связи денонсирование действующих ДИД полностью отвечает национальным интересам и соответствует проводимой в стране политике экономического усиления черного населения.

Действие нового закона распространяется как на отечественных, так и на иностранных инвесторов, а ДИД, где договаривающейся стороной является ЮАР, аннулируются в пределах установленных Правительством сроков. Вследствие отказа от ДИД иностранные инвесторы, во-первых, значительно ограничиваются в правовых средствах защиты своих прав, поскольку лишаются возможности рассмотрения инвестиционных споров категории «инвестор-государство» в рамках арбитражного разбирательства, как международного, так и государственного. Во-вторых, очевидным недостатком этого закона является отказ от формулы Халла, в соответствии с которой экспроприация иностранной собственности всегда сопровождалась выплатой «быстрой, адекватной, эффективной компенсации», в то время как все двусторонние договора ЮАР ее воспроизводили ^[16].

Кроме того, режим участия иностранных инвесторов в некоторых секторах экономики может существенно измениться в случае принятия некоторых поправок к действующим законодательным актам, а именно поправок:

1) к Закону о разработке месторождений минерально-сырьевых ресурсов 2002 г., которые увеличивают минимальную долю участия государства в разработке месторождений природных ископаемых, а также расширяют полномочия Министра природных ресурсов в части установления им размера доли добываемого сырья, предназначенного для переработки внутри страны;

2) к Закону о частной охранной деятельности 2001 г., которые ограничат участие иностранного капитала в доле частных охранных предприятиях (до 49 %);

3) к Закону об экспроприации 1975 г., которые направлены на расширение оснований для принудительного изъятия государством земельных участков в общественных интересах или для нужд государства. Включение новых положений в текст данного закона позволит государству экспроприировать земли у белых собственников с выплатой компенсации для последующей передачи их черному населению, тем самым права коренного населения, как представляют лоббисты, будут восстановлены.

В целом стоит отметить, что в такой ситуации инвесторы в ЮАР крайне обеспокоены возможной национализацией горнодобывающей промышленности. Отсутствие уверенности в стабильности экономической политики страны у инвесторов является ключевым фактором, который и впредь будет сдерживать приток иностранных инвестиций в экономику страны. В этой связи президент британской горнодобывающей компании «Anglo American» Синтия Кэролл заявила, что из-за опасений национализации иностранные компании перестали осуществлять долгосрочные инвестиции в данный сектор экономики. Обоснованность подобных опасений инвесторов можно проиллюстрировать событиями 2000-х годов, когда лидер молодежного крыла «АНК» активно призывал правительство страны национализировать горнорудные производства страны. И, несмотря на то, что президент Дж. Зума во время официального визита в Великобританию в 2011 г. уверил инвесторов в том, что национализация какого-либо сектора экономики правительством не рассматривается, данный вопрос остается предметом острых дискуссий в обществе.

Изложенное позволяет выводы о том, что в целях стимулирования притока инвестиций в экономику страны, начиная с 1990-х годов, правительство ЮАР проводила либерализацию инвестиционной политики страны посредством допуска иностранных инвестиций практически во все сектора экономики, создания свободных экономических зон с преференциальным налоговым режимом для предпринимателей, развития механизма двустороннего сотрудничества со странами-партнерами и пр.

Вместе с тем, перечисленные преимущества, свидетельствующие об установлении благоприятного инвестиционного климата в ЮАР, постепенно нивелируются вследствие, во-первых, реформирования национального законодательства (напр., Закон о защите инвестиций 23 декабря 2015), во-вторых, денонсирования ДИД, что ограничивает иностранных инвесторов в правовых средствах защиты своих прав, и, наконец, в-третьих, установления в стране широких преференций по отношению к «исторически обездоленным лицам».

В целом, можно заключить, что для мер, реализуемых правительством ЮАР в последние годы, характерны протекционистские настроения, обусловленные стремлением сохранить свой экономический суверенитет и преодолеть последствия режима апартеида.