Особенности реорганизации органов общей полиции в Сибири во второй половине XIX в.

В дореформенной России государственное администрирование как деятельность специальных органов исполнительной власти не была отделена от правоохранительной, полицейской деятельности, существовало прочное единство и даже слияние исполнительных и полицейских органов. В нормативно-правовых актах и правоприменительной практике XIX в. для обозначения полицейских органов, кроме политической полиции, употреблялся термин "общая полиция". Под общей полицией понималась почти вся совокупность местных государственных учреждений и органов, деятельность которых была направлена как на противодействие преступности в широком смысле этого слова и борьбу со всем, что нарушало общественный порядок и посягало на личную и имущественную безопасность подданных, так и на саму организацию местного управления. Полиция была создана как универсальный инструмент, с помощью которого должны были разрешаться любые социально-экономические и политические проблемы, вставшие перед коронной властью.

Органы общей полиции Сибири накануне реформ 60 – 70 гг. XIX в. имели определенные организационно-правовые особенности, отличавшие их от полицейских органов центральных губерний империи. Так, в сибирском регионе в 1822 г. впервые появился институт отдельных земских заседателей, предшествующий появлению в империи становых приставов, окружных начальников, полномочия которых распространялись на весь округ и поэтому напоминали полномочия уездных исправников по полицейской реформе 1862 г., вместо десятских и сотских в сельской местности до конца XIX в. полицейские полномочия выполняли десятники. В Сибири, вплоть до 1871 г., для несения полицейской службы широко использовались городовые казаки ^{[1, № 29.125]}. Кроме того, органы общей полиции в регионе, в лице городских полицейских управ, земских судов, губернаторов и губернских правлений, были под двойным контролем и подчинением по вертикали – с одной стороны Министерства внутренних дел, - с другой не входящих в систему МВД сибирских генерал-губернаторов ^{[2, c. 156]}.

В 1862 г. были приняты и вступили в силу «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний по Общему Учреждению управляемых», которые изменили структуру и полномочия органов полиции в центральных губерниях Российской империи ^{[3, № 39087]}. Положения «Временных правил» 1862 г. нашли закрепление в городской 1870 г., земской и судебной 1864 г. реформах. Полицейская реформа освободила органы общей полиции в центральных губерниях России от судебно-следственных и административно-хозяйственных полномочий. В результате осуществленной модернизации роль полиции в местном региональном управлении была существенно сужена. Полицейская функция, тождественная в дореформенный период общей функции управления, начала приобретать самостоятельную форму реализации правоохранительной функции государственной власти. Органы МВД в губерниях управляемых по «Общему Учреждению» стали выполнять свою основную функцию - обеспечение правопорядка.

При осуществлении реформ 60 – 70 гг. XIX в. на сибирский регион империи не были распространены положения судебной и земской реформы 1864 г. «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний по Общему Учреждению управляемых» 1862 г. также не были распространены на сибирскую окраину и только через пять лет, в 1867 г., некоторые положения «Временных правил» получили воплощение в сибирском крае. 12 июня 1867 г. было принято, по представлению МВД, Мнение Государственного совета "О преобразовании полиции в Сибири." ^{[4, № 44681]} В соответствии с ним, в сибирских генерал-губернаторствах упразднялись городские полицейские управы, земские суды, а также должности окружных начальников. Вместо них создавались окружные полицейские управления.

Мнение Государственного совета "О преобразовании полиции в Сибири" объединило городские и сельские органы МВД в единую окружную полицию, находившуюся под руководством окружных исправников. Окружным исправникам подчинялись полицейские чины в городах и селах, расположенных в округах, кроме губернских и приравненных к ним городских центров, где были созданы городские полицейские управления во главе с полицмейстерами. Должности окружных начальников, земских исправников и городничих были упразднены ^{[4, № 44681]}. Объединение городской и сельской полиции устранило разобщенность местных полицейских органов МВД, повысило оперативность в их деятельности.

Централизация органов МВД на местах дала весьма широкие властные полномочия окружным исправникам. Власть исправника теперь охватывала весь округ. Первоначально в каждом округе региона под началом исправника работали совещательные исполнительно-распорядительные органы из уездных чиновников в виде комитетов и присутствий. Новая организация окружной полиции переплеталась с дореформенными институтами: коллегиальными комитетами, отдельными заседателями и волостными органами, которые считались опорой органов МВД в их деятельности. Вместе с тем, поскольку за органами полиции остались только полицейско-распорядительные и исполнительные полномочия, не требующие обсуждения в коллегиальном порядке, в дальнейшем коллегиальные принципы полицейской службы на окружном уровне были отменены.

Согласно Мнению Государственного совета были упразднены Омское, Тюменское, Ишимское, Тарское, Каинское, Березовское, Енисейское и Минусинское общие окружные управления. В Тобольске, Омске, Томске, Колывани, Иркутске, Чите, Красноярске, Якутске и Троицкосавске сохранилась отдельная городская полиция. Во всех остальных округах городская полиция и земские суды объединились в окружные полицейские управления. В западносибирском генерал-губернаторстве было учреждено также Сургутское окружное полицейское управление с непосредственным подчинением Тобольскому губернскому правлению. В Бийском округе было создано полицейское отделение, функционирующее на основании «Сибирского учреждения для управления кочевыми инородцами» ^{[4, № 44681]}.

Полицейская служба стала базироваться и функционировать на конкретных принципах. Важнейшим принципом полицейской деятельности службы стал централизм, установление соподчиненности служащих высшего, среднего и низшего звеньев. Другим главным организационным принципом стало определение полномочий сотрудников полиции, прав и обязанностей полицейских. Регламенты, уставы и иные нормативные акты стали содержать конкретную характеристику соответствующих должностей и устанавливали статус полицейских чиновников, круг их обязанностей и требования к ним. Органы полиции в регионе превратились в достаточно сбалансированный и разветвленный аппарат.

Законом 1867 г. был установлен достаточно небольшой штатный состав полицейских чиновников для генерал-губернаторств Сибири. Он предусматривал для современных территорий Дальнего Востока, Сибири и Северного Казахстана всего 463 чиновника (офицера) полиции. В западносибирском генерал-губернаторстве предполагалось иметь 67 полицейских чиновников в губернских и приравненных к ним городских центрах и 190 в окружных управлениях. Для восточносибирского генерал-губернаторства - 46 полицейских чиновников в городах и 160 сотрудников в окружных полицейских управлениях ^{[4, приложения и таблицы к № 44681]}.

С 1873 г. в соответствии с указом «Об установлении нового порядка комплектования полицейских и пожарных команд» сибирские полицейские команды стали формироваться не из городовых казаков, а на основе найма желающих проходить полицейскую службу. Указ вменял в обязанность городским думам и управам пополнять полицейские команды вольнонаемными подданными ^{[5, №. 52438]}. Одновременно создавалась система социальной защиты и личной заинтересованности сотрудников в результатах несения полицейской службы. Рядовым полицейским стала выплачиваться зарплата, были введены особые медали за безупречную службу и выслугу лет. За семилетнюю службу в органах МВД была установлена надбавка в размере одной третьей от должностного оклада. Пенсия устанавливалась после тридцатилетней службы в полиции ^{[6, c.43]}.

Городовые казаки, выполнявшие в генерал-губернаторствах Восточной и Западной Сибири полицейские полномочия на местах, перестали применяться для охраны правопорядка, а их подразделения расформировали. Еще в 1849 г. были ликвидированы конные полки, – Сибирский татарский и Тобольский, из них было образовано два воинских подразделения: Тобольский пеший казачий батальон и Тобольский конный казачий полк с передачей в военное ведомство. Из казаков Енисейского и Иркутского городовых казачьих полков были сформированы и переданы в военное министерство Енисейский и Иркутский полки. Забайкальский казачий конный полк был включен в состав Забайкальского казачьего войска, а Томский и Якутский городовые казачьи полки остались в подчинении гражданской администрации ^{[7, c. 3]}. В 1861 г., с образованием Сибирского линейного войска, было признано бесперспективным наличие в Тобольской и Томской губерниях казачьих полков, не плативших налогов в казну, и потерявших после появления местных солдатских команд в сибирских городах значение, какое они имели прежде. В 1868 г. были упразднены Тобольский и Томский полки и пеший Тобольский полубатальон, а из казаков этих подразделений были созданы 3 отдельные казачьи команды: Нарымская, Сургутская и Березовская. Остальные казаки этих подразделений были переведены в крестьянское сословие с правом перехода в Сибирское казачье линейное войско, чем некоторые из них воспользовались. Казакам простили долги, земли им были переданы в собственность, полковые капиталы частично были переданы бывшим казакам, частично казне ^{[8, № 45992]}. В 1868 г. также были переведены в крестьянское сословие калтайские казаки, а в 1870 г. – верхотурские казаки. В 1871 г. по тем же причинам были ликвидированы Енисейский и Иркутский конные казачьи полки ^{[9, л. 102]}.

Большинство казачьих станиц превратились в деревни. Бывшие казачьи офицеры были выведены из казачьего сословия, им была передана в потомственное владение земля по двести десятин на каждого, а казакам и урядникам – по пятнадцать десятин земли в собственность ^{[7, c. 5]}. В ряде местностей края казаки продолжали нести полицейскую службу до 1873 г., а на Дальнем Востоке (в Приморской области) Камчатская казачья команда и Якутский полк городовых казаков несли службу даже в начале ХХ в ^{[10, ст. 42]}.

В 1887 г. в составе сибирских окружных полиций, запоздав на девять лет, по сравнению с центральными губерниями империи, был введен институт полицейских урядников в сельской местности, а также штатные должности полицейских (околоточных) надзирателей в городских центрах ^{[11, c. 86]}. В пореформенный период в Сибири начался переход от феодальной организации полицейских органов, основанной на натуральной повинности казаков, к профессиональной полиции, формируемой на профессиональной основе. Однако органов и специальных должностных лиц, несущих полицейскую службу на профессиональной основе в волостях Сибири, создано не было. Охрану правопорядка в волостях региона осуществляли на общественных началах многочисленные выборные крестьянские десятники. По подсчету исследователя Ю.Н. Москвитина, только в Томской губернии в 1870 г. их насчитывалось 2010 ^{[12, c. 17]}.

Распространяя на Сибирь уже введенные полицейской реформой в центральных губерниях институты, правительство стремилось наиболее полно использовать накопленный опыт предыдущей управленческой практики и найти приемлемые способы адаптации их в сибирских условиях. В истории развития отечественного государственного права значение термина "полиция" постоянно сужалось. В XVIII – первой половине XIX вв. под полицейской деятельностью понималось осуществление почти всякой управленческой деятельности государства на местах. Во второй половине XIX в. полиция в центральных губерниях империи стала уже частью внутреннего управления и ее полномочия ограничились определенной деятельностью, в основном сферой обеспечения общественного порядка. Однако после реформ 60-70 гг. XIX в., полномочия сибирской полиции оставались более обширными, чем в центре России. За рамками преобразований в Сибири осталась большая часть вопросов, связанных с изменением компетенции, корректировки властных полномочий и передачи административно-хозяйственных функций органам местного самоуправления. Полицейские органы не только охраняли общественный порядок, при отсутствии в регионе мировых судов, судебных следователей и земств, они продолжали исполнять хозяйственные и судебно-следственные функции.

Общая полиция следила даже за личной жизнью подданных. Полицейские должны были пресекать «драки и шум» и наблюдать даже за тем, чтобы «разнополые лица вместе в банях не парились» ^{[13, c. 370]}. На органы внутренних дел было возложено даже медицинское обслуживание населения. Так, в 80-е годы XIX в. в Тобольской губернии проходили службу 29 медицинских чиновников МВД ^{[14, c. 237]}. «Мнение Государственного совета» 1867 г. устанавливало, что до отделения от полиции предварительного следствия, полицейские органы должны руководствоваться в своей деятельности постановлениями, которыми руководствовались прежние окружные и городские полицейские подразделения ^{[4, № 44681]}.

Реорганизация общей полиции в Сибири во второй половине XIX в. изменила структуру и способ комплектования органов МВД. Она имела не принципиальный, скорее внешний характер.Полицейской реформой 1867 г. в Сибири были оставлены почти без изменений пределы власти, предметы ведомства, распределение обязанностей, порядок действий, ответственность и отчетность окружной полиции, впредь до преобразований административно-хозяйственного управления и судоустройства. За органами полиции остался довольно большой круг прерогатив. Кроме того, многие полицейские продолжали работать по старинке, стараясь игнорировать изменения в действующем законодательстве. Законодателю не удалось, как это признавали местные руководители и приезжие ревизоры, поставить сибирские органы внутренних дел в строгие рамки закона. Надзор над каторжанами и ссыльными развращал сотрудников МВД, они часто переносили средства и методы управления ссыльными и каторжанами на добропорядочных подданных. «Ворованные вещи, - писал К.М. Станюкович, - часто являются во владении охранителей безопасности и при следствиях они же помогают попавшимся давать показания. Бродяги, скопляющиеся в городах, являются одною из доходных статей, пополняя цифру крошечного жалования, получаемого полицейскими в Сибири. Начальство прикажет устроить облаву, - бродяги своевременно предупреждены, и в руки полиции попадаются все люди с паспортами, которые, просидев ночь в каталажке и заплатив по рублю, выпускаются» ^{[15, c. 307]}.

В Тобольской губернии только за период с 1889 по 1892 гг. было возбуждено семь уголовных дел против чиновников общей полиции, исполнявших полномочия судебных следователей. При проведении П.М. Бутковским ревизии, в той же Тобольской губернии, было обнаружено более тысячи лежащих без рассмотрения дел, часть из которых была в производстве более 15 лет ^{[16, c. 221]}.

Целый ряд фактов систематических, многолетних полицейских поборов с местных предпринимателей был вскрыт в конце XIX в., после распространения на Сибирь «Судебных уставов» 1864 г. Так, октябре 1897 г. в мировом суде г. Красноярска было рассмотрено дело о клевете на местную полицию, совершенное адвокатом Новодворским. Частный поверенный утверждал, что местная полиция систематически занималась поборами с красноярских кабаков и винных складов. В ходе судебного слушания факты, изложенные Новодворским, были подтверждены многочисленными показаниями свидетелей. Полицейские в течение длительного времени незаконно взимали «налоги» с кабаков и винных складов, якобы на «канцелярские расходы» местной полиции. Решением суда адвокат Новодворский был признан невиновным в клевете на красноярскую полицию ^{[17, № 237]}.

Небольшой штатный состав кадровых полицейских, отсутствие предварительного отбора и профессиональной подготовки, низкие зарплаты рядовых сотрудников ^{[18, с. 33]}, крайняя загруженность и доведенная до мелочей регламентация полицейской службы с одной стороны, особый порядок ответственности полицейских за противоправные действия - с другой, сдерживали развитие и модернизацию общей полиции. Такое положение приводило к тому, что органы МВД во второй половине XIX в. не пользовались поддержкой и авторитетом у значительной части сибиряков.