Развитие моногородов: проблемы и решения

Чаркина Елена Сергеевна кандидат экономических наук старший научный сотрудник, Институт экономики РАН 117218, Россия, г. Москва, Нахимовский проспект, 32 Charkina Elena Sergeevna PhD in Economics senior researcher at Institute of Economy under the Russian Academy of Sciences 117218, Russia, Moscow, str. Nakhimovski Prospect, 32 charkinaelena@yandex.ru

Мирошников Сергей Николаевич кандидат физико-математических наук заместитель директора, экспертно-аналитический центр региональных исследований, Институт "Высшая школа государственного управления", Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 82 Miroshnikov Sergei Nikolaevich PhD in Physics and Mathematics deputy director at Expert Analytical Center for Regional Research at Graduate School of Corporate Management under Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration  119571, Russia, Moscow, str. Vernadky's prospect, 82 snmir@list.ru

Вопрос реструктуризации и развития монопрофильных муниципальных образований (моногородов), экономика которых полностью зависит от одного градообразующего предприятия, стоит в настоящее время достаточно остро в силу неразвитой инфраструктуры, устаревших технологий и износа основных фондов градообразующих предприятий, низкого уровня кооперации между предприятиями отрасли и других факторов. Обеспечение устойчивого социально-экономического развития моногородов Российской Федерации является одной из важнейших задач государства, необходимым условием достойной жизни граждан, проживающих в этих населенных пунктах.

Вместе с тем программа комплексного развития моногородов опирается на такие базовые преимущества, как высокий уровень общего образования населения, наличие научных и инженерных школ по ряду перспективных направлений промышленности, выгодное географическое расположение и обширный внутренний рынок.

Наряду с сильной зависимостью экономики моногородов от изменившейся конъюнктуры рынка к основным проблемам их развития относятся риски при высвобождении работников градообразующих предприятий, отток квалифицированных кадров, инфраструктурные ограничения для создания нового бизнеса, низкая инвестиционная привлекательность моногородов, низкое качество городской среды, а также в ряде случаев высокий уровень загрязнения окружающей среды.

В условиях финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов, повлиявшего на деятельность многих градообразующих предприятий, проблемы моногородов усугубились, стала очевидна необходимость разработки мер, направленных на укрепление и развитие данных муниципальных образований.

Перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года № 1398-р, включает 319 муниципальных образований в 61 субъекте Российской Федерации, в которых проживает 13,5 миллиона человек (около 10 процентов населения страны). Численность экономически активного населения составляет 7,3 миллиона человек. Средний уровень безработицы в моногородах превышает среднероссийский уровень более чем в 1,5 раза.

По данным Росстата и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации в моногородах в последние годы наблюдается значительное ухудшение как демографической ситуации, так и ситуации на рынке труда¹.

По состоянию на 1 июля 2016 г. общая численность населения моногородов сократилась на 13,7 % к уровню 1 января 2014 г. и составила 13 509,3 тыс. человек; экономически активное население сократилось на 15,1 % и составило 7 294,11 тыс. человек.

Численность занятого населения в моногородах на 1 июля 2016 г. сократилась по сравнению с 1 января 2014 г. на 17,2% и составила 5 738,1 тыс. человек.

За период с 2014 года по первое полугодие 2016 года отмечен рост на 27,0 % численности граждан, состоящих на регистрационном учете в органах службы занятости, количество которых по состоянию на 1 июля 2016 г. составило 126,3 тыс. человек. При этом отмечается сокращение на 19,3% количества вакансий, заявленных работодателями (по состоянию на 1 июля 2016 г. - 119,3 тыс. единиц).

В 71 моногороде уровень регистрируемой безработицы превышает среднероссийский показатель в два и более раза.

Среди основных факторов, влияющих на развитие кризисной ситуации в моногородах, можно выделить прекращение градообразующим предприятием хозяйственной деятельности; масштабное сокращение производства из-за неблагоприятной конъюнктуры (низкая рыночная цена продукции или низкая конкурентоспособность из-за технологической отсталости производства) на внутреннем и внешнем рынках; нахождение предприятия в процессе банкротства; низкая загрузка мощностей, в том числе гособоронзаказом.

По данным Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, которым проводится ежеквартальный мониторинг состояния градообразующих предприятий, расположенных в моногородах, на предмет оценки их текущего состояния, перспектив и возможного негативного влияния на общее состояние моногорода, из 319 российских моногородов в 227 моногородах расположены градообразующие предприятия, находящиеся в сфере ведения Минпромторга России. Из них к кризисным отнесены 47 предприятий, существует возможность ухудшения ситуации в 58, стабильными остаются 122.

Впервые на государственном уровне имеющуюся проблему кризисного состояния моногородов и необходимости ее решения обозначил Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г., в котором отметил, что нормализация ситуации в моногородах - особое и очень важное направление, подчеркнул, что это задача и органов власти всех уровней, и руководства предприятий, в таких городах и поселках надо создать условия для применения способностей людей в самых разных сферах, а также стимулы для частных инвестиций.

Исполнение данного поручения Президента Российской Федерации по стабилизации ситуации в моногородах, в первую очередь, требовало проведения системных мероприятий по выработке единых критериев отнесения муниципальных образований к монопрофильным. В результате продолжительной работы данные критерии были выработаны, а также был утвержден соответствующий перечень моногородов, который, как уже отмечалось, сегодня включает 319 моногородов и подлежит актуализации один раз в год².

По данным критериям к моногородам относятся городские структуры с численностью населения не менее 3 тысяч человек, в которых занятость на одном предприятии составляет не менее 20% от общей занятости. Также утверждены три категории моногородов в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения. В первую категорию включены моногорода с наиболее сложным социально-экономическим положением, в которую сегодня входит 100 муниципальных образований. Во вторую категорию вошли города, имеющие риски ухудшения социально-экономического положения, их на текущий момент 148. И, наконец, в третью категорию входят города со стабильной социально-экономической ситуацией, их сегодня 71.

В 2014 году Президентом Российской Федерации была поставлена стратегическая задача - диверсифицировать экономику моногородов, сделать ее более устойчивой, создать условия для привлечения инвестиций, для развития бизнеса и появления новых рабочих мест.

В целях повышения инвестиционной привлекательности экономически слабых моногородов были созданы два эффективных инструментария.

Первым инструментарием является созданная в 2014 году Внешэкономбанком некоммерческая организация "Фонд развития моногородов", основная деятельность которой направлена на софинансирование расходов регионов и муниципалитетов по созданию объектов инженерной инфраструктуры, необходимых для запуска новых инвестиционных проектов в моногородах, а также организация финансирования инвестиционных проектов и формирование команд, управляющих проектами развития моногородов, включая организацию их обучения ^[3].

По состоянию на 1 марта 2017 г. Фондом развития моногородов с субъектами Российской Федерации заключено 57 генеральных соглашений о сотрудничестве в отношении 64 моногородов, 18 соглашений о софинансировании мероприятий по строительству и (или) реконструкции объектов инфраструктуры в моногородах³. Для реализации основных задач предусмотрено выделение Фонду развития моногородов бюджетных ассигнований из федерального бюджета в размере 6,5 млрд, рублей в 2017 году, 4,7 млрд, рублей - в 2018 году, 4,7 млрд, рублей - в 2019 году.

Второй инструментарий - возможность создания на территории моногородов территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) в целях стимулирования внутреннего предпринимательского ресурса и повышения привлекательности моногородов для внешних инвесторов используется второй механизм поддержки, как возможность создания на территориях моногородов территорий опережающего социально- экономического развития. Резидентам территорий опережающего социально-экономического развития в моногородах предоставляются льготы по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций и земельному налогу. Устанавливаются пониженные тарифы страховых взносов в государственные внебюджетные фонды ^[5]. К настоящему времени территории опережающего социально-экономического развития созданы в 14 моногородах.

В частности, ставка налога на прибыль для резидентов ТОСЭР установлена не более 5% первые пять лет (с момента получения первой прибыли), далее - не менее 10% в течение следующих 5 лет, ставки налогов на имущество и землю - 0%. Размер тарифа по обязательным платежам в Пенсионный фонд Российской Федерации снижен до 6%, в Фонд социального страхования Российской Федерации - до 1,5%, в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - до 0,1% (льготы предоставляются на 10 лет с возможностью продления еще на 5 лет).

Примечательно, что первоначально возможность создания ТОСЭР была предоставлена не всем моногородам, а только тем, которые находятся в первой категории - категории кризисных.

Принятый 3 июля 2016 г. Федеральный закон № 252-ФЗ⁴ с 1 января 2017 г. предоставил возможность создания ТОСЭР во всех моногородах, включенных в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации.

В настоящее время ТОСЭР созданы в 15 моногородах⁵, на территориях которых зарегистрированы 20 резидентов, что должно способствовать созданию более 5100 рабочих мест и привлечению 1,5 млрд, рублей к 2026 году.

На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам 13 июля 2016 г. работа по улучшению ситуации в моногородах была выделена в числе наиболее значимых направлений стратегического развития государства.

Паспорт приоритетного проекта «Комплексное развитие моногородов» (далее - Проект) утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам 30 ноября 2016 г.

Основной целью Проекта является снижение зависимости моногородов от деятельности градообразующих предприятий путем создания новых рабочих мест, не связанных с деятельностью самих градообразующих предприятий, и, как следствие, снижение количества самих моногородов, а также улучшение качества городской среды в моногородах путем реализации во всех моногородах мероприятий подпрограммы "Пять шагов благоустройства".

Указанные цели планируется достичь посредством реализации таких мероприятий, как разработка и реализация программ развития моногородов (паспорт программ развития во всех 319 моногородах должен быть утвержден к 1 июня 2017 г.); создание не менее, чем 100 моногородах территорий опережающего социально-экономического развития; реализация мероприятий по строительству и (или) реконструкции объектов инфраструктуры, необходимых для реализации новых инвестиционных проектов и реализация таких инвестпроектов в моногородах, а также формирование и обучение команд, управляющих проектами развития моногородов. Программы развития и повышения качества среды моногородов будут реализовываться на базе совместных мероприятий в рамках приоритетных программ и проектов по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации до 2018 года и на период до 2025 года, включая следующие приоритетные программы и проекты: «Безопасные и качественные дороги», «Электронное здравоохранение", «Рабочие кадры для передовых технологий», «Современная образовательная среда", «Индивидуальное и малое предпринимательство (ИМИ)», «Формирование комфортной городской среды».

Особенно хотелось бы выделить такое направление, как формирование и обучение команд, управляющих проектами развития моногородов, реализуемое в рамках обучающей программы, проводимой Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации и Московской школой управления «Сколково» в 2016-20717 годах (обучены будут представители всех 319 моногородов). Анализ ситуации, сложившейся в моногородах, показал недостаточные управленческие компетенции в муниципальных органах моногородов, отсутствие понимание между властными структурами и представителями бизнеса. Поэтому обучение управляющих команд, в состав которых входят представители органов власти, как региональных, так местных, представителей градообразующих предприятий и малого бизнеса, в рамках которого они учатся слышать и понимать друг друга, вырабатывать согласованные инвестиционные предложения и планы по их реализации, готовить программы развития моногородов следует считать одним из приоритетных направлений программ действий.

Реализация указанных мер, а также иных мероприятий приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов» будет содействовать созданию условий для запуска новых альтернативных производств, способствующих диверсификации экономики моногородов и, как следствие, сокращению количества муниципальных образований, относящихся к монопрофильным.

Однако, чтобы продолжить реализацию мероприятий по комплексному развитию моногородов, необходимо обеспечить реализацию инвестиционных проектов в целях диверсификации экономики монопрофильных муниципальных образований и снятия напряженности на рынке труда, в том числе с использованием инструментов некоммерческой организации «Фонд развития моногородов». При этом, чтобы успешно применять и другие возможные механизмы поддержки, следует синхронизировать мероприятия, предусмотренные приоритетной программой «Комплексное развитие моногородов», с другими приоритетными программами и проектами, а также с государственными программами Российской Федерации, федеральной адресной инвестиционной программой, государственными программами субъектов Российской Федерации, программами субъектов естественных монополий в отношении монопрофильных муниципальных образований.

Учитывая, что существенный прирост экономики моногородов можно и следует базировать на стимулировании самозанятости населения, развитии малого и среднего бизнеса, желательно предусмотреть на реализацию мероприятий в сфере развития малого и среднего предпринимательства в моногородах не менее 10 процентов от общего объема средств, выделяемых в рамках федеральных и региональных программ поддержки малого и среднего предпринимательства. При этом обязательно нужно обеспечить доступность кредитных ресурсов для субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих свою деятельность на территориях моногородов, включая предоставление государственных и банковских гарантий, для чего активно использовать агентства поддержки инвестиций, проектные офисы по развитию предпринимательства и другие структуры, которые в последнее время активно создаются практически во всех субъектах федерации.

Учитывая, что развитие моногородов не может идти изолированно от окружающей их территории, необходимо обеспечить координацию планов и программ моногородов с региональными стратегиями социально-экономического развития, обеспечив согласованность направлений развития и эффективное использование всех возможных инструментов и механизмов привлечения инвестиций, предусмотрев возможность совместной работы власти и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства ^[6].

¹ Письмо Минтруда России от 7 ноября 2016 г. № 16-2/10П-7028.

² Постановление Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 709; Распоряжение Правительств РФ от 29 июля 2014 г. № 1398-р.

³ Письмо ГК "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" от 13марта 2017 г. № 32- 27/390200.

⁴ Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 252-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и Федеральный закон "О свободном порте Владивосток".

⁵ г. Набережные Челны Республики Татарстан, г. Гуково Ростовской области, г. Усолье-Сибирское Иркутской области, г. Юрга и г. Анжеро-Судженск Кемеровской области, г. Краснокаменск Забайкальского края, пгт Надвоицы Республики Карелия, г. Краснотурьинск Свердловской области, г. Тольятти Самарской области, г. Белебей и г. Кумертау Республики Башкортостан. В 2017 году ТОСЭР созданы также в Бакале Челябинской области, Кировске Мурманской области, Дооогобуже Смоленской области, Емве Республики Коми.