Особенности местного управления в Сибири в начале XIX в.

Коновалов Игорь Анатольевич кандидат исторических наук доцент, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского 644077, Россия, Омская область, г. Омск, ул. 50 Лет Профсоюзов, 100, оф. 312 Konovalov Igor' Anatol'evich PhD in History Associate Professor, Dostoevsky Omsk State University 50 Let Profsoyuzov ulitsa 100, office 312, Omsk, Omskaya oblast' 644077 Russia konov77@mail.ru Другие публикации этого автора

Местное управление в Сибири, как и в целом в стране, к началу XIX в. имело достаточно высокую степень децентрализации. Все, что называется администрацией в широком смысле слова, принадлежало губернским властям под общим слабым контролем Сената. С учреждением министерств, в империи усилился процесс бюрократизации, централизации, и милитаризации аппарата государственной власти. Сначала Петербургский генерал-полицмейстер, а потом министр внутренних дел получили в управление полицейский аппарат империи^{[1, с. 222]}.

В 1802 г. в Российской империи были учреждены новые органы отраслевого управления – министерства. Из Манифеста «Об учреждении министерств», следовало, что главной целью законодателя была организация действенного надзора за местным управлением, необходимость в котором была вызвана повсеместными злоупотреблениями, возникшими из-за неопределенности и неполноты некоторых разделов екатерининского «Учреждения» 1775 г., а также под влиянием других обстоятельств. Значительную долю действительной власти следовало передать министерствам, а на местах - независимым от руководителей регионов ведомственным управлениям^{[2, с. 12]}.

Каждое министерство стало создавать собственные органы в губерниях, независимые от существовавших губернских правлений и палат. Прежде большая часть администрации была местного происхождения. Почти все чиновники, кроме генерал-губернатора, губернатора и вице-губернатора назначались или губернским начальством или Сенатом из числа представленных местных кандидатов. Теперь губернаторы могли назначать только становых приставов, даже городничие и полицмейстеры стали назначаться Министерством внутренних дел ^{[1, с. 223]}.

Министерство внутренних дел сразу же стало ключевым министерством империи, поскольку на него возлагалась охрана общественного порядка, надзор за функционированием путей сообщений, благоустройством и санитарным состоянием, продовольственной безопасностью и т.д ^[3]. МВД руководило деятельностью губернаторов, которые были фактически включены в его структуру и будучи через губернские правления представителями министерства в губерниях, руководили органами полиции в регионах. В структуру административно – полицейских учреждений на местах входили губернатор и его канцелярия, губернское правление, система местных органов внутренних дел, городская и сельская (земский суд) полиция^{[2, с. 23]}. Создание МВД не изменило структуру и основные направления деятельности органов сельской и городской местной полиции, а лишь ограничило власть губернаторов в сфере общего руководства над полицмейстерами, городничими и земскими исправниками^[4].

Правоприменительная практика почти сразу же показала, что для надзора за местным администрированием, особенно в отдаленных от центра регионах, министерский и сенатский надзор оказался малоэффективен. Коронная власть снова была вынуждена восстановить наместничества (генерал-губернаторства), наделив генерал-губернаторов не только наблюдательными функциями, но и управленческими полномочиями, превратив их в практически бесконтрольных правителей. Для Сибири первой половины XIX в. была характерна особая роль генерал-губернаторской власти. Осуществление управления через генерал-губернаторства было необходимо для региона, поскольку губернские границы для огромной Сибири были слишком узкими. С другой стороны, реформа высших органов исполнительной власти 1802 г. оказалась недостаточно согласованной с местным сибирским администрированием^{[5, с. 96]}. Наличие генерал-губернаторской власти противоречило вертикальной иерархии отраслевых учреждений и ведомственному принципу распределения государственного бюджета. Поручение функции надзора двум совершенно независимым друг от друга органам (министерствам и генерал-губернаторам) часто было излишним и вредным, и чем неопределеннее были их полномочия, тем более неизбежным был вред, приносимый управлению на местах.

Генерал-губернатор был командиром расквартированных в генерал-губернаторстве войск, он являлся в Западной Сибири командиром Отдельного Сибирского корпуса. С 1834 г. вооруженные силы, расквартированные в Восточной Сибири, были также подчинены местному генерал-губернатору, в качестве откомандированных от отдельного Сибирского корпуса^[6]. В правление императора Александра I полномочия генерал-губернаторов стали определяться особыми инструкциями. Так, сибирскому генерал-губернатору, в соответствии с инструкцией предоставлялся надзор и распоряжение казенными горными промыслами, которого не имели другие генерал-губернаторы. Император в своих указах подчеркивал, что генерал-губернаторы должны рассматриваться как его наместники, наблюдающие за правильностью всего губернского управления и деятельностью губернаторов^{[7, с. 135]}. Такой взгляд на генерал-губернаторскую власть в Сибири сохранялся до падения империи. Еще «Учреждения для управления губерний» 1775 г. специально подчеркивали, что генерал-губернатор «хозяин, но не судья» (ст.ст. 82,85). Однако ряд статей закона предусматривали участие генерал-губернаторов в судопроизводстве: он был обязан осуществлять борьбу с судебной волокитой (ст.85), а также мог приостанавливать судебные решения (ст.86)^[8].

Особым «Наказом», в дополнение к «Учреждениям для управления губерний», сибирскому генерал-губернатору было предоставлено право: а) принимать на службу и увольнять большую часть чиновников; б) в нужных случаях, особенно по продовольственной безопасности, принимать меры, не ожидая разрешения верховных властей; в) на генерал-губернатора возлагалось «расположение и продовольствие войск»^{[9, с. 3]}. Обширные, многообразные и при этом весьма неопределенные полномочия ставили генерал-губернатора в совершенно особое положение в региональной вертикали власти. Генерал-губернатор не был одним из местных руководителей, пусть и высокопоставленным, — он находился как бы над провинциальной административно-полицейской иерархией. В отличие от губернаторов, он не входил в состав и не подчинялся МВД. Генерал-губернаторская власть была, прежде всего, органом надзора и контроля над всеми органами власти в генерал-губернаторстве. Однако попытки ограничить власть генерал-губернаторов только контрольными и надзорными полномочиями не получили широкого распространения на практике. Генерал-губернаторы стремились олицетворять в приданных им для контроля и надзора губерниях и областях коронную власть, причем нередко, как свою собственную. Этому в значительной мере способствовала неопределенность их правового статуса и возложенных на них полномочий, отсутствие четкого распределения генерал-губернаторской и министерской компетенции, что часто приводило к управленческим коллизиям, полной неподотчетности генерал-губернаторов и управленческому произволу. Власть генерал-губернаторов, не будучи обремененной точными узаконениями, «превращалась в зависимости от характера генерал-губернатора или в безграничный произвол, или в полное бездействие»^{[2, с.10]}.

Неопределенность полномочий генерал-губернатора, через посредство которых он должен был осуществлять широкий круг задач местного администрирования, не располагала к созданию дефиниции должности, не только наделенной правами, но и обремененной обязанностями, не только властными, но и ответственными. В начале XIX в. генерал-губернаторы, в противовес устремлениям созданных министерств установить свой ведомственный контроль в Сибири, пытались подчинить генерал-губернаторской власти все региональные учреждения. С момента учреждения генерал-губернаторских и губернаторских должностей коронное правительство стремилось достигнуть двух целей: во-первых, назначать генерал-губернаторами лиц, способных занимать столь важный пост, во-вторых, иметь действенный контроль за губернаторами, создать их законную ответственность. Для сибирского администрирования первой половины XIX в. было характерно приниженное положение губернских учреждений и губернатора, по отношению к генерал-губернаторам, при постоянном желании губернаторов достичь большей независимости, получая поддержку МВД и других министерств в Санкт-Петербурге.

Административное управление Сибирью осуществлялась с учетом векторной направленности, темпов и результатов экономического и общекультурного развития восточной части империи в XVIII – начале XIX вв. Оно характеризовалась динамичной структурой и зависело главным образом от государственных интересов. К началу XIX в. Сибирь являлась одним генерал-губернаторством с центром в Иркутске, разделенным на губернии: Тобольскую и Иркутскую^{[10, с. 10]}. В 1804 г. из Каинского и Бийского уездов, приписанных к Тобольской губернии после упразднения Колыванского наместничества была учреждена Томская губерния^[11]. Во вновь образованной губернии было учреждено губернское правительство из двух экспедиций: исполнительной и казенной. То же самое было сделано в Иркутской губернии. Предполагалось специально для них принять особенное наставление, однако оно так и не было принято и правительство действовало на основании «Учреждений для управления губерний» 1775 г.

В 1805 г. областное правление под председательством областного начальника было учреждено в Якутском крае. Якутское областное правление в полицейском отношении занимало место отдельной экспедиции губернского правительства, а в судебном – соединенного присутствия уголовного и гражданского суда. В 1812 г. было издано особенное положение для Камчатки и Охотского порта. Все управление Камчатки и Охотского порта было сконцентрировано в руках начальника, который осуществлял административно-полицейскую, судебную и таможенную власть под контролем Якутского областного правления^{[9, с. 3]}.

Первым генерал-губернатором Сибири в 1803 г. стал И. О. Селифонтов, в 90 – е годы XVIII в. исполнявший должность тобольского вице-губернатора, а в 1796 г. назначенный иркутским генерал-губернатором, но так и не сумевший вступить в должность из-за ликвидации императором Павлом I наместничеств^{[12, с. 5]}. Селифонтову предписывалось выяснить состояние сибирского управления и какова его «вообще сила и действие в народных нуждах, в отправлении повинностей, в суде и просвещении, и наконец, что всего нужнее в уверенности, что сибиряки живут под добрым и радеющим о них правительстве»^{[13, с. 4]}. Новый генерал-губернатор должен был осуществлять свои полномочия на основании инструкции от 23 мая 1803 г. В соответствии с инструкцией Селифонтов должен был усилить и упорядочить местное управление в крае. Он имел право назначать местных должностных лиц, кроме губернаторов, подчиненных МВД. Мог собирать совет из высших должностных лиц региона, но при этом не был связан их мнением^[14].

Главным способом ликвидации недостатков управления на местах новый генерал-губернатор считал улучшение устройства местной полиции. С ним был полностью согласен император, который считал, что Сибирь «имеет большую нужду в простом полицейском надзоре, чем в судебных установлениях, поскольку большинство дел в Сибири должно решаться простым полицейским усмотрением^[15]. В 1804г., после представления генерал-губернатора Селифонтова, Тобольская губерния была разделена на Тобольскую и Томскую, все уезды сибирских губерний, под предлогом «удобности» полицейского управления, были разделены на комиссарства. Комиссарами стали особенные заседатели земских судов, которые являясь членами земских судов, находились в отделениях – комиссарствах уездов^{[9, с. 9]}. Комиссары, подчиняясь земским исправникам, были обязаны нести ответственность за благосостояние вверенных им волостей, при разборе маловажных тяжб и споров они были должны заменять присутствие земского суда^{[16, с. 60]}.

Назначение И.О. Селифонтова и учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а также столкновение интересов и компетенции министерств с полномо­чиями местного управления требовало нормативного разграничения предметов ведения местных и центральных органов управления как условия реализации государством управ­ленческих функций по отношению к региону, как на уровне центра, так и в самом крае. Реорганизация центрального звена государственного аппарата в начале XIX в. оказалась плохо согласованной с региональными административными институтами. Это показывали постоянно возникавшие управленческие споры между руководителями министерств и генерал-губернатором.

В 1806 г. новым генерал-губернатором Сибири, по личному указанию императора Александра I, был назначен И. Б. Пестель. Задачи управления новый генерал-губернатор видел такими же, как его предшественник, при этом, он старался действовать еще жестче. Назначение в регион И. Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление местной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что коронная администрация старалась усилить генерал-губернаторскую власть и еще более централизовать местный государственный аппарат. Верховная власть видела зло, но не знала, как его исправить. Каждому новому генерал-губернатору давались новые, более прежнего обширные права и полномочия для исправления злоупотреблений, сделанных его предшественниками, а каждые новые прерогативы давали возможность и повод к новым злоупотреблениям^{[17, С. 17]}.

При Пестеле были отданы под суд тобольский губернатор Б. А. Гермес и томский губернатор Хвостов. Иркутский губернатор Корнилов был переведен губернатором в Тобольск, однако затем также попал под суд. В 1807 г. Пестель уехал из Сибири, прожив в ней десять месяцев, и еще двенадцать лет он руководил регионом из Петербурга. Он считал, что при сложившейся централизации власти руководство краем лучше всего осуществлять из столицы. Пестель отдал право осуществлять управление регионом губернаторам, давая тем самым повод для многочисленных острот и анекдотов. Пестель настоял в МВД на назначении губернатором в Иркутск лично ему преданного Н. И. Трескина, который стал «правой рукой, главным его сотрудником, образцом для других сибирских губернаторов, их наставником»^{[17, с. 9]}.

Впрочем, в конце карьеры Пестель сам был привлечен к ответственности, против него было возбуждено следствие, но до суда дело не было доведено. «Пестель и Трескин, - как отмечал дореволюционный исследователь С. М. Прутченко, - при честных правилах первого и административных способностях второго ужасными мерами уничтожали непокорных, при неограниченном доверии высшего правительства, все части попали, если не в формальную, то политическую зависимость от губернатора. Не исключая даже военных. Начальники гарнизонов, артиллерии все сделались покорными слугами, преданными начальств. Пестель и Трескин строго держались правила: кто не с нами – тот против нас, а кто против нас того нужно душить. И душили, как говориться, в гроб. Причем они по совести думали, что душат негодяев и злодеев для блага целого края»^{[18, с. 105]}.

Противоречие территориального и ведомственного принципов управления и вызванная этим неразбериха настоятельно требовали создать способ объединения и унификации разрозненных местных учреждений. «Учреждения для управления губерний» 1775 г. были распространены на регион без учета огромных сибирских расстояний, наличия только небольшого круга лиц, способных осуществлять управленческие полномочия, малочисленности населения, когда уездными городами становились деревни. «Учреждения» 1775 г. также не учитывали многоукладный поликонфессиональный и многонациональный состав сибирского населения, распространяя европейские порядки на коренные народы Сибири. Социально-экономическое развитие края и рост колонизации вызывали потребность в более гибкой организации местного администрирования. В начале XIX в. коронная власть пришла к пониманию необходимости создания для края особой системы администрирования. Эти идеи получили преломление в специфической организации местных сибирских органов власти. Назначенный в 1819 г. новым сибирским генерал-губернатором М. М. Сперанский имел огромный управленческий опыт и прекрасно понимал, что, либеральные планы и благородные идеи в административной практике либо могут не осуществляться вовсе, либо будут осуществляться совсем не в том виде, как предполагал законодатель. Он также указывал на то, что различие между Сибирью и европейскими губерниями настолько велико, что «Учреждения для управления губерний 1775 г.» не могут быть пригодны для региона без значительных изъятий и изменений.

По мнению М.М. Сперанского, «существующие органы управления краем способствовали злоупотреблениям не только пассивно, но и активно». Главную причину злоупотреблений Сперанский видел в отсутствии начал законности при осуществлении управления: «где не достает законов, там всем управляет личная власть. Отсюда в Сибири укоренилась привычка ничего не ожидать от закона, а надеяться на чиновника, и следовательно в каждом деле прибегать к деньгам»^{[18, с. 103]}. Основные задачи реформы 1822 г. заключались в систематизации сибирского законодательства, путем его кодификации, а также в правовой реорганизации местного управления. В результате законотворческой деятельности М. М. Сперанским были подготовлены 10 проектов нормативно-правовых актов по ключевым вопросам управления и правового регулирования жизнедеятельности региона. Проекты предусматривали реорганизацию территориального и административного устройства края, должны были стимулировать развитие экономики, упорядочивали повинности населения, определяли правовой статус различных категорий коренных народов Сибири.

Реформа М.М. Сперанского означала признание коронной администрации необходимости установить в крае систему особого управления, что, в свою очередь, свидетельствовало о начале формирования правительственных взглядов на «сибирскую» политику. Это была первая попытка подойти к управлению регионом комплексно, что указывало на стремление разработать правительственную концепцию отношения к сибирской окраине, а также программу ее административно-хозяйственного развития. Реформа делала попытку поставить фактически неограниченную власть губернаторов и генерал-губернаторов под контроль независимых от них коллегиальных советов, не вводя общественный элемент в систему администрирования. Эти советы, объединяющие администрацию на разных уровнях управления, должны были консолидировать работу местных органов министерского подчинения. «Учреждения управления сибирских губерний и областей» предусматривали некоторую децентрализацию и деконцентрацию власти, они учреждали должность генерал-губернатора - надзорного органа и одновременно своеобразного главного регионального министра. Создание этой должности было также попыткой соединения двух принципов администрирования – отраслевого и территориального, а также имело цель поставить хотя бы под бюрократический контроль деятельность местных административно-полицейских органов. «Учреждения управления сибирских губерний и областей» 1822 г. не решили всех проблем сибирского управления, однако их реализация, при всех противоречиях и трудностях в административной политике коронной власти в первой половине XIX в. была шагом вперед в развитии государственно-правовых институтов в империи.