Анализ института административно-правового принуждения с использованием системно-структурного подхода

Сидоров Эдуард Томович кандидат юридических наук профессор, Московский областной филиал, Московский университет МВД России им. В.Я. Кикотя 143130, Россия, Московская область, пгт. Тучково, ул. Победы, 2 Sidorov Eduard Tomovich PhD in Law Professor at the Department of Administrative Law and Investigative Activities of Internal Affairs Bodies of Kikotya Moscow University of the Ministry of Internal Affairs (Moscow Branch)  143130, Russia, Moscow region, pgt. Tuchkovo, ul. Pobedy, 2-4 set1965@yandex.ru Другие публикации этого автора

Тарасов Александр Юрьевич кандидат юридических наук начальник кафедры, Московский областной филиал, Московский университет МВД России им. В.Я. Кикотя 143142, Россия, Московская область, г. Тучково, ул. Лебеденко, 36А, оф. 8 Tarasov Aleksandr Yur'evich PhD in Law Head of the Department of the Activities of the State Traffic Safety Inspectorate and Information Technologies of Kikotya Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation (Moscow Region Branch) 143142, Russia, Tuchkovo, ul. Lebedenko, 36A, of. 8 7431131@mail.ru Другие публикации этого автора

Системно-структурный подход и методы анализа и синтеза позволяют установить сложный, многокомпонентный характер правового регулирования административных правоотношений, возникающих в процессе осуществления органами исполнительной власти и их должностными лицами исполнительно-распорядительной деятельности в сфере государственного управления.

Благодаря использованию системного подхода к правовому регулированию общественных отношений можно получить целостное восприятие правового механизма их регламентации, состоящего из ряда взаимосвязанных элементов. Известный теоретик права С.С. Алексеев в своих работах отмечал, что только последовательное введение различных квалифицирующих признаков позволяет выявить многообразие различных структурных подразделений права. Реальные разновидности правовых институтов могут быть с достаточной точностью установлены лишь тогда, когда при их рассмотрении поочередно вводятся различные классификационные основания с учетом действия разных системообразующих факторов. Лишь при таком подходе становится возможным выявить подлинную картину реально существующих правовых институтов, каждый из которых занимает определенное место в системе отрасли права, а также имеющиеся в правовом регулировании этих институтов, пробелов и противоречий.

В данной статье мы хотели бы рассмотреть данные положения на примере важнейшего института административного права – института административно-правового принуждения.

Институт административно-правового принуждения выполняет роль метода социального руководства обществом, занимая определенное место в системе государственного принуждения и имеет важное значение для защиты прав и интересов граждан и организаций, охраны правопорядка, собственности, создания нормальных условий для деятельности органов власти. Значительный вклад в разработку теоретических основ института административно-правового принуждения внесли такие ученые, как: С.С. Алексеев, С.Н. Кожевников, В.Д. Ардашкин, Б.Т. Базылев, Г.В. Атаманчук, Ц.А. Ямпольская, А.Б. Агапов, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, В.Г. Салищева, Ю. А. Тихомиров, Ю.Н. Старилов, Л.Л. Попов и другие авторы.

Большое значение в развитие современной концепции административно-правового принуждения имели труды Д.Н. Бахраха, В.Р. Кисина, Ю.И. Попугаева, А.И. Дворяка, Г.Т. Агеенковой, А.П. Шергина, И.А. Галагана, Л.А. Мицкевич, Ю.П. Соловья, А.И. Потапова и некоторых других авторов.

В то же время исследование в этой области не потеряло своей актуальности. Это обусловлено, с одной стороны, постоянными изменениями, вносимыми в законодательство. С другой стороны, современные достижения, как в правовой науке, так и в области техники, предоставляют новые возможности правоохранительным органам, что требует пересмотра ряда теоретических положений.

Административно-правовое принуждение является особым видом государственного принуждения и представляет собой психологическое, материальное или физическое воздействие, осуществляемое со стороны должностных лиц органов исполнительной власти на сознание и поведение людей с целью за­щиты прав и свобод граждан, обеспечения личной и общественной безо­пасности граждан, охраны общественного порядка и собственности. Ад­министративному принуждению свойственны все признаки государствен­ного принуждения: носит правовой характер, призван обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др. В то же время оно обладает рядом особенностей, которые предпола­гают его качественное своеобразие. Основными отличительными чертами административно-правового принуждения, выделяющие его среди других видов государственного принуждения, являются следующие:

1. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с правонарушениями, т.е. виновными антиобщественными деяниями, на­рушающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами, или же в обстоятельствах, угрожающие общественной или личной безопасности граждан при чрезвычайных обстоятельствах. При этом меры административно-правового принуждения могут применяться как в связи с админист­ративным проступком, так и с преступлением. Например, сотрудник ОВД может применять огнестрельное оружие, являющееся мерой административного пресечения специального назначения, на основании п.4 ч.1 ст. 23 ФЗ «О полиции» в отношении лица, совершив­шего тяжкое преступление. Ряд ученых в своих работах высказывали мнение, что принудительные меры применяются только к тем лицам, которые не выполняют обязанности, нарушают запреты. В противовес этой позиции, другие специалисты считают, что меры административно-правового принуждения могут применяться и в отсутствии совершения лицом правонарушения. Свое мнение они обосновывают тем, что эти меры применяются и в случаях, когда имеется реальное предположение о намерении лица совершить правонарушение или в обстоятельствах, угрожающих общественной или личной безопасности граждан при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах. В противном случае из состава мер административно-правового принуждения необоснованно исключаются административно-предупредительные меры.

Так, Л.Л. Попов в своих работах писал, что основанием применения административного принуждения являются: «во-первых, совершение административного правонарушения; во-вторых, наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой, например эпидемий, эпизоотий, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры административного принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации» ^{[1, с. 289]}.

По нашему мнению, основанием для применения административно-правового принуждения могут быть:

- правонарушения физических лиц (административные правонарушения и преступления);

- административные правонарушения юридических лиц;

- противоправные деяния невменяемых физических лиц;

- наступление особых условий, предусмотренных административно-правовой нормой с целью предупреждения или локализации опасных последствий.

2. Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках вне­служебного подчинения, при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного правоотношения. В отличие от дисциплинарного принуждения, оно применяется субъектами функциональной власти в рамках вне­служебного подчинения теми должностными лицами, которые наделены специ­альными полномочиями по осуществлению административной власти.

3. Административно-правовое принуждение применяется, как правило, во внесудебном порядке широким кругом уполномоченных законом органов и должностных лиц. Среди этих мер – меры административного пресечения, административно-предупредительные меры, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также некоторые из видов административных наказаний.

4. Применение мер административно-правового принуждения регулируется ад­министративно-правовыми нормами. В то же время, такой вид мер административно-правового принуждения, как меры административного пресечения специального назначения (применение должностным лицом физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия) могут применяться и для прекращения преступного поведения лица с целью обеспечения привлечения его к уголовной ответственности. Указанные меры административного пресечения конкретизируют уголовно-правовые институты необходимой обороны и крайней необходимости, что сближает их с уголовно-процессуальным принуждением, хотя и не объединяет их.

5. Меры административно-правового принуждение осуществляются с целью охраны правопорядка. Эта цель достигается различными способами: пу­тем предупреждения правонарушений, их пресечения, наказания. Поэто­му в зависимости от той непосредственной цели, ради которой использу­ются средства принуждения, можно различать меры предупреждения, пресечения, административно-процессуального обеспечения и наказания.

6. Меры административно-правового принуждения используются в целях обеспечения соблюдения и защиты тех административно-правовых и иных норм прав (финансового, правоохранительного и др.), которые со­держат общие правила поведения в сфере государственного управления.

Для правильного понимания и, следовательно, применения административно-правового принуждения важное значение имеет вопрос о ее классификации. Проведение классификации мер административно-правового принуждения не является самоцелью и в первую очередь имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. При этом информация о видах административно-правового принуждения, основаниях, целях и порядке их применения должна быть доступна каждому гражданину для осуществления контроля и прогнозируемости действий должностного лица. Для самого должностного лица знания административно-правовых норм, составляющих институт административно-правового принуждения необходимы для четкого представления имеющихся у него возможностей и рамок его поведения, установленного законодательством. Должностное лицо, по возможности, обязано иметь алгоритм его действий по применению мер принуждения в виде административных процедур. К сожалению, утверждение, сделанное более двадцати лет назад Д.Н. Бахрахом о том, что для административно-правового принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутом, как для уголовной ответственности, не потеряло своей актуальности и в настоящее время ^{[2, с.188]}. Следует отметить, что меры административно-правового принуждения очень разнообразны, различаются по различным основаниям, таким как: правовому регулированию, целям, основаниям применения, порядку и условиям применения, результатам применения. Поэтому классификация, опирающаяся на прочную научную основу, как правильно отмечается К.В. Хвастуновым, позволяет определить место и роль той или иной меры административно-правового принуждения, что особенно актуально в условиях бурно развивающегося законодательства, с участием различных субъектов правотворческой деятельности ^{[7, с.22]}.

Формат научной статьи не позволяет рассматривать, разработанные в науке административного права различные виды классификации. Наиболее важное значение, по нашему мнению, имеют следующие основания классификации административно-правового принуждения:

1) субъекты, в отношении которых применяется;

2) основания применения;

3) достоверность оснований применения;

4) законодательство, регулирующее применение;

5) цели применения.

Так, по такому основанию, как виды субъектов, в отношении которых применяется административно-правовое принуждение его можно разделить следующим образом:

1. Меры, применяемые только к физическим лицам.

При этом такие меры, в свою очередь, можно разделить также на две группы. Первая группа состоит из мер, применяемых только к вменяемым лицам и достигшим возраста административной ответственности. К таким мерам можно отнести меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, урегулированные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), например, доставление (ст. 27.2 КоАП РФ) и административное задержание физического лица (ст. 27.3 КоАП РФ). А к совершеннолетним лицам, совершившим административное правонарушение и назначение административных наказаний (при наличии их в санкции соответствующей статьи КоАП РФ) в виде: административного ареста (ст. 3.9 КоАП РФ), обязательных работ (ст. 3.13 КоАП РФ).

В качестве мер, применяемых к любым лицам (независимо от их психического состояния и возраста), можно назвать такую меру административного пресечения специального назначения, как применение сотрудником полиции физической силы.

2. Меры, применяемые как к физическим, так и к юридическим лицам. К этим мерам можно отнести назначение такого вида административного наказания, как административный штраф (ст. 3.5 КоАП РФ) и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП РФ), а также ряд мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, например, изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ).

По второму критерию административно-правовое принуждение можно разделить на три группы:

1. Меры, применяемые на основании совершенного административного правонарушения. К таким мерам относятся все виды административных наказаний, предусмотренных ст. 3.2 КоАП РФ. При этом одна часть административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Главы 5-21) или законодательством субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, может быть назначена за однократно совершенное административное правонарушение, другие – за административные правонарушения, совершенные повторно.

2. Меры, применяемые на основании совершенных преступлений. Например, применение сотрудником полиции огнестрельного оружия на основании пунктов 1-7 части 1 статьи 23 ФЗ «О полиции».

3. Меры, применяемые на основании противоправного деяния. Сотрудник полиции вправе применять меры, предусмотренные Главой 5 ФЗ «О полиции» при определенных условиях и в отношении невменяемых лиц, либо лиц, не достигших возраста уголовной ответственности.

По третьему критерию меры административно-правового принуждения можно разделить на следующие виды:

1. Меры, применяемые на основании точно установленных фактов. Например, применение огнестрельного оружия на основании п. 4 ч. 1 ст. 23 ФЗ «О полиции». В этом случае сотрудник полиции должен оказаться непосредственным очевидцем преступных действий и на глазах сотрудника полиции лицо, совершавшее или совершившее тяжкое преступление против жизни, здоровья или собственности, пытается скрыться.

2. Меры, применяемые должностным лицом на основании предположительных обстоятельств. Так такие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как административное задержание или досмотр транспортного средства могут проводиться и в случаях, когда еще отсутствует полная ясность юридической квалификации неправомерного поведения, и еще нельзя сделать вывод об отраслевой принадлежности правонарушения. Рассматриваемые процессуальные действия неправильно рассматривать только как средство борьбы с административными правонарушениями. Анализ законодательства и правоприменительная практика показывает, что цель, например, досмотра транспортного средства, состоит и в том, чтобы выявить нарушения уголовно-правовых норм. Это обусловлено, в частности, тем, что административные правонарушения и преступления могут иметь один объект посягательства.

Также информация, имеющаяся у должностного лица, применяющего данные процессуальные действия о наличии в деянии лица состава административного правонарушения, может и не подтвердиться. В то же время проведение этих мер является законным и в том случае, когда после их применения лицо не привлекается к административной ответственности. Данный вопрос в отношении административного задержания являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд России определил, что требования, обусловливающие правомерность задержания, не предполагают, что компетентное должностное лицо уже в момент задержания должно иметь доказательства, достаточные для разрешения дела по существу. Конституционный Суд России в своем Постановлении № 9-П от 16 июня 2009 года указал, что само по себе то обстоятельство, что задержанное лицо не было впоследствии привлечено к административной ответственности и не предстало перед судом, не обязательно означает, что задержание было незаконным и нарушало требования ст. 22 Конституции РФ и подп. «c» п. 1 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ^[5].

По четвертому основанию административно-правовое принуждение можно разделить на следующие виды:

1. Меры, установленные федеральными законами. Примерами законодательного урегулирования мер административного пресечения являются такие меры, как применение сотрудником полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Основания, условия и порядок применения этих мер установлен в главе 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». КоАП РФ в главе 27 устанавливает применение мер административного пресечения процессуального характера: доставление (ст. 27.2 КоАП РФ), административное задержание (ст. 27.3 КоАП РФ).

2. Меры, установленные подзаконными нормативными актами. Так, процессуальное действие в виде осмотра транспортного средства и груза, установлено п. 31 Административного регламента, утвержденного Приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 «Об утверждении Административного регламента МВД Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения».

По целям применения административно-правовое принуждение можно разделить на пять групп:

1) административно-предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры административно-процессуального обеспечения;

4) меры административного наказания;

5) административно-восстановительные меры.

Проанализировав меры административно-правового принуждения, входящие в группы рассматриваемой классификации, по некоторым мерам административно-правового принуждения возникает ряд вопросов. Так одним из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях является процессуальное действие урегулированное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, к которым относится личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ), досмотр транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ). Названные меры административно-правового принуждения широко применяются правоохранительными органами в своей правоприменительной деятельности. Как свидетельствует статистика, рассматриваемые меры используются в 70% случаев привлечения виновных лиц за совершение административных правонарушений, посягающих на общественный порядок.

Название Главы 27 КоАП РФ «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», где находятся нормы, регулирующие основание, процессуальный порядок проведения досмотра транспортного средства ясно определяет цель данного административно-процессуального действия.

В ч. 1 ст. 27.7 КоАП РФ закреплено легальное определение личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице. В соответствии с законом данная мера состоит в обследовании вещей, которое проводится без нарушения их конструктивной целостности. Личный досмотр представляет собой внешнее обследование тела физического лица, а также находящихся при нем одежды, обуви, головного убора и иных вещей, к которым можно отнести ручную кладь, багаж, орудия охоты и рыболовства, добытую продукцию и иные предметы. Законодателем также установлены и частные цели ее применения - в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Для обеспечения законности этого процессуального действия с одной стороны, и получения в результате ее проведения достоверных и допустимых доказательств, с другой стороны, ч.3 ст. 27.7 КоАП РФ установленное важное условие. Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице должностное лицо должно проводить в присутствии понятых того же пола, что и должностное лицо и досматриваемое. При проведении личного досмотра допускаются такие действия, как прощупывание верхней одежды гражданина, ее снятие, проверка содержимого карманов одежды, а также обследование тела физического лица. При обследовании тела физического лица, по нашему мнению, следует соблюдать правила, установленные к проведению личного таможенного досмотра ст. 117 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее ТК ТС). В частности эти требования заключаются в использовании изолированного помещения, которое должно отвечать санитарно-гигиеническим требованиям и, как исключать доступ в помещение других физических лиц, так и возможность наблюдения за проведением личного досмотра третьими лицами (ч.6 ст. 117 ТК ТС). В этом случае также необходимо привлекать медицинского работника.

Досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ручной клади, багажа и иных предметов), также осуществляется в присутствии двух понятых.

В то же время личный досмотр физического лица и вещей, находящихся при нем может проводиться в иных целях – предупредительных. Этот вид досмотра предусмотрен рядом нормативных правовых актов. Так п.1 ст. 85 Воздушного кодекса РФ предусматривает проведение такого вида досмотра, который называется предполетным в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа воздушного судна.

Другой пример предупредительного досмотра установлен п. 2. ст.11 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах». В соответствии с данным нормативным правовым актом, судебный пристав вправе осуществлять досмотр вещей лиц, находящихся в зданиях (помещениях) судов, когда имеются основания полагать, что досматриваемые лица имеют при себе представляющие угрозу для безопасности окружающих оружие, взрывчатые вещества или взрывные устройства. Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении установил, что «указанные меры носят предупредительный характер и не связаны с привлечением к публичной ответственности лиц, в отношении которых они применяются» ^[4].

В связи с вышесказанным не совсем понятна позиция законодателя, включившего ч. 4. ст. 27.7 КоАП РФ «Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице», в соответствие с которой, административное законодательство позволяет «в исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, используемые в качестве оружия, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, могут быть осуществлены без понятых.

По мнению ряда специалистов, такой досмотр можно провести при исключительных основаниях, когда досматриваемый проявляет агрессивность, отказывается выполнить законные требования должностных лиц, либо оказывает сопротивление. И для получения доказательств по делу и подтверждения законности проведения досмотра даются рекомендации по применению видеозаписи. В то же время, видеозапись, в отдельных случаях и при определенных условиях заменяющая участие понятых в процессуальных действиях не может применяться, как альтернативное участию понятых средство, именно при проведении личного досмотра.

Возникает важный вопрос: могут ли быть в этом случае использованы результаты досмотра, осуществляемого в качестве предупредительной меры, в процессе доказывания по делу об административном правонарушении, если дело возбуждено по результатам такого досмотра?

По нашему мнению без участия понятых, результаты этого досмотра не могут быть доказательством по делу об административном правонарушении. При том, что цель его проведения состоит не в получении доказательств совершения досматриваемым лицом административного правонарушения. Цель его проведения – недопущение совершения досматриваемым лицом противоправных действий с использованием оружия, которое, скорее всего уже будет выходить за рамки состава административного проступка. Таким образом, имеет место ошибочное включение данной административно-предупредительной меры в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, урегулированных КоАП РФ.

Статьей 27.9 КоАП РФ установлен еще один вид досмотра, проводимого на основании 27 главы КоАП РФ – досмотр транспортного средства. В соответствии с ч. 1 ст. 27.9 КоАП РФ под досмотром транспортного средства следует понимать - обследование транспортного средства, проводимое без нарушения его конструктивной целостности, осуществляемое в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. В то же время, данное процессуальное действие может применяться и на основе других нормативных правовых актов: Федерального закона «О полиции», Федерального закона «О противодействии терроризму», Воздушного кодекса Российской Федерации и других нормативных правовых актов.

Так п. 16 ст. 13 ФЗ «О полиции» устанавливает такое основание проведения досмотра транспортного средства, как наличие у должностного лица данных о том, что граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры либо ядовитые или радиоактивные вещества. В этих же целях сотрудники полиции принимают участие, либо осуществляют самостоятельно досмотр пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене и изымают вещи и предметы, запрещенные для перевозки транспортными средствами.

Пункт 25 ч. 1 ст. 13 Закона «О полиции» позволяет осуществлять досмотр граждан, находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств при въезде на охраняемые объекты и выезде с охраняемых объектов. При этом полиция реализует свое право по досмотру (осмотру) граждан и транспортных средств без наличия какой-либо информации о причастности гражданина или водителя транспортного средства к правонарушению. Соответственно досмотр проводится в отсутствии понятых и без составления процессуального документа.

Также следует отметить, что законодатель в п. 25 ч. 1 ст. 13 Закона «О полиции» не раскрывает понятия «досмотра транспортного средства» и «осмотра транспортного средства», вероятно вкладывая в него содержание, предложенное другими нормативными правовыми актами (КоАП РФ и Административным регламентом, утвержденного Приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185). Более того, законодатель приравнивает понятие «досмотра транспортного средства» с «осмотром транспортного средства», что, по нашему мнению, не совсем правильно. Следует отметить, что позиция рассматривать любой вид обследования транспортного средства, и в том случае, когда не применяется открытие салона, багажника, кузова, как проведение досмотра, имеет своих сторонников в науке административного права. Так, К.В. Хвастунов, в своем монографическом исследовании высказал мнение, что досмотром можно считать любые действия должностного лица по обследованию транспортного средства, направленные на проникновение внутрь транспортного средства ^{[8, с.104]}. По нашему мнению, в данной ситуации имеет место смешение понятий. Как правильно указывает Б.В. Россинский, что досмотр транспортного средства следует отличать от принудительной проверки, обследования транспортных средств с открытием салона, багажника, кузова и осмотром транспортных средств, который проводится визуально, без открытия салона, багажника, кузова ^{[6, с.323]}. Следует отметить, что позиция Министерства внутренних дел Российской Федерации заключается в самостоятельном выделении понятия «осмотр». Определение осмотра содержится в п. 149 Административного регламента, утвержденного Приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185, в соответствии с которым осмотр транспортного средства представляет собой визуальное исследование непосредственно транспортного средства и груза, перевозимого автомобилем, что не совпадает с определением досмотра транспортного средства, установленного ч. 1 ст. 27.9 КоАП РФ.

Другим правовым основанием применения досмотра транспортных средств будет являться введение правового режима контртеррористической операции, где сотрудники полиции на основании п. 12 ч. 3 ст. 11. Федерального закона «О противодействии терроризму» участвуют в проведении досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории.

Также правовым основанием для проведения досмотра транспортного средства является п. 4 ч.2 ст. 84 Воздушного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым сотрудники полиции участвуют в обеспечение авиационной безопасности путем проведения предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра.

Анализируемый вид досмотра носит ярко выраженный превентивный характер и предполагает проверочные действия, поскольку его цель состоит не в том, чтобы что-то найти, а предотвратить провоз каких-либо предметов, которые могут представлять опасность для жизни и здоровья людей (оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества и устройства и т.п.).

В настоящее время Федеральный закон от 03.02.2014 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» обязал проведение досмотра не только на воздушном, но на других видах транспорта. При этом на основании ч.2 ст. 12.2. «Досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности» этого закона организация досмотра для обеспечения транспортной безопасности возлагается, в частности и на перевозчиков, представители которых не являются должностными лицами органов государственной власти и не обладают властными полномочиями.

Таким образом, данный вид досмотра имеет другие цели, чем досмотр, проводимый в рамках мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, другие правовые основания, процессуальный порядок проведения, а также других субъектов его применяющих.

Возникает интересная правовая ситуация, заключающаяся в том, что законодатель, введя в нескольких нормативных правовых актах понятие «досмотр транспортного средства», вкладывает в него различное содержание, которое отличается по целям, основаниям, порядку проведения процессуального действия, и полученным результатам.

Поэтому на наш взгляд вполне обоснованной представляется позиция законодателя, который ввел в оборот Федеральным законом от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» понятие нового процессуального действия «Вскрытие транспортного средства» (ст. 11). Правда при этом законодатель не раскрыл содержание данной меры административно-правового принуждения, что позволяет ее различные трактовки, как в науке административного права, так и правоприменителями. Так, авторами комментариев к Федеральному закону от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», высказывается позиция, что вскрытие транспортного средства является новой формой досмотра ^{[7, с.54]}. На наш взгляд, данное утверждение спорно по той причине, что требование, предъявляемое в ч. 1 ст. 27.9 КоАП РФ к досмотру о недопустимости нарушения конструктивной целостности, уже не соответствует самому понятию «вскрытия». Так в соответствии с разъяснениями, предложенными в Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой понятие «вскрыть» означает - открыть, сломав, разорвав, разъединив что-нибудь ^{[3, с.111]}.

Таким образом, используя системно-структурный анализ данных нормативных правовых актов, можно выявить в действующем законодательстве ряд противоречий, существенно осложняющих правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, использующих в правоохранительных целях меры административно-правового принуждения.

Подводя итоги, можно сделать следующие выводы:

1. Следует ввести в ряд нормативных правовых актов (п. 25 ч. 1 ст. 13 Закона «О полиции»; п. 2. ст.11 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах»; п. 12 ч. 3 ст. 11. Федерального закона «О противодействии терроризму») понятие «предупредительного досмотра». Это позволит не допустить смешение понятий, которое состоит в одинаковом названии разных по своим характеристикам административно-процессуальных действиях, проводимых по различным основаниям, целям, порядку оформления и правовым последствиям, полученных результатов. По нашему мнению административно-предупредительный досмотр может проводиться не только должностными лицами уполномоченных органов исполнительной власти (например, органов полиции), но и другими лицами (перевозчиками, организаторами проводимых мероприятий), ответственными за обеспечение общественного порядка и безопасности.

2. В нормативно-правовых актах должен быть урегулирован порядок и условия проведения предупредительного досмотра. Права должностных лиц по проведению личного досмотра без участия понятых и составления процессуальных документов должны содержать соответствующие акты, регламентирующие деятельность сотрудников полиции, военнослужащих (сотрудников) войск национальной гвардии, сотрудников органов безопасности при наличии достаточных на то оснований и в целях предупреждения и пресечения террористических актов и совершения других преступлений.

При проведении предупредительного досмотра ответственными лицами, не относящимися к должностным лицам органов власти, не могут применяться какие-либо принудительно-властные действия. Предупредительный досмотр, проводимый перевозчиком или другими ответственными за установленные правила лицами, должен проводиться с использованием различных детекторов, видеосредств, позволяющих не допускать непосредственного вмешательства (контакта) в отношении досматриваемого лица.

3. Из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должна быть исключена ч. 4 ст. 27.7 КоАП, ввиду того, что она не отвечает требованиям Главы 27 КоАП РФ «Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях».

4. Статью 11 Федерального закона от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» следует дополнить правовой нормой, описывающей содержание понятия «вскрытие транспортного средства».

5. Внести дополнение в ч.1 ст. 27.9 КоАП РФ в вопросе основания применения административно-процессуальной меры. Достаточным основанием для проведения досмотра транспортного средства признать «наличие обоснованного предположения об имеющихся в транспортном средстве орудий совершения либо предметов административного правонарушения или следов административного правонарушения на транспортном средстве обоснованное предположение».